Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2117904

Vu la procédure suivante :

I°) Par une ordonnance de renvoi n° 2101110 du 19 août 2021, le tribunal administratif de la Guyane a transmis au tribunal administratif de Paris la requête enregistrée le 11 août 2021, présentée par Me Semonin pour M. B A.

Par cette requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 19 août 2021 sous le n° 2117904, M. B A, représenté par Me Semonin, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 juin 2021 " portant retour outre-mer " par lequel le ministre de l'intérieur a prononcé sa mutation à la direction centrale de la sécurité publique à Paris à compter du 1er septembre 2021 et, par suite, implicitement mais nécessairement refusé de faire droit à sa demande de prolongation de son séjour dans le département de la Guyane, ainsi que la décision du 16 juillet 2021 du préfet de la région Guyane rejetant son recours administratif contre cet arrêté ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et au préfet de la Guyane, à titre principal, de prononcer son affectation définitive dans le département de la Guyane ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en méconnaissance de l'article 25 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995, il n'a pas été préalablement informé de l'intention de l'administration de refuser sa demande d'affectation définitive en Guyane et donc de prononcer sa mutation en métropole et ainsi mis à même de demander la communication de son dossier et l'avis défavorable de la direction des ressources et compétences de la police nationale (DRCPN) ne lui a pas été préalablement communiqué ; la commission administrative paritaire compétente n'a pas été préalablement saisie en méconnaissance de l'article 1er de l'arrêté du 20 octobre 1995 pris pour l'application de l'article 28 du décret du 9 mai 1995 ;

- la décision attaquée revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée prise en méconnaissance des garanties de la procédure disciplinaire et de l'obligation de motivation ;

- elle méconnaît l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 dès lors qu'elle n'a pas été prise en tenant compte des besoins du service ;

- elle est entachée d'une erreur de fait sur sa situation personnelle et familiale, sur sa manière de servir et sur les besoins du service ; le fait qu'il n'est ni marié ni pacsé avec sa conjointe ne peut pas être pris en compte ; la police nationale manque d'effectifs en Guyane.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2022, le préfet de la région Guyane conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'il est incompétent pour connaître de mesures qui relèvent du ministre de l'intérieur dès lors que le recours contentieux consécutif à sa décision de rejet du recours gracieux doit être regardé comme étant dirigé non pas contre cette dernière décision mais contre la décision initialement prise par le ministre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 avril 2023, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par M. A sont infondés ;

- compte tenu de la pluralité de motifs de la décision, le motif fondé sur la manière de servir pourra être neutralisé ;

- en cas d'annulation de la décision, l'exécution du jugement ne pourra pas impliquer la réintégration de l'intéressé sur son poste en Guyane du fait de son admission à la retraite par limite d'âge depuis le 23 mars 2023.

II°) Par une requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 30 septembre 2021 sous le n° 2120835, M. B A, représenté par Me Semonin, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 12 juillet 2021 par lequel le ministre de l'intérieur a modifié l'arrêté du 18 juin 2021 portant " retour outre-mer " en prononçant sa mutation à compter de la même date du 1er septembre 2021 au commissariat de police de Villeparisis et non plus à Paris ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur, à titre principal, de prononcer son affectation définitive dans le département de la Guyane ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en méconnaissance de l'article 25 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995, il n'a pas été préalablement informé de l'intention de l'administration de refuser sa demande d'affectation définitive en Guyane et donc de prononcer sa mutation en métropole et ainsi mis à même de demander la communication de son dossier et l'avis défavorable de la direction des ressources et compétences de la police nationale (DRCPN) ne lui a pas été préalablement communiqué ; la commission administrative paritaire compétente n'a pas été préalablement saisie en méconnaissance de l'article 1er de l'arrêté du 20 octobre 1995 pris pour l'application de l'article 28 du décret du 9 mai 1995 ;

- elle méconnaît l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 dès lors qu'elle n'a pas été prise en tenant compte des besoins du service ;

- elle est entachée d'une erreur de fait sur sa situation personnelle et familiale, sur sa manière de servir et sur les besoins du service ; le fait qu'il n'est ni marié ni pacsé avec sa conjointe ne peut pas être pris en compte ; la police nationale manque d'effectifs en Guyane.

- elle méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs dès lors qu'elle prévoir son affectation au commissariat de police de Villeparisis à compter du 1er septembre 2021 alors qu'à cette date, elle ne lui avait pas été notifiée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mai 2023, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par M. A sont infondés ;

- en cas d'annulation de la décision, l'exécution du jugement ne pourra pas impliquer la réintégration de l'intéressé sur son poste en Guyane du fait de son admission à la retraite par limite d'âge depuis le 23 mars 2023.

Vu les pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;

- le décret n° 78-399 du 20 mars 1978 relatif à la prise en charge des frais de voyage du congé bonifié accordé aux magistrats, aux fonctionnaires civils de l'Etat et aux agents publics de l'Etat recrutés en contrat à durée indéterminée ;

- le décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale ;

- l'arrêté du 20 octobre 1995 pris pour l'application de l'article 28 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 1er décembre 2023 :

- le rapport de M. Medjahed, premier conseiller ;

- et les conclusions de M. Degand, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Les présentes requêtes n° 2117904 et n° 2120835 sont relatives à la situation d'un même agent public, présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu, par suite, de les joindre pour y statuer par un seul et même jugement.

2. M. A, brigadier-chef de la police nationale, a été affecté dans le département de la Guyane le 1er septembre 2015, pour une durée maximale réglementaire de quatre années. Il a toutefois obtenu deux dérogations prolongeant son affectation jusqu'au 31 août 2021. Le 6 octobre 2020, il a fait une demande de " fidélisation ", c'est-à-dire une nouvelle demande de dérogation. Par un arrêté du 18 juin 2021 " portant retour outre-mer ", le ministre de l'intérieur a prononcé sa mutation à la direction centrale de la sécurité publique à Paris à compter du 1er septembre 2021 et, par suite, implicitement mais nécessairement refusé de faire droit à sa demande de prolongation de son séjour en Guyane. Par un arrêté du 12 juillet 2021, il a modifié l'arrêté du 18 juin 2021 portant " retour outre-mer " en prononçant finalement sa mutation à compter de la même date du 1er septembre 2021 au commissariat de police de Villeparisis. Dans l'instance n° 2117904, M. A demande l'annulation de l'arrêté du 18 juin 2021 " portant retour outre-mer " ainsi que celle de la décision du 16 juillet 2021 du préfet de la région Guyane rejetant son recours administratif contre cet arrêté. Dans l'instance n° 2120835, il demande l'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2021 modifiant l'arrêté du 18 juin 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Aux termes de l'article 19 de la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité : " En raison du caractère particulier de leurs missions et des responsabilités exceptionnelles qu'ils assument, les personnels actifs de la police nationale constituent dans la fonction publique une catégorie spéciale. / Le statut spécial de ces personnels peut déroger au statut général de la fonction publique afin d'adapter l'organisation des corps et des carrières aux missions spécifiques de la police nationale. / Compte tenu de la nature de ces missions, les personnels actifs de la police nationale sont soumis à des obligations particulières de disponibilité, de durée d'affectation, de mobilité et de résidence. Leurs statuts, qui sont pris par décret en Conseil d'Etat, peuvent comporter notamment des conditions particulières de déroulement de carrière pour les fonctionnaires affectés de façon durable dans certaines grandes agglomérations ".

4. Il résulte des dispositions de l'article 19 précité de la loi du 21 janvier 1995 que le législateur a expressément prévu la possibilité pour les décrets en Conseil d'Etat fixant les statuts particuliers des personnels actifs de la police nationale de déroger aux dispositions législatives formant le statut général de la fonction publique afin d'adapter l'organisation des corps et des carrières aux missions spécifiques de la police nationale. En vertu des dispositions du troisième alinéa du même article, les personnels concernés sont soumis à des obligations particulières de disponibilité, de durée d'affectation, de mobilité et de résidence. Ces dispositions législatives donnent compétence au pouvoir réglementaire pour fixer des règles dérogatoires en matière de procédure de mutation des personnels des services actifs de la police nationale.

5. En premier lieu, aux termes des dispositions du I de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 issues de l'article 25 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 en vigueur à la date de la décision attaquée : " L'autorité compétente procède aux mutations des fonctionnaires en tenant compte des besoins du service. ". La modification ainsi introduite par l'article 25 de la loi du 6 août 2019 a notamment supprimé l'avis de la commission administrative paritaire avant les mutations de fonctionnaires. Aux termes des dispositions de l'article 94 de la même loi : " / () / VI. - L'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée dans sa rédaction résultant de l'article 25 de la présente loi s'applique aux décisions individuelles relatives aux mutations prenant effet à compter du 1er janvier 2020 () / XX. - Le titre Ier et les articles 25, 27 et 30 de la présente loi s'appliquent nonobstant toute disposition statutaire contraire. ". Aux termes de l'article 25 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale dans sa version initiale en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les dispositions de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée sont applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale. / Toutefois, lorsque l'intérêt du service l'exige, le fonctionnaire actif des services de la police nationale peut être exceptionnellement déplacé ou changé d'emploi. Dans ce cas, les dispositions mentionnées au premier alinéa du présent article ne sont pas applicables aux fonctionnaires actifs de la police nationale. / Le fonctionnaire est préalablement informé de l'intention de l'administration de prononcer sa mutation pour être à même de demander communication de son dossier. / La mutation est opérée sur un poste de niveau comparable. ". Aux termes de l'article 28 de ce décret : " La durée maximale de séjour des personnels actifs de la police nationale appelés à servir outre-mer est fixée par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre du budget et du ministre des départements et territoires d'outre-mer. / La durée maximale de séjour des personnels actifs de la police nationale appelés à servir à l'étranger est fixée par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre du budget, du ministre des affaires étrangères et du ministre de la coopération. / Dans les deux cas, une prolongation d'un an de la durée ainsi fixée, et qui ne saurait constituer un droit pour les intéressés, peut être accordée à leur demande. / Cette demande doit être présentée au plus tard six mois avant la date d'expiration du séjour. ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 20 octobre 1995 pris pour l'application de l'article 28 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 : " I. - La durée de séjour des personnels actifs de la police nationale appelés à servir outre-mer est fixée comme suit : / () / Quatre ans en Guyane () ; () / II. - La durée de séjour n'est pas applicable : / 1. Aux fonctionnaires des corps de l'Etat pour l'administration de la Polynésie française ni aux fonctionnaires recrutés localement en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et en Guyane ; / 2. Aux fonctionnaires affectés dans les départements et collectivités d'outre-mer s'ils en sont originaires ; / 3. Aux fonctionnaires mariés ou liés par un pacte civil de solidarité à un originaire depuis un an à la date du dépôt de la demande de mutation. Ils sont considérés comme ayant la qualité d'originaire. / III. - Il peut être dérogé à la durée de séjour, après avis des commissions administratives paritaires compétentes, pour des fonctionnaires servant outre-mer en cas : / 1. De mariage ou de pacte civil de solidarité contracté avec un originaire au moins un an avant la date du dépôt de la demande de dérogation. Cette demande doit être formulée au plus tard six mois avant la date d'expiration du séjour ; / 2. De circonstances graves ou exceptionnelles ; / 3. D'une insuffisance de candidats à la mutation dans un département ou une collectivité d'outre-mer. / IV. - La qualité d'originaire s'apprécie à la date du dépôt de la demande de mutation en fonction du lieu de résidence habituelle, tel que défini par le décret du 20 mars 1978 susvisé. ". Aux termes de l'article 3 du même arrêté : " Les demandes de prolongation d'activité dont la durée ne peut en aucun cas excéder un an doivent, à peine de forclusion, être introduites par les fonctionnaires concernés au moins six mois avant la date de fin de séjour. Ces demandes sont transmises assorties de l'avis des chefs de service concernés ainsi que du représentant de l'Etat. ".

6. D'une part, la décision prononçant la mutation d'un fonctionnaire actif de la police nationale, lorsqu'elle est fondée sur le motif de l'expiration de la durée maximale de séjour outre-mer prévue par les dispositions des articles 28 du décret du 9 mai 1995 et 1er de l'arrêté interministériel du 20 octobre 1995, ne constitue pas une sanction disciplinaire et n'est donc pas soumise au respect de la procédure applicable en matière disciplinaire. Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration ait entendu en l'espèce sanctionner M. A alors même que le préfet de la région Guyane retient, dans sa décision de rejet de son recours gracieux, un motif tiré de ce que sa " manière de servir ne donne pas entière satisfaction ".

7. D'autre part, contrairement à ce que fait valoir en défense le ministre de l'intérieur, les dispositions de l'article 25 du décret du 9 mai 1995 imposant d'informer préalablement l'agent " de l'intention de l'administration de prononcer sa mutation pour être à même de demander communication de son dossier " s'appliquent à toute mutation prononcée d'office d'un fonctionnaire actif de la police nationale, y compris aux mutations fondées sur le motif de l'expiration de la durée maximale de séjour outre-mer prévue par les dispositions des articles 28 du décret du 9 mai 1995 et 1er de l'arrêté interministériel du 20 octobre 1995, la limitation de la durée d'affectation de ces fonctionnaires dans les départements et collectivités d'outre-mer étant au demeurant nécessairement justifiée par l'intérêt du service. Toutefois, M. A doit être regardé comme ayant été nécessairement informé de l'imminence d'un changement d'affectation à l'issue de la durée de son séjour ultra-marin dont la date figurait dans les arrêtés portant affectation en Guyane et, par suite, comme ayant été mis à même de demander communication de son dossier dans les conditions prévues par le troisième alinéa de l'article 25 du décret du 9 mai 1995.

8. Enfin, il ressort des dispositions précitées, notamment des dispositions combinées du VI et du XX de l'article 94 de la loi du 6 août 2019, que les dispositions des articles 25 et 28 du décret du 9 mai 1995 et de l'article 1er de l'arrêté du 20 octobre 1995 imposant l'avis préalable de la commission administrative paritaire à la prolongation dérogatoire de la durée de séjour ultra-marin ou à la mutation des fonctionnaires actifs de la police nationale à l'issue de leur séjour ultra-marin, sauf le cas où il s'agit de remplir une vacance d'emploi compromettant le fonctionnement du service et à laquelle il n'est pas possible de pourvoir par un autre moyen, même provisoirement ou s'ils sont déplacés ou changés d'emploi dans l'intérêt du service, ne trouvent plus à s'appliquer à compter du 1er janvier 2020.

9. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie doit être écarté dans toutes ses branches.

10. En deuxième lieu, dès lors qu'elle ne constitue pas une sanction disciplinaire ainsi qu'il a été dit ci-dessus au point 6, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision par laquelle l'administration prononce sa mutation devait à ce titre être motivée. Dès lors, ce moyen doit être écarté.

11. En troisième lieu, il résulte des dispositions précitées du II de l'article 1er de l'arrêté du 20 octobre 1995 que la durée de séjour dans un département ou une collectivité d'outre-mer n'est pas limitée pour les fonctionnaires actifs de la police nationale qui ont été recrutés localement en outre-mer, qui en sont originaires ou qui sont mariés ou liés par un pacte civil de solidarité à un originaire depuis un an à la date du dépôt de la demande de mutation. Il résulte des dispositions du IV de l'article 1er du même arrêté, combinées avec celles de l'article 3 du décret susvisé du 20 mars 1978, qu'est " originaire " d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer, au sens de cet arrêté, le fonctionnaire dont le centre des intérêts moraux et matériels se trouve dans ce département ou cette collectivité. La qualité d'originaire s'apprécie à la date du dépôt de la demande de mutation et ne peut résulter d'un transfert du centre des intérêts moraux et matériels en outre-mer au cours de la période où ils y ont été affectés. En revanche, les autres fonctionnaires actifs de la police nationale n'ont pas de droit à un séjour illimité en outre-mer.

12. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A fait partie des catégories de fonctionnaires pour lesquels la durée de séjour n'est pas applicable au sens du II de l'article 1er de l'arrêté du 20 octobre 1995. En outre, si sa mutation l'éloigne de sa compagne avec laquelle il vit en concubinage depuis au moins l'année 2014 et qui est originaire de la Guyane, fonctionnaire de la préfecture de Cayenne depuis 2014 et mère d'un enfant scolarisé dans ce département, ces éléments ne constituent pas des circonstances graves ou exceptionnelles, au sens des dispositions du 2 du III de l'article 1er de l'arrêté du 20 octobre 1995, justifiant son maintien dans le département de la Guyane au-delà de la durée maximale légalement autorisée. De plus, le ministre de l'intérieur fait valoir en défense sans être sérieusement contesté que la direction générale de la police nationale a reçu quatorze candidatures de brigadier-chef pour une mutation en Guyane pour neuf postes ouverts de sorte que, contrairement à ce que soutient le requérant, son séjour en Guyane ne pouvait pas être prolongé en raison d'une insuffisance de candidats. Enfin, si le préfet de la Guyane a commis une erreur de droit en rejetant le recours gracieux de M. A contre l'arrêté ministériel du 18 juin 2021 en se fondant sur sa manière de servir, le ministre de l'intérieur, auquel il appartenait au préfet de transmettre le recours gracieux, aurait pris la même décision en se fondant sur les deux autres motifs retenus tirés de l'absence du centre des intérêts moraux et matériels en Guyane et de la situation familiale. En tout état de cause, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre de l'intérieur a décidé de muter M. A en raison de sa manière de servir, le vice entachant la décision préfectorale du 16 juillet 2021 doit être regardé comme un vice propre de celle-ci que le requérant ne peut pas utilement invoquer s'agissant d'une décision prise sur recours gracieux. Dans ces conditions, M. A, qui ne justifie pas d'un droit au séjour illimité en Guyane en application du II de l'article 1er de l'arrêté du 20 octobre 1995 et ne pouvait pas prétendre à une prolongation de son séjour au-delà de la durée maximale autorisée sur le fondement du III du même article, n'est pas fondé à soutenir que les décisions attaquées sont entachées d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation. Dès lors, ces moyens doivent être écartés.

13. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre de l'intérieur n'a pas examiné sa situation personnelle et familiale afin de déterminer si M. A remplissait les conditions du III de l'article 1er de l'arrêté du 20 octobre 1995 permettant de déroger à la durée de séjour maximale des fonctionnaires servant en Guyane, notamment celles tenant aux circonstances graves ou exceptionnelles ou à l'insuffisance de candidats à la mutation en outre-mer, ou qu'il n'a pas pris en compte les besoins du service. Dès lors, ce moyen doit être écarté.

14. En cinquième lieu, aucune règle ni aucun principe n'impose d'assimiler la situation des concubins à celle des personnes mariées ou des partenaires d'un pacte civil de solidarité, qui ont, pour leur part, formalisé des engagements réciproques, pour l'application des dispositions de l'arrêté du 20 octobre 1995. Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que ces dispositions constituent une discrimination à l'égard des couples non mariés et non pacsés. Dès lors, ce moyen doit être écarté.

15. En sixième et dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté du 12 juillet 2021 modifiant l'arrêté du 18 juin 2021 en tant qu'il fixe son service d'affectation à compter du 1er septembre 2021 à Villeparisis et non plus à Paris a une date d'effet antérieure à la date de son édiction. En outre, les conditions de notification d'une décision sont sans incidence sur sa légalité. Dès lors, le moyen tiré de la rétroactivité illégale dont cet arrêté est entaché doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les requêtes de M. A doivent être rejetées dans toutes leurs conclusions y compris celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de M. A sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au préfet de la région Guyane.

Délibéré après l'audience du 1er décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

M. Medjahed, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2023.

Le rapporteur,

N. MEDJAHED

La présidente,

S. AUBERT

La greffière,

A. LOUART

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°s 2117904 - 2120835