Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2124086

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 14 novembre 2021, Mme B C, représentée par Me Morote Arce, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) l'a suspendue de ses fonctions sans rémunération ;

2°) d'enjoindre à l'AP-HP de la réintégrer dans ses fonctions dans un délai de 48 heures à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ou, à défaut de lui accorder le bénéfice de ses congés payés restant à solder ;

3°) de mettre à la charge de l'AP-HP une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision contestée est entachée d'incompétence ;

- elle méconnaît l'article 14 de la loi du 5 août 2021 dès lors que la procédure d'information préalable n'a pas été respectée et qu'elle n'a pas été mise en mesure de présenter ses observations ;

- la décision litigieuse, qui constitue une sanction disciplinaire, est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle a été prise en méconnaissance des garanties disciplinaires tels que la communication de son dossier, le respect du principe du contradictoire et la convocation d'un conseil de discipline ;

- elle est privée de base légale dès lors que l'article 12 de la loi du 5 août 2021 n'était pas entré en vigueur à la date de la décision attaquée en l'absence de décret d'application et que ce décret n'a été publié que le 22 septembre 2021 et n'a pas été pris après l'avis de la Haute Autorité de santé qui constitue une garantie ;

- aucun vaccin n'ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par la commission européenne, aucune obligation vaccinale ne pouvait être imposée aux soignants, en vertu de l'article 2-2 du décret du 1er juin 2021 ;

- cette obligation vaccinale ne répondait plus à une nécessité absolue à la date de la décision contestée et était donc disproportionnée ;

- elle est dépourvue de base légale dès lors que l'article 14 de la loi du 5 août 2021 méconnaît les dispositions de l'article 6, § 1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté le 16 décembre 1966 ;

- elle est dépourvue de base légale dès lors que l'article 12 de la loi du 5 août 2021 méconnaît les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- les dispositions législatives dont il a été fait application méconnaissent également le droit de l'Union européenne qui prévoit que " tout travailleur " a droit à une période annuelle de congés payés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 février 2024 le directeur général de l'Assistance publique-hôpitaux de Paris conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 14 février 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté le 16 décembre 1966 ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ;

- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Laforêt,

- et les conclusions de M. Halard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C, auxiliaire de puériculture affectée à l'hôpital Necker-Enfants Malades rattaché à l'AP-HP a été suspendue sans rémunération par arrêté du 15 septembre 2021 au motif qu'elle n'avait pas présenté l'un des documents prévus par les articles 12 à 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 instaurant pour certains agents publics des secteurs sanitaire et médico-social une obligation vaccinale à l'encontre de la Covid-19. Par la présente requête, elle demande au tribunal d'annuler cette décision.

2. Aux termes de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ; () ". L'article 13 de la même loi dispose : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12 () ; / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication (). / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics (). / V.- Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité () ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. () B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. () ".

3. Aux termes de l'article 49-1 du décret du 1er juin 2021 dans sa rédaction issue du décret n° 2021-1060 du 7 août 2021 : " Hors les cas de contre-indication médicale à la vaccination mentionnés à l'article 2-4, les éléments mentionnés au second alinéa du II de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 susvisée sont : / 1° Un justificatif du statut vaccinal délivré dans les conditions mentionnées au 2° de l'article 2-2 ; / 2° Un certificat de rétablissement délivré dans les conditions mentionnées au 3° de l'article 2-2 ". L'article 2-3 du même décret dispose : " Les justificatifs dont la présentation peut être exigée sont générés : / 1° Pour le résultat de l'examen de dépistage virologique ou le certificat de rétablissement, par le système d'information national de dépistage ("SI-DEP") mis en œuvre en application du décret n° 2020-551 du 12 mars 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 () ; / 2° Pour le justificatif de statut vaccinal, par le traitement automatisé de données à caractère personnel "Vaccin Covid" mis en œuvre en application du décret n° 2020-1690 du 25 décembre 2020 autorisant la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux vaccinations contre la covid-19 ; / 3° Pour les justificatifs mentionnés aux 1° et 2° et le justificatif attestant d'une contre-indication médicale à la vaccination, par le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" mis en œuvre en application du décret du 6 juillet 2021 susvisé, dans sa rédaction issue du décret n° 2021-1060 du 7 août 2021 relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" ".

4. En premier lieu, la décision attaquée, qui ne constitue pas une nouvelle responsabilité en matière sanitaire nécessitant une nouvelle délégation de signature, a été signée par Mme D A directrice des ressources humaines de l'hôpital Necker-Enfants malades, qui disposait d'une délégation de signature par un arrêté du directeur général du groupe hospitalo-universitaire AP-HP Centre Université de Paris du 8 juillet 2021, régulièrement publié, pour signer tous les actes relevant de la gestion de l'hôpital Necker. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte manque en fait et doit être écarté.

5. En deuxième lieu, il ressort des énonciations de la décision en litige qu'elle a été prise sur le fondement des dispositions mentionnées au point 2 ci-dessus. Cette mesure de suspension sans rémunération, expressément prévue par le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure prise dans l'intérêt de la santé publique, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou d'éventuels agissement fautifs commis par l'agent, qui demeure par ailleurs soumis aux dispositions relatives aux droits et obligations conférés aux agents publics, particulièrement à celles de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Il résulte ainsi de ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que cette mesure de suspension aurait le caractère d'une sanction et que le conseil de discipline aurait dû être saisi.

6. En troisième lieu, il ressort des dispositions précitées du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 que l'employeur, qui constate que l'agent ne peut plus exercer son activité en application du I du même article, informe celui-ci sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi, ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Cette information, qui doit intervenir à compter du constat d'impossibilité d'exercer de l'agent, est nécessairement personnelle et préalable à l'édiction de la mesure de suspension. Toutefois, cette procédure d'information préalable n'impose nullement une obligation pour l'employeur de tenir un entretien. Par ailleurs, il ressort des dispositions précitées qu'eu égard aux objectifs poursuivis par le législateur et aux obligations qui pèsent sur les établissements de santé en matière de protection des personnes vulnérables, les moyens de régulariser sa situation ne peuvent que concerner les modalités par lesquelles les personnes qui y exercent leur activité s'engagent dans un processus de vaccination. La faculté qui est offerte à l'agent d'utiliser des jours de congés payés, sous réserve de l'accord de son employeur, a seulement pour objet de permettre à l'agent de différer la date d'effet de la mesure de suspension découlant de l'impossibilité dans laquelle il s'est placé d'exercer ses fonctions, mais n'est pas une modalité de régularisation de la situation de l'agent au regard de son obligation vaccinale.

7. Il est constant que préalablement à l'édiction de la décision en litige, Mme C a bénéficié d'un entretien au cours duquel lui ont été exposées les conséquences de l'absence de justification de son statut vaccinal sur l'exercice de ses fonctions. En outre, il ressort des pièces du dossier que les courriels adressés par l'AP-HP à l'ensemble du personnel les 22 juillet, 30 juillet, 6 août et 13 août 2021, le flyer du 9 août 2021, le courriel du 26 août 2021, le flyer joint au bulletin de salaire du mois d'août 2021, et les courriels des 2 et 9 septembre comportaient l'information requise par les dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021. Mme C a ainsi été suffisamment informée des conséquences qu'emportait cette interdiction d'exercer sur son emploi et sa rémunération ainsi que des moyens de régulariser sa situation. La circonstance alléguée qu'elle n'avait pas été informée de la possibilité de présenter une demande de congés payés et qu'aucun délai ne lui a été laissé pour le faire est, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, sans incidence. Il s'ensuit que le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

8. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutient Mme C, la loi du 5 août 2021 était entrée en vigueur à la date de la décision attaquée dès lors que le décret d'application de la loi, qui vise l'avis de la Haute autorité de la santé du 4 août 2021, est intervenu le 7 août 2021 et publié au Journal Officiel le 8 août 2021. Par suite, le moyen doit être écarté.

9. En sixième lieu, les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché de l'Agence européenne du médicament, telle qu'encadrée par le règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 relatif à l'autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments à usage humain relevant du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil. En vertu de ce règlement, l'autorisation conditionnelle de mise sur le marché ne peut être accordée que si le rapport bénéfice/risque est positif, quand bien même s'accompagne-t-elle d'une poursuite des études et d'un dispositif de pharmacovigilance destiné à surveiller les éventuels effets indésirables. L'Agence européenne du médicament procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées. Il ressort des avis scientifiques alors disponibles que la vaccination offre une protection très élevée contre les formes graves de la maladie et réduit fortement les risques de transmission du virus, même si des incertitudes s'étaient fait jour sur ce second point, tandis que les effets indésirables sont trop limités pour compenser ces bénéfices. La circonstance que ces vaccins feraient l'objet d'une autorisation de mise sur le marché conditionnelle ne saurait, en tout état de cause, conduire à les regarder comme expérimentaux au sens de la directive 2001/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 avril 2001. Dans ces conditions, Mme C, n'est pas fondée à soutenir que l'obligation vaccinale porterait une atteinte disproportionnée aux droits et libertés.

10. En septième lieu, Mme C doit être regardée comme excipant de l'inconventionnalité de la loi du 5 août 2021 au regard des stipulations de l'article 6 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966 en ce qu'elle porte atteinte à son droit au travail et à son droit d'obtenir les moyens d'assurer sa subsistance. Toutefois, les dispositions de la loi du 5 août 2021 ne portent par elles-mêmes aucune atteinte au droit à l'emploi, notamment pour des personnes qui refusent de se soumettre, en dehors des motifs prévus par la loi, à l'obligation vaccinale, dès lors qu'elles prévoient non pas la rupture de leur contrat de travail ou la cessation de leurs fonctions, mais la suspension du contrat de travail ou des fonctions exercées jusqu'à ce que l'agent produise les justificatifs requis.

11. En huitième lieu, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ".

12. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 que les dispositions des articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021, prises pour assurer la protection de la santé, ne peuvent être regardées comme manifestement incompatibles avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations doit être écarté.

13. En neuvième lieu, aux termes de l'article 31§2 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Tout travailleur a droit () à une période annuelle de congés payés ".

14. En l'espèce, Mme C soutient que la loi est inconventionnelle en ce qu'elle lui interdit de bénéficier des congés payés qu'elle a acquis. Toutefois, les dispositions citées au point précédent ne créent aucun droit pour les travailleurs à bénéficier de leur période annuelle de congés payés à leur convenance et la décision contestée n'a ni pour objet ni pour effet de la priver du bénéfice d'une période annuelle de congés. Dès lors, ce moyen est inopérant et ne peut qu'être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C ne peut pas prétendre à l'annulation de la décision attaquée du 15 septembre2021. Sa requête doit donc être rejetée en toutes ses conclusions y compris ses conclusions en injonction et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, l'AP-HP n'étant pas partie perdante dans cette affaire.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et au directeur général de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris.

Délibéré après l'audience du 30 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Evgénas, présidente,

Mme Laforêt, première conseillère,

Mme Marchand, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2024.

La rapporteure,

L. LAFORÊT

La présidente,

J. EVGÉNAS

La greffière,

M-C. POCHOT

La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé et de la solidarité en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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