Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2125652

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 novembre 2021, la société Phyteurop, l'association de gouvernance économique des fruits et légumes (GEFeL), la fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF), et l'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne (AUDACE), représentées par la SCP Célice, Texidor, Perier, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 5 novembre 2021 prise par l'Agence Nationale de la Sécurité Sanitaire, Alimentation, Environnement, Travail (Anses), en tant qu'elle a retiré, à compter du 15 juin 2021 l'autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique " Safran " et fixé la date limite pour la vente et la distribution des stocks restants du produit au 31 octobre 2021, ensemble la décision du 15 novembre 2021 rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'Anses une somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la décision du 5 novembre 2021 n'a pas complétement exécuté l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris du 19 octobre 2021 ;

- la décision attaquée méconnaît le principe d'égalité de traitement, dès lors qu'elle n'a révisé que les délais de grâce accordés pour le stockage et l'utilisation des stocks du produit " Safran ", et dès lors que l'Anses a, par le passé, accordé à d'autres produits des délais supérieurs ;

- elle méconnaît le principe de non-rétroactivité des décisions administratives ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que l'article 32 du règlement (CE) n° 1107/2007 prévoit la possibilité d'accorder un délai supplémentaire d'un an à compter de l'expiration de l'approbation de la substance active du produit, et qu'elle ne prend en compte ni l'importance des stocks du produit " Safran " conservés par les industriels, ni le risque pour l'environnement qui résultera de la destruction de ces stocks, ni la faible toxicité du produit " Safran ".

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 septembre 2022, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer, à titre subsidiaire, au rejet de la requête, et, en tout état de cause, à la mise à la charge de chacune des requérantes de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le recours a perdu son utilité, dès lors que par une décision du 20 janvier 2022 retirant la décision attaquée du 5 novembre 2021, l'Anses a tiré les conséquences de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris du 17 décembre 2021 ; ce retrait a acquis un caractère définitif et les conclusions dirigées contre la décision initiale ont perdu leur objet.

- les moyens soulevés par la société Phyteurop et autres ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 6 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 7 octobre 2022.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Berland,

- les conclusions de Mme Alidière, rapporteure publique,

- et les observations de Me Amédro, représentant la société Phyteurop et autres, et de M. A, représentant l'Anses.

Considérant ce qui suit :

1. Le 7 décembre 2016, la mise sur le marché du produit " Safran ", un fongicide produit par la société Phyteurop, notamment composé de la substance active " fenbuconazole ", a été autorisée. Le 30 avril 2021 l'approbation de la substance active fenbuconazole est arrivée à échéance. Par une décision du 15 juin 2021, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) a retiré l'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " et a accordé des délais de grâce pour la vente et la distribution jusqu'au 31 octobre 2021 et pour le stockage et l'utilisation jusqu'au 30 avril 2022. Par ordonnance du 19 octobre 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a suspendu l'exécution de cette décision et a enjoint à l'Anses de réexaminer le délai de grâce accordé à la société Phyteurop pour le produit " Safran ". Par une décision du 5 novembre 2021, l'Anses a fixé de nouveaux délais de grâce pour le produit " Safran ", au 31 octobre 2021 pour la vente et la distribution, et au 31 juillet 2022 pour le stockage et l'utilisation. Par la présente requête, les requérantes demandent au tribunal d'annuler cette décision, ensemble la décision par laquelle l'Anses a rejeté leur recours gracieux.

Sur l'exception de non-lieu soulevée par l'Anses :

2. Lorsque l'administration ne prend une décision faisant droit à la demande d'un administré qu'en vue d'assurer l'exécution de l'ordonnance par laquelle un juge des référés a suspendu l'exécution de la décision de refus initiale et enjoint à l'autorité administrative de procéder à un réexamen de la demande, une telle décision, qui revêt par sa nature même un caractère provisoire, n'a pas pour effet de priver d'objet les conclusions tendant à l'annulation de la décision initiale de refus.

3. Par ordonnance du 17 décembre 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a suspendu la décision attaquée en tant qu'elle avait fixé au 15 juin 2021 le retrait de l'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " et au 31 octobre 2021 le délai accordé pour la vente et la distribution de ce produit, et a enjoint à l'Anses de réexaminer les échéances fixées par la décision du 5 novembre 2021. Par une décision du 20 janvier 2022, l'Anses a fixé, à ce même jour, le retrait de l'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran ", n'a accordé aucun délai pour la vente et la distribution du produit, et a fixé le délai pour le stockage et l'utilisation du produit au 31 juillet 2022. Cette décision, intervenue uniquement pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés, n'a pas pour effet de priver d'objet les conclusions des requérantes tendant à l'annulation de la décision attaquée. En outre, l'Anses n'est pas fondée à soutenir que cette décision du 20 janvier 2022, qui présente un caractère provisoire, se serait substituée à la décision attaquée. Par suite, l'exception de non-lieu doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'exécution de l'ordonnance du juge des référés du 19 octobre 2021 :

4. En application de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. " Aux termes de l'article L. 521-1 du même code : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. " En vertu de l'article L. 521-4 du même code : " Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin. ".

5. Si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n'ont pas, au principal, l'autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l'article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l'autorité qui s'attache aux décisions de justice, obligatoires. Il en résulte notamment que, lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d'une décision administrative et qu'il n'a pas été mis fin à cette suspension - soit par l'aboutissement d'une voie de recours, soit dans les conditions prévues à l'article L. 521-4 du code de justice administrative, soit par l'intervention d'une décision au fond -, l'administration ne saurait légalement reprendre une même décision sans qu'il ait été remédié au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension.

6. Il ressort des pièces du dossier que l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris du 19 octobre 2021 a suspendu l'exécution de la décision du 15 juin 2021 en tant qu'elle fixait l'échéance du délai de grâce pour le stockage et l'utilisation du produit " Safran " au 30 avril 2022, et a enjoint à l'Anses de réexaminer le délai de grâce accordé à la société Phyteurop pour le produit " Safran ". La décision contestée fixe le délai de grâce pour le stockage et l'utilisation de ce produit au 31 juillet 2022. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la décision attaquée n'a pas exécuté complètement l'ordonnance du juge des référés, dans la mesure où les délais de grâce relatifs à la commercialisation n'ont pas été modifiés. Le moyen peut être écarté.

En ce qui concerne le respect du principe d'égalité de traitement :

7. Aux termes de l'article 29 " Conditions d'autorisation de mise sur le marché " du chapitre III " Produits phytopharmaceutiques " du règlement européen n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 relatif aux conditions d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques: " 1. Sans préjudice de l'article 50, un produit phytopharmaceutique ne peut être autorisé que si, selon les principes uniformes visés au paragraphe 6, il satisfait aux exigences suivantes : / a) ses substances actives, phytoprotecteurs et synergistes ont été approuvés () ". Aux termes de l'article 32 " Durée " de la section I " Autorisation " du chapitre III " produits phytopharmaceutiques " du même règlement : " 1. La période d'autorisation est définie dans l'autorisation. / Sans préjudice de l'article 44, la durée de l'autorisation est fixée à un an maximum à compter de la date d'expiration de l'approbation des substances actives, phytoprotecteurs et synergistes contenus dans le produit phytopharmaceutique, et elle est ensuite fixée de manière à correspondre à la durée de l'approbation des substances actives, phytoprotecteurs et synergistes contenus dans le produit phytopharmaceutique. / Cette période permet de procéder à l'examen prévu à l'article 43. " Aux termes de l'article 43 " renouvellement de l'autorisation " du même règlement : " 1. L'autorisation est renouvelée sur demande de son titulaire, pour autant que les conditions fixées à l'article 29 soient toujours remplies. / () 5. Les États membres statuent sur le renouvellement de l'autorisation d'un produit phytopharmaceutique dans un délai maximal de douze mois à compter du renouvellement de l'approbation de la substance active, du phytoprotecteur ou du synergiste contenu dans le produit. / () ". Aux termes de l'article 44 du même règlement, relatif au retrait ou modification d'une autorisation de mise sur le marché : " 1. Les États membres peuvent réexaminer une autorisation à tout moment si certains éléments portent à croire que l'une des exigences visées à l'article 29 n'est plus respectée () / 2. Lorsqu'un État membre a l'intention de retirer ou de modifier une autorisation, il en informe le titulaire et lui donne la possibilité de présenter des observations ou des informations supplémentaires. / 3. L'État membre retire ou modifie l'autorisation, selon le cas, lorsque : a) les exigences visées à l'article 29 ne sont pas ou ne sont plus respectées () / 4. () L'article 46 s'applique, le cas échéant ". Aux termes de l'article 46 " délai de grâce " de ce règlement : " Lorsqu'un État membre retire ou modifie une autorisation ou ne la renouvelle pas, il peut accorder un délai de grâce pour l'élimination, le stockage, la mise sur le marché et l'utilisation des stocks existants. / Si les raisons du retrait, de la modification ou du non-renouvellement de l'autorisation ne sont pas liées à la protection de la santé humaine et animale ou de l'environnement, le délai de grâce est limité et n'excède pas six mois pour la vente et la distribution et un an supplémentaire pour l'élimination, le stockage et l'utilisation des stocks existants de produits phyto­pharmaceutiques concernés. ".

8. Aux termes de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre. / () " Aux termes de l'article R. 253-5 du même code : " Les décisions relatives aux demandes d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange ainsi qu'aux demandes de modification, de renouvellement ou de retrait de cette autorisation sont prises par le directeur général de l'Agence () / Ces décisions peuvent être retirées ou modifiées dans les conditions prévues aux articles 44 à 46 et à l'article 51 du même règlement ".

9. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

10. En premier lieu, les requérantes soutiennent que la seule révision, par la décision attaquée, du délai de grâce concernant le stockage et l'utilisation du produit " Safran " méconnaît le principe d'égalité de traitement dès lors que le délai de grâce concernant la commercialisation du produit n'a pas été modifié. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les industriels et producteurs, qui sont affectés par le délai de grâce concernant la commercialisation du produit, se trouvent dans une situation différente des utilisateurs du produit, à savoir les agriculteurs, qui sont affectés par le délai de grâce concernant le stockage et l'utilisation du produit. En outre, la différence de traitement, permettant aux agriculteurs d'utiliser le produit en fonction du calendrier agricole, qui est en rapport direct avec l'objet de la mesure étendant le délai de grâce pour le stockage et l'utilisation du produit, n'est pas manifestement disproportionnée.

11. En deuxième lieu, les requérantes soutiennent que l'Anses a, par de nombreuses décisions, concédé les délais de grâce maximum permis par l'article 46 du règlement n° 1107/2009 à des produits ayant fait l'objet d'un retrait de mise sur le marché à la demande de leur producteur, créant une inégalité de traitement avec les produits ayant fait l'objet d'un tel retrait à l'initiative de l'Anses. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, dans tous ces cas, les délais de grâce pour la vente et la distribution des produits ont été fixés à 6 mois.

12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 10 et 11 que le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité de traitement doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans la fixation du délai de grâce applicable à la vente et à la distribution du " Safran " :

13. Les requérantes font valoir que la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle fixe à 6 mois le délai de grâce pour la vente et la distribution du Safran, dès lors que l'article 32 du règlement (CE) n° 1107/2009 autorise un délai supplémentaire d'un an à compter de l'expiration de l'approbation de la substance active du produit, que les industriels conservent une grande quantité du produit " Safran ", que la destruction des stocks du produit entraînera des nuisances pour l'environnement, et que le profil toxicologique favorable des produits à base de fenbuconazole justifie un délai de grâce plus important pour la commercialisation du produit.

14. Toutefois, il ressort des dispositions précitées de l'article 46 du règlement (CE) n° 1107/2009 que le délai de grâce maximum pour la vente et la distribution d'un produit dont l'autorisation de mise sur le marché a été retirée est de 6 mois. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'en n'accordant pas de délai de grâce plus important pour la commercialisation de ce produit, l'Anses aurait commis une erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne le respect du principe de non-rétroactivité des décisions administratives :

15. Les requérantes soutiennent que la décision attaquée, prise le 5 novembre 2021 et fixant l'échéance de l'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " au 15 juin 2021, et la date limite pour la vente et la distribution des stocks restants de ce produit au 31 octobre 2021, méconnaît le principe de non-rétroactivité des décisions administratives.

16. D'une part, les dispositions précitées de l'article 32 du règlement (CE) n° 1107/2009 prévoient que la durée de l'autorisation de mise sur le marché est fixée de manière à correspondre à la durée de l'approbation des substances actives. En outre, les dispositions précitées de l'article 44 du même règlement prévoient que les Etats membres peuvent retirer ou modifier une autorisation lorsque les exigences visées à l'article 29 de ce règlement ne sont plus respectées. Par suite, ces dispositions autorisent les Etats membres à procéder à un retrait rétroactif de l'autorisation de mise sur le marché d'un produit dans l'hypothèse de l'expiration de l'approbation de sa substance active. En outre, il résulte des dispositions précitées de l'article 46 du règlement (CE) n° 1107/2009 que le délai de grâce maximum pouvant être accordé pour la vente et la distribution d'un produit dont l'autorisation de mise sur le marché est retirée est de six mois. Par suite, l'Anses était tenue de fixer le délai de grâce pour la vente et la distribution du produit " Safran ", dont l'approbation de la substance active arrivait à expiration le 30 avril 2021, au 31 octobre 2021. Les requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que la décision méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs sur ce point.

17. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, par la décision attaquée du 5 novembre 2021, l'Anses a fixé le retrait de l'autorisation de mise sur le marché du " Safran " au 15 juin 2021. Toutefois, cette date de retrait n'a pas été fixée de manière à correspondre à la durée de l'approbation de la substance active du produit, qui expirait le 30 avril 2021. Par suite, les requérantes sont fondées à soutenir que la décision du 5 novembre 2021 fixant le retrait de l'autorisation de mise sur le marché du " Safran " au 15 juin 2021 est illégale en tant qu'elle comporte un effet rétroactif.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Phyteurop et autres ne sont fondées à demander l'annulation de la décision de l'Anses du 5 novembre 2021 qu'en tant qu'elle a donné effet au retrait de l'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " à la date du 15 juin 2021.

Sur les frais de justice :

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Anses la somme que la société Phyteurop, l'association de gouvernance économique des fruits et légumes (GEFeL), la fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF), et l'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne (AUDACE) demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par l'Anses soient mises à la charge des requérantes, qui ne sont pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La décision de l'Anses du 5 novembre 2021 est annulée en tant qu'elle a donné effet au retrait de l'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " à la date du 15 juin 2021.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête, et les conclusions de l'Anses présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Phyteurop, l'association de gouvernance économique des fruits et légumes (GEFeL), la fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF), et l'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne (AUDACE) et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses).

Délibéré après l'audience du 15 mai 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Le Roux, présidente,

Mme Madé, première conseillère,

Mme Berland, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023.

La rapporteure,

F. BERLAND

La présidente,

M.-O. LE ROUXLa greffière,

I. SZYMANSKI

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.