Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2123177

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 octobre 2021 et le 5 septembre 2022, Mme A B, représentée par Me Basic, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 14 octobre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 28 septembre 2021 ;

2°) de condamner l'AP-HP à lui verser une somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

3°) de mettre à la charge de l'AP-HP une somme de 2 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté est entaché d'incompétence ;

- l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ;

- il est entaché d'un vice de procédure en l'absence d'un entretien d'information préalable portant sur les conséquences d'une absence de vaccination, la possibilité d'utiliser ses congés payés et les conditions de régularisation de sa situation ;

- il est entaché d'illégalité du fait de son caractère rétroactif ;

- la mesure attaquée de suspension sans traitement constitue une sanction disciplinaire illégale, prise en méconnaissance des droits de la défense et des garanties entourant le prononcé d'une telle mesure ;

- elle est entachée d'erreur de droit dès lors que les agents en congés maladie ne sont pas soumis à l'obligation vaccinale ;

- sa rémunération ne pouvait légalement être suspendue qu'à compter de la reprise de ses fonctions à l'issue de son congé de maladie ;

- la mesure de suspension revient à considérer que son arrêt maladie était injustifié, ce que seul le médecin contrôleur peut apprécier ;

- du fait de cette mesure de suspension illégale, elle a subi un préjudice moral et financier qu'elle évalue à 5 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2022, l'AP-HP conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- les conclusions indemnitaires présentées par la requérante sont irrecevables en l'absence demande préalable d'indemnisation ;

- les moyens invoqués par Mme B ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 4 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Laforêt,

- et les conclusions de M. Halard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A B, aide-soignante affectée aux archives médicales de l'hôpital Saint-Louis, demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 14 octobre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 28 septembre 2021 au motif qu'elle n'avait pas présenté l'un des documents prévus par les articles 12 à 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 instaurant pour certains agents publics des secteurs sanitaire et médico-social une obligation vaccinale à l'encontre de la Covid-19.

Sur le cadre juridique du litige :

2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ; () ". Aux termes de l'article 13 de la même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12 () ; / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication (). / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics (). / V.- Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité () ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. () B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. () ".

3. Aux termes de l'article 49-1 du décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire : " Hors les cas de contre-indication médicale à la vaccination mentionnés à l'article 2-4, les éléments mentionnés au second alinéa du II de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 susvisée sont : / 1° Un justificatif du statut vaccinal délivré dans les conditions mentionnées au 2° de l'article 2-2 ; / 2° Un certificat de rétablissement délivré dans les conditions mentionnées au 3° de l'article 2-2 ". L'article 2-3 du même décret dispose : " Les justificatifs dont la présentation peut être exigée sont générés : / 1° Pour le résultat de l'examen de dépistage virologique ou le certificat de rétablissement, par le système d'information national de dépistage ("SI-DEP") mis en œuvre en application du décret n° 2020-551 du 12 mars 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 202 () ; / 2° Pour le justificatif de statut vaccinal, par le traitement automatisé de données à caractère personnel "Vaccin Covid" mis en œuvre en application du décret n° 2020-1690 du 25 décembre 2020 autorisant la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux vaccinations contre la covid-19 ; / 3° Pour les justificatifs mentionnés aux 1° et 2° et le justificatif attestant d'une contre-indication médicale à la vaccination, par le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" mis en œuvre en application du décret du 6 juillet 2021 susvisé, dans sa rédaction issue du décret n° 2021-1060 du 7 août 2021 relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" ".

4. Il résulte des dispositions précitées des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire qu'il appartient aux établissements de soins de contrôler le respect de l'obligation vaccinale de leurs personnels soignants et agents publics et, le cas échéant, de prononcer une suspension de leurs fonctions jusqu'à ce qu'il soit mis fin au manquement constaté. L'appréciation selon laquelle les personnels ne remplissent pas les conditions posées par ces dispositions, ne résulte pas d'un simple constat, mais nécessite non seulement l'identification du cas, parmi ceux énumérés par le I de l'article 13, dans lequel se trouve l'agent, mais également l'examen de la régularité du justificatif produit au regard de ces dispositions et de celles des dispositions réglementaires prises pour leur application. Par suite, contrairement à ce que soutient l'AP-HP, elle n'était pas en situation de compétence liée pour prendre la mesure litigieuse.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, la décision attaquée, qui ne constitue pas une nouvelle compétence en matière sanitaire nécessitant une nouvelle délégation de signature, a été signée par M. C D, directeur des ressources humaines, qui disposait d'une délégation de signature par un arrêté du directeur du groupe hospitalo-universitaire AP-HP Nord Université de Paris du 16 juillet 2021, régulièrement publié au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture de Paris du même jour, pour signer tous les actes liés à ses fonctions notamment pour l'ensemble des mesures nécessaires pour assurer le fonctionnement courant de l'hôpital. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte manque en fait et doit être écarté.

6. En deuxième lieu, la décision attaquée du 15 septembre 2021, qui vise notamment la loi du 5 août 2021 et les décrets du 1er juin et du 7 août 2021 susvisés et relève l'absence de justification par Mme B de la régularité de sa situation au regard de son obligation de vaccination, fait état des considérations de fait et de droit qui la fondent et est par suite suffisamment motivée. Le moyen tiré du défaut de motivation doit donc être écarté.

7. En troisième lieu, il ressort des dispositions précitées du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 que l'employeur, qui constate que l'agent ne peut plus exercer son activité en application du I du même article, informe celui-ci sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi, ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Cette information, qui doit intervenir à compter du constat d'impossibilité d'exercer de l'agent, est nécessairement personnelle et préalable à l'édiction de la mesure de suspension. Toutefois, cette procédure d'information préalable n'impose nullement une obligation pour l'employeur de tenir un entretien. Par ailleurs, il ressort des dispositions précitées qu'eu égard aux objectifs poursuivis par le législateur et aux obligations qui pèsent sur les établissements de santé en matière de protection des personnes vulnérables, les moyens de régulariser sa situation ne peuvent que concerner les modalités par lesquelles les personnes qui y exercent leur activité s'engagent dans un processus de vaccination. La faculté qui est offerte à l'agent d'utiliser des jours de congés payés, sous réserve de l'accord de son employeur, n'a que pour objet de permettre à l'agent de différer la date d'effet de la mesure de suspension découlant de l'impossibilité dans laquelle il s'est placé d'exercer ses fonctions, mais n'est pas une modalité de régularisation de la situation de l'agent au regard de son obligation vaccinale.

8. Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas sérieusement contesté, que préalablement à l'édiction de la décision en litige, Mme B a bénéficié d'un entretien en date du 24 septembre 2021 au cours duquel lui ont été exposées les conséquences de l'absence de justification de son statut vaccinal sur l'exercice de ses fonctions. Elle doit être ainsi regardée comme ayant été suffisamment informée des conséquences qu'emporte l'interdiction d'exercer son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. La circonstance alléguée qu'elle n'a pas été informée de la possibilité de présenter une demande de congés payés ou de changer d'affectation est, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, sans incidence sur l'interdiction d'exercer à laquelle s'expose les agents non vaccinés. Il s'ensuit que le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

9. En quatrième lieu, il ressort des énonciations de la décision en litige qu'elle a été prise sur le fondement des dispositions mentionnées au point 2 ci-dessus. Cette mesure de suspension sans rémunération, expressément prévue par le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure prise dans l'intérêt de la santé publique, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissements fautifs commis par l'agent, qui demeure par ailleurs soumis aux dispositions relatives aux droits et obligations conférés aux agents publics, particulièrement à celles de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Il résulte ainsi de ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que cette mesure de suspension aurait le caractère d'une sanction. Dès lors, les moyens tirés de la méconnaissance du respect des droits de la défense, de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de procédure sont inopérants et doivent être écartés.

10. En cinquième lieu, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. S'agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires ou des militaires, l'administration ne peut déroger à cette règle générale en leur conférant une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation.

11. En l'espèce, par la décision contestée du 14 octobre 2021, l'AP-HP a suspendu Mme B de ses fonctions, sans rémunération, de manière rétroactive, à compter du 28 septembre 2021. L'effet rétroactif conféré à cette décision n'était pas nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agente et ne constituait pas une mesure de régularisation de sa situation. Par suite, l'arrêté contesté est entaché d'une rétroactivité illégale en tant qu'elle porte sur une période antérieure à son intervention.

12. En sixième et dernier lieu, il résulte des dispositions précitées que si le directeur d'un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l'égard d'un agent qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la covid-19 alors que cet agent est déjà en congé de maladie, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu'à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie de l'agent en question.

13. Il ressort des pièces du dossier que Mme B a transmis à son employeur un arrêt maladie du 28 septembre 2021 jusqu'au 29 octobre 2021 inclus qui a, par la suite, été prolongé. Dans ces conditions, Mme B se trouvait à la date de la décision attaquée en congé maladie de sorte que la mesure contestée ne pouvait entrer en vigueur. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté du 14 octobre 2021 est entaché d'illégalité.

14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est fondée à demander l'annulation de l'arrêté contesté en tant seulement qu'il prévoit une date d'entrée en vigueur antérieure à son édiction et en tant qu'il prévoit la suspension de Mme B sans rémunération avant le terme de son arrêt maladie ayant débuté le 28 septembre 2021.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". La condition tenant à l'existence d'une décision de l'administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête.

16. Il résulte de l'instruction que, par courrier du 4 avril 2022, reçu par l'AP-HP le 5 avril 2022, Mme A a sollicité l'indemnisation des préjudices matériels et moral qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité fautive entachant l'arrêté du 14 octobre 2021. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé pendant plus de deux mois par l'AP-HP. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires en l'absence de décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle doit être écartée.

17. Eu égard au motif qui entache d'illégalité la mesure de suspension infligée à Mme B, celle-ci peut prétendre à la réparation par l'AP-HP des conséquences dommageables de l'illégalité fautive entachant cette suspension, sous réserve de démontrer l'existence d'un préjudice direct et certain en résultant pour elle.

18. Il résulte de ce qu'il a été dit au point 14 que le présent jugement implique nécessairement que l'administration prenne une nouvelle décision et place Mme B en congé de maladie ordinaire à compter du 28 septembre 2021 et jusqu'à la fin de son arrêt maladie, afin qu'elle perçoive les traitements correspond à cette période. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis par Mme B en condamnant l'AP-HP à lui verser une somme de 500 euros à ce titre.

Sur les frais liés à l'instance :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'AP-HP la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme B et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris du 14 octobre 2021 est annulé en tant qu'il prévoit une date d'entrée en vigueur antérieure à son édiction et en tant qu'il prévoit la suspension de Mme B sans rémunération avant le terme de son arrêt maladie.

Article 2 : L'Assistance publique - Hôpitaux de Paris est condamnée à verser à Mme B une somme de 500 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis.

Article 3 : L'Assistance publique - Hôpitaux de Paris versera à Mme B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris.

Délibéré après l'audience du 27 février 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Evgénas, présidente,

Mme Laforêt, première conseillère,

Mme Marchand, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024.

La rapporteure,

L. LAFORÊT

La présidente,

J. EVGÉNAS

La greffière,

M-C. POCHOT

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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