Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2200214

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête n° 2200214 et un mémoire enregistrés le 5 janvier 2022 et le 3 avril 2023, Mme B D, représentée par Me Senejean, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 juillet 2021, par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, l'a suspendue de ses fonctions pour une durée de quatre mois, ensemble le rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision a été prise par une autorité incompétente ;

- elle est entachée d'une erreur dans la matérialité des faits ;

- elle est entachée d'une erreur de droit ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 mars 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 6 avril 2023, la clôture de l'instruction a été reportée au 27 avril suivant.

II. Par une requête n° 2201174 et un mémoire enregistré le 18 janvier 2022 et le 3 avril 2023, Mme B D, représentée par Me Senejean, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 19 novembre 2021, par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé la sanction de déplacement d'office à son encontre ;

2°) d'enjoindre au ministre de la réaffecter au poste d'adjointe au chef du bureau chargé de la gestion administrative et financière individuelle au sein du ministère ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision est entachée d'un défaut de motivation ;

- elle méconnait les dispositions de l'article 2 du décret n°84-961 du 25 octobre 1984 ;

- elle est entachée d'un vice de procédure, dès lors que le quorum prévu par les dispositions de l'article 41 du décret du 28 mai 1982 n'a pas été atteint ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que, en méconnaissance des dispositions de l'article 8 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984, l'absence de sanction disciplinaire n'a pas été mise aux voix ;

- elle est entachée d'une erreur dans la matérialité des faits et leur caractère fautif ;

- elle revêt un caractère disproportionné.

Par un mémoire en défense enregistré 5 mars 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 6 avril 2023, la clôture de l'instruction a été reportée au 27 avril suivant.

Des pièces demandées en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative ont été produites par le garde des sceaux, ministre de la justice, le 17 janvier 2024 ont été communiquées.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 63-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 ;

- le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- l'arrêté du 25 avril 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Hélard ;

- les conclusions de Mme Lambrecq, rapporteure publique

- et les observations de Me Senejean, représentant Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D, attachée principale d'administration de l'Etat, a été affectée au poste d'adjointe au chef du bureau chargé de la gestion administrative et financière de l'administration centrale (BGAFIAC) du ministère de la justice à compter du 1er septembre 2017. Par un arrêté du 22 juillet 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice, l'a suspendue de ses fonctions pour une durée de quatre mois. Par un courrier du 8 septembre 2021, Mme D a formé un recours gracieux qui a été implicitement rejeté. Par la requête enregistrée sous le n° 2200214, Mme D demande l'annulation de la décision du 22 juillet 2021, ensemble le rejet de son recours gracieux. Par un arrêté du 19 novembre 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé une sanction de déplacement d'office à son encontre. Par la requête enregistrée sous le n° 22011174, Mme D demande l'annulation de cette dernière décision.

Sur la jonction :

2. Les requêtes susvisées présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement

Sur la requête n° 2200214 :

3. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : () / 2° Les chefs de service (). " Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 25 avril 2017 relatif à l'organisation du secrétariat général et des directions du ministère de la justice : " Le secrétariat général comprend () : / 1° Le service des ressources humaines (). " Aux termes de l'article 5 du même arrêté : " Le service des ressources humaines () assure le recrutement et la gestion de la carrière des agents des corps communs en liaison avec les directions. " Par un arrêté du 12 mai 2020, publié au Journal officiel de la République française du lendemain, le garde des sceaux, ministre de la justice, a renouvelé Mme C E, cheffe du service des ressources humaines du ministère de la justice, dans cet emploi pour une période de trois ans. Mme E disposant d'une délégation du garde des sceaux, ministre de la justice pour signer la décision en litige, en application des dispositions précitées, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. "

5. La suspension d'un agent prise sur le fondement de ces dispositions est une mesure conservatoire destinée à l'écarter temporairement du service en attendant qu'il soit statué disciplinairement ou pénalement sur sa situation. Elle peut être légalement prononcée dès lors que les faits imputés à l'intéressé présentent un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité.

6. Pour prendre la décision de suspension en litige, le garde des sceaux, ministre de la justice a retenu que Mme D perturbait le fonctionnement du service par la diffusion d'informations erronées et la recherche de polémiques, manquait à son obligation de discrétion professionnelle, entretenait des relations tendues avec certains collègues et manquait à son obligation de loyauté vis-à-vis de sa supérieure hiérarchique, notamment en ayant communiqué des informations confidentielles aux agents du bureau et en dehors de celui-ci, en ne rendant pas compte de son travail et en prenant des initiatives inopportunes. Ces faits ressortent des pièces du dossier, en particulier des rapports établis respectivement les 20 juin 2021 et 2 juillet 2021 par Mme A F, alors nouvelle cheffe du BGAFIAC. Par suite, si la matérialité de ces faits est contestée par Mme D, l'autorité administrative a pu, en l'état de ces éléments portés à sa connaissance, estimer que les faits imputés à la requérante, laquelle exerçait des fonctions d'encadrement dans un bureau indispensable au bon fonctionnement de l'administration centrale, revêtaient un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité pour fonder une mise à l'écart immédiate du service à titre conservatoire en attendant l'issue de la procédure disciplinaire. Ainsi, compte tenu de ce qui précède et de la nécessité d'assurer dans un climat serein la continuité du service au sein duquel Mme D exerçait ses fonctions, le ministre n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article 30 de la loi de 1983 en prenant la mesure de suspension attaquée, ni entaché sa décision d'erreur d'appréciation.

7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 22 avril 2021, ensemble du rejet du recours gracieux de Mme D, doivent être rejetées.

Sur la requête n° 2201174 :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

9. En l'espèce, la décision en litige vise les textes dont le ministre fait application, notamment la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, et comprend les griefs reprochés à l'agent, à savoir des manquements répétés à l'obligation d'obéissance hiérarchique, à l'obligation de loyauté vis-à-vis de sa hiérarchie, un manque de discrétion professionnelle, d'avoir adopté un comportement susceptible de faire courir des risques psycho-sociaux aux agents du service et d'avoir une attitude contraire à l'intérêt du service. En outre, ces griefs sont assortis d'exemples. Ainsi, la décision en litige comprend l'énoncé des circonstances de droit et de fait qui en constituent le fondement. Dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté comme manquant en fait.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat : " L'organisme siégeant en Conseil de discipline lorsque sa consultation est nécessaire, en application du second alinéa de l'article 19 de la loi susvisée du 13 juillet 1983, est saisi par un rapport émanant de l'autorité ayant pouvoir disciplinaire ou d'un chef de service déconcentré ayant reçu délégation de compétence à cet effet. / Ce rapport doit indiquer clairement les faits reprochés au fonctionnaire et préciser les circonstances dans lesquelles ils se sont produits. "

11. Il ressort du rapport établi le 15 octobre 2021, par lequel le conseil de discipline a été saisi, que celui-ci indiquait clairement les faits reprochés à Mme D, notamment au titre de ses manquements à ses obligations d'obéissance hiérarchique, de loyauté, et de discrétion professionnelle, ainsi qu'au titre de son comportement, notamment ses absences et retards, sa défiance envers sa hiérarchie, la recherche d'oppositions entre les agents du service, les carences dans son management, et une supervision et une maîtrise technique insuffisantes des activités dont elle a la charge. En outre, le rapport précise les circonstances dans lesquelles ces faits se sont produits, à savoir les difficultés récurrentes rencontrées par Mme D depuis son affectation au BGAFIAC et le contexte de défiance vis-à-vis des chefs de bureau dont elle était l'adjointe. Partant, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article 2 du décret du 25 octobre 1984 doit être écarté comme manquant en fait.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article 67 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'Etat : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination qui l'exerce après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline et dans les conditions prévues à l'article 19 du titre Ier du statut général. Cette autorité peut décider, après avis du conseil de discipline, de rendre publics la décision portant sanction et ses motifs. " Aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. " Aux termes de l'article 34 du décret du 28 mai 1982 relatifs aux commissions administratives paritaires, dans sa version applicable au présent litige : " Les commissions administratives siègent en formation restreinte lorsqu'elles sont saisies de questions résultant de l'application des articles () 67 () de la loi du 11 janvier 1984. () Dans les autres cas, elles siègent en assemblée plénière. " Aux termes de l'article 35 du même décret, dans sa version applicable au présent litige : " Lorsque les commissions administratives paritaires siègent en formation restreinte, seuls les membres titulaires et, éventuellement, leurs suppléants représentant le grade auquel appartient le fonctionnaire intéressé et les membres titulaires ou suppléants représentant le grade immédiatement supérieur ainsi qu'un nombre égal de représentants de l'administration sont appelés à délibérer. " Enfin, aux termes de l'article 41 du décret du 28 mai 1982 relatifs aux commissions administratives paritaires : " Les commissions administratives ne délibèrent valablement qu'à la condition d'observer les règles de constitution et de fonctionnement édictées par la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et par le présent décret, ainsi que par le règlement intérieur. / En outre, les trois quarts au moins de leurs membres doivent être présents lors de l'ouverture de la réunion. Lorsque ce quorum n'est pas atteint, une nouvelle convocation est envoyée dans le délai de huit jours aux membres de la commission qui siège alors valablement si la moitié de ses membres sont présents. "

13. Mme D soutient que la composition de la commission administrative paritaire dans sa formation disciplinaire était irrégulière, dès lors que seulement six membres sur les dix qui composent la commission administrative paritaire ont participé à la séance, soit moins des trois quarts, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 41 du décret du 28 mai 1982. Toutefois, il résulte des dispositions citées au point précédent que le conseil de discipline est une formation restreinte de la commission administrative paritaire, au sein de laquelle seuls les membres titulaires et, éventuellement, leurs suppléants représentant le grade auquel appartient le fonctionnaire intéressé, les membres titulaires ou suppléants représentant le grade immédiatement supérieur et un nombre égal de représentants de l'administration sont appelés à délibérer. En l'espèce, il ressort de la feuille d'émargement et du procès-verbal du conseil de discipline, réuni le 10 novembre 2021, que six membres étaient présents à l'ouverture de la réunion, à savoir les deux représentants du personnel pour le grade d'attaché principal d'administration, grade détenu par Mme D, le représentant suppléant pour le grade d'attaché d'administration hors classe, grade immédiatement supérieur à celui de Mme D, et trois représentants de l'administration. En outre, il ressort du procès-verbal que le président a ouvert la séance après avoir constaté que le quorum était atteint, mention qui fait foi jusqu'à preuve du contraire. Ainsi, le moyen invoqué par Mme D, tiré de ce que le quorum n'était pas atteint doit être écarté comme manquant en fait.

14. En quatrième lieu, aux termes de l'article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. / Premier groupe : / - l'avertissement ; / - le blâme. / Deuxième groupe : / - la radiation du tableau d'avancement ; / - l'abaissement d'échelon ;/ - l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours ; / - le déplacement d'office. / Troisième groupe : / - la rétrogradation ; / - l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans. / Quatrième groupe : / - la mise à la retraite d'office ; / - la révocation. (). " Et aux termes de l'article 8 du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat : " Le conseil de discipline, au vu des observations écrites produites devant lui et compte tenu, le cas échéant, des déclarations orales de l'intéressé et des témoins ainsi que des résultats de l'enquête à laquelle il a pu être procédé, émet un avis motivé sur les suites qui lui paraissent devoir être réservées à la procédure disciplinaire engagée. / A cette fin, le président du conseil de discipline met aux voix la proposition de sanction la plus sévère parmi celles qui ont été exprimées lors du délibéré. Si cette proposition ne recueille pas l'accord de la majorité des membres présents, le président met aux voix les autres sanctions figurant dans l'échelle des sanctions disciplinaires en commençant par la plus sévère après la sanction proposée, jusqu'à ce que l'une d'elles recueille un tel accord. / La proposition ayant recueilli l'accord de la majorité des membres présents doit être motivée et être transmise par le président du conseil de discipline à l'autorité ayant pouvoir disciplinaire. Lorsque cette autorité prend une décision autre que celle proposée par le conseil, elle doit informer celui-ci des motifs qui l'ont conduite à ne pas suivre sa proposition. / Dans l'hypothèse où aucune des propositions soumises au conseil de discipline, y compris celle consistant à ne pas prononcer de sanction, n'obtient l'accord de la majorité des membres présents, le conseil est considéré comme ayant été consulté et ne s'étant prononcé en faveur d'aucune de ces propositions. Son président informe alors de cette situation l'autorité ayant pouvoir disciplinaire. Si cette autorité prononce une sanction, elle doit informer le conseil des motifs qui l'ont conduite à prononcer celle-ci. "

15. Il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal et de l'avis du conseil de discipline que lors de la séance du conseil de discipline du 10 novembre 2021, que la sanction la plus sévère évoquée pendant le délibéré a été le déplacement d'office. Cette sanction n'ayant pas recueilli l'accord de la majorité des membres présents, le président a mis aux voix les autres sanctions disciplinaires du deuxième groupe en commençant par la plus sévère, puis, celles-ci ayant toutes reçu un avis défavorable à l'unanimité, celles du premier groupe, qui ont été rejetées à la majorité. Aucune de ces sanctions n'ayant recueilli les votes de la majorité des membres présents, le conseil n'a émis aucun avis, tant sur les propositions de sanction que sur l'absence de sanction. S'il ne ressort pas des pièces du dossier que le président a mis aux voix la proposition consistant à ne pas prononcer de sanction, l'indication figurant dans l'avis du conseil de discipline selon laquelle " les représentants du personnel et de l'administration n'ont pas jugé opportun de prononcer une absence de sanction à l'égard de l'agent " atteste que cette possibilité a bien été envisagée par les membres du conseil qui l'ont écartée. Dans ces conditions, l'absence d'avis motivé est conforme aux dispositions précitées de l'article 8 du décret du 25 octobre 1984 et le moyen doit être écarté.

16. En cinquième lieu, aux termes de l'article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. () Deuxième groupe : () - le déplacement d'office. " Aux termes de l'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 : " Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. " Aux termes de l'article 26 de la même loi : " Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d'accès aux documents administratifs, les fonctionnaires ne peuvent être déliés de cette obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de l'autorité dont ils dépendent. "

17. Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur les questions de savoir si les faits reprochés à un agent public constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

18. Pour prendre la sanction du déplacement d'office, le garde des sceaux, ministre de la justice s'est fondé sur les manquements de Mme D à l'obligation d'obéissance hiérarchique, à l'obligation de loyauté envers sa hiérarchie et à l'obligation de discrétion professionnelle, ainsi que sur son comportement inadéquat nuisant au bon fonctionnement du service.

19. Il ressort des pièces du dossier que Mme D a omis, de manière répétée et malgré de nombreux rappels, de mettre ses supérieurs hiérarchiques directs en copie des réponses qu'elle adressait aux personnes extérieures au bureau, d'informer sa hiérarchie de ses absences et d'effectuer des tâches qui lui incombaient. En outre, elle ne conteste pas sérieusement avoir adopté une attitude défiante vis-à-vis de sa hiérarchie et de la nouvelle adjointe au chef de bureau, avec laquelle elle avait refusé de procéder à des recrutements en mai 2019. Ces faits, matériellement exacts, constituent, par leur caractère réitéré, des manquements aux devoirs d'obéissance hiérarchique et de loyauté.

20. En outre, Mme D ne conteste pas sérieusement avoir annoncé la suppression de deux postes au sein de son service, le 28 juin 2021, alors que la cheffe de bureau avait demandé à ses adjointes de ne pas diffuser cette information le matin même, et avoir eu des échanges sur les activités de son bureau avec des agents extérieurs, notamment au sujet des promotions qui les intéressaient. Ces faits, dont la matérialité est établie, constituent des manquements au devoir de discrétion professionnelle

21. De plus, il ressort des pièces du dossier, nombreuses et concordantes, que Mme D informait tardivement sa hiérarchie sur ses absences et congés, oubliait de programmer un message d'absence et de transférer sa ligne téléphonique durant ses congés et ne respectait pas les horaires de travail habituels. En outre, elle ne conteste pas sérieusement avoir entretenu des relations difficiles avec des agents de son service ainsi qu'avec des interlocuteurs extérieurs. Ces faits, revêtent, par leur caractère réitéré et leur effet sur le fonctionnement du service, un caractère fautif.

22. Par ailleurs, contrairement à ce qu'allègue Mme D, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient imputables au dysfonctionnement du service.

23. Enfin, eu égard aux fautes commises par Mme D, laquelle exerce des fonctions d'encadrement dans un bureau important pour l'administration centrale, à leur caractère réitéré et ayant pour effet de nuire au bon fonctionnement du service, la sanction portant déplacement d'office ne revêt pas de caractère disproportionné. Par suite, le moyen tiré de ce que la sanction prononcée à son encontre serait disproportionnée, doit être écartée.

24. Il résulte de tout ce qui précède, que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 19 novembre 2021 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais d'instance :

25. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens."

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, une somme à verser à Mme D au titre des frais d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de Mme D sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B D et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 1er février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Ho Si Fat, président,

Mme Kanté, première conseillère,

M. Hélard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2024.

Le rapporteur,

R. Hélard

Le président,

F. Ho Si FatLa greffière,

V. Lagrède

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°s 2200214 - 2201174