Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2206233

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 mars 2022 et le 14 mars 2024, M. F D, représenté par Me Marian, doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) l'a suspendu de ses fonctions sans rémunération à compter du 15 septembre 2021, ainsi que la décision implicite portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à l'AP-HP de lui verser rétroactivement la rémunération dont il a été privé ;

3°) de mettre à la charge de l'AP-HP une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure en l'absence d'information préalable sur la possibilité de prendre des congés payés et sur les moyens de régulariser sa situation, et au regard du délai trop bref qui s'est écoulé entre l'entretien préalable et la notification de cette décision, qui l'a empêchée de déposer une demande de congés ;

- elle méconnaît le droit d'être entendu, principe général du droit de l'Union et de la charte des droits fondamentaux ;

- l'administration a méconnu son devoir de sollicitude envers ses agents ;

- la décision contestée méconnaît les droits de la défense dès lors qu'il s'agit d'une sanction disciplinaire déguisée, prononcée en méconnaissance des garanties entourant le prononcé d'une mesure disciplinaire ;

- la notion de " schéma vaccinal complet " est une source d'insécurité juridique ;

- les dispositions de l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 ont été méconnues en l'absence de consultation du conseil commun de la fonction publique ;

- la décision attaquée est privée de base légale dès lors que l'article 12 de la loi du 5 août 2021 n'a pu entrer en vigueur en l'absence du décret d'application pris après avis de la Haute autorité de santé ;

- elle porte atteinte au principe de non-discrimination en raison de l'état de santé ;

- elle méconnaît le principe de consentement libre et éclairé ;

- elle est illégale en ce que le vaccin rendu obligatoire par la loi du 5 août 2021 est en réalité une thérapie génique ;

- elle a été prise en violation de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- elle est illégale en ce que l'atteinte portée aux droits et libertés est manifestement disproportionnée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mars 2024, le directeur général de l'Assistance publique-hôpitaux de Paris conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 13 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;

- la charte européenne des droits fondamentaux ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la convention pour la protection des droits de l'homme et de la dignité de l'être humain à l'égard des applications de la biologie et de la médecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997 ;

- le code de la santé publique ;

- le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ;

- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Laforêt,

- et les conclusions de M. Halard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. F D, infirmier au service addictologie de l'hôpital Bichat Claude-Bernard demande au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 12 novembre 2021 contre l'arrêté du 15 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) l'a suspendu de ses fonctions sans rémunération au motif qu'il n'avait pas présenté l'un des documents prévus par les articles 12 à 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 instaurant pour certains agents publics des secteurs sanitaire et médico-social une obligation vaccinale à l'encontre de la Covid-19.

2. A titre liminaire, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

3. En premier lieu, la décision attaquée, qui ne constitue pas une nouvelle responsabilité en matière sanitaire nécessitant une nouvelle délégation de signature, a été signée par M. C A, directeur adjoint des ressources humaines, Mme G, référente des ressources humaines et M. B E, adjoint à la référente des ressources humaines, qui ont reçu délégation à cet effet par un arrêté du directeur général du groupe hospitalo-universitaire AP-HP Nord université de Paris du 25 mars 2021, régulièrement publié, en cas d'absence ou d'empêchement du directeur des ressources humaines dont il n'est pas établi qu'il n'aurait pas été absent ou empêché à la date de l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte manque en fait et doit être écarté.

4. En deuxième lieu, la décision attaquée du 15 septembre 2021, qui vise notamment la loi du 5 août 2021 et les décrets du 1er juin et du 7 août 2021 susvisés et relève l'absence de justification par M. D de la régularité de sa situation au regard de son obligation de vaccination, fait état des considérations de fait et de droit qui la fondent et est par suite suffisamment motivée. Le moyen tiré du défaut de motivation doit donc être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ; () ". Aux termes de l'article 13 de la même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12 () ; / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication (). / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics (). / V.- Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité () ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. () B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I () ".

6. Aux termes de l'article 49-1 du décret du 1er juin 2021 visé ci-dessus : " Hors les cas de contre-indication médicale à la vaccination mentionnés à l'article 2-4, les éléments mentionnés au second alinéa du II de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 susvisée sont : / 1° Un justificatif du statut vaccinal délivré dans les conditions mentionnées au 2° de l'article 2-2 ; / 2° Un certificat de rétablissement délivré dans les conditions mentionnées au 3° de l'article 2-2 ". Aux termes de l'article 2-3 du même décret : " Les justificatifs dont la présentation peut être exigée sont générés : / 1° Pour le résultat de l'examen de dépistage virologique ou le certificat de rétablissement, par le système d'information national de dépistage ("SI-DEP") mis en œuvre en application du décret n° 2020-551 du 12 mars 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 () ; / 2° Pour le justificatif de statut vaccinal, par le traitement automatisé de données à caractère personnel "Vaccin Covid" mis en œuvre en application du décret n° 2020-1690 du 25 décembre 2020 autorisant la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux vaccinations contre la covid-19 ; / 3° Pour les justificatifs mentionnés aux 1° et 2° et le justificatif attestant d'une contre-indication médicale à la vaccination, par le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" mis en œuvre en application du décret du 6 juillet 2021 susvisé, dans sa rédaction issue du décret n° 2021-1060 du 7 août 2021 relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" ".

7. Les dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 citées au point 5 imposent à l'employeur d'informer sans délai l'agent qui ne peut plus exercer son activité faute de respecter l'obligation vaccinale des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi, ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Si le requérant affirme, sans être contesté, qu'une telle information personnelle n'a pas eu lieu, il ressort des pièces du dossier que les courriels adressés par l'AP-HP à l'ensemble du personnel les 22 juillet, 30 juillet, 6 août et 13 août 2021, le flyer du 9 août 2021, le courriel du 26 août 2021, le flyer joint au bulletin de salaire du mois d'août 2021, et les courriels des 2 et 9 septembre comportaient l'information requise par les dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, et il n'est pas allégué que les modalités de leur diffusion n'auraient pas permis d'atteindre l'ensemble du personnel. Par suite, en dépit du caractère impersonnel de l'information délivrée, M. D était bien informé des conséquences qu'emportait cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Il n'a donc pas été privé d'une garantie en l'espèce.

8. En quatrième lieu, l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dispose : " 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l'Union. 2. Ce droit comporte notamment : a) le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre () ".

9. Ainsi qu'il a été dit au point 7, M. D ne pouvait ignorer les conséquences de son refus de se faire vacciner et était donc en mesure de présenter des observations sur sa situation personnelle s'il l'estimait nécessaire. Il ne fait d'ailleurs valoir aucune circonstance propre à sa situation dans son recours gracieux du 12 novembre 2021. Dès lors, il n'est pas fondé à soutenir que la décision contestée a été prise en méconnaissance du droit d'être entendu préalablement à l'édiction d'une mesure défavorable et du devoir de sollicitude de l'administration envers ses agents.

10. En cinquième lieu, il ressort des énonciations de la décision en litige qu'elle a été prise sur le fondement des dispositions mentionnées au point 5 ci-dessus. Cette mesure de suspension sans rémunération, expressément prévue par le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure prise dans l'intérêt de la santé publique, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautifs commis par l'agent, qui demeure par ailleurs soumis aux dispositions relatives aux droits et obligations conférés aux agents publics, particulièrement à celles de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Il résulte ainsi de ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à soutenir que cette mesure de suspension aurait le caractère d'une sanction. Dès lors le moyen tiré de la méconnaissance du respect des droits de la défense est inopérant et doit être écarté. Pour les mêmes motifs, M. D n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée méconnaît le droit au procès équitable tel que garanti par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

11. En sixième lieu, M. D soutient qu'en faisant évoluer les critères du schéma vaccinal complet, notamment le nombre de doses nécessaires pour l'obtenir, le gouvernement a méconnu le principe de sécurité juridique. Toutefois, eu égard au caractère nouveau de l'épidémie de covid-19 à cette époque, une adaptation des modalités de vaccination était nécessaire à une réponse appropriée et efficace. Ces changements ont été mis en œuvre avec des délais suffisants pour permettre aux acteurs de répondre aux nouvelles obligations. Il en découle que le principe de sécurité juridique n'a pas été méconnu.

12. En septième lieu, il n'appartient pas au juge administratif de contrôler la procédure d'adoption de la loi. Par suite, le moyen tiré de ce que les auteurs de la loi du 5 août 2021 l'ont adoptée sans consulter préalablement le conseil commun de la fonction publique, en méconnaissance de l'article 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations de fonctionnaires ne peut qu'être écarté.

13. En huitième lieu, contrairement à ce que soutient M. D, l'article 12 de la loi du 5 août 2021 était entré en vigueur à la date de la décision attaquée du 15 septembre 2021 dès lors que le décret d'application de la loi, qui vise l'avis de la Haute autorité de la santé, du 4 août 2021 relatif aux contre-indications à la vaccination contre la covid-19, est intervenu le 7 août 2021 et publié au Journal Officiel le 8 août 2021. Par suite, le moyen doit être écarté.

14. En neuvième lieu, aux termes de l'article 5 de la convention sur les droits de l'homme et la biomédecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997 : " Une intervention dans le domaine de la santé ne peut être effectuée qu'après que la personne concernée y a donné son consentement libre et éclairé. / Cette personne reçoit préalablement une information adéquate quant au but et à la nature de l'intervention ainsi que quant à ses conséquences et ses risques. / La personne concernée peut, à tout moment, librement retirer son consentement ". L'article 26 de cette convention stipule : " L'exercice des droits et les dispositions de protection contenus dans la présente Convention ne peuvent faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sûreté publique, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé publique ou à la protection des droits et libertés d'autrui. / Les restrictions visées à l'alinéa précédent ne peuvent être appliquées aux articles 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20 et 21 ". Aux termes de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi () ". L'article 3 de la même convention stipule : " Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ". Aux termes de l'article 8 de cette convention : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Ces stipulations créent des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir.

15. Une vaccination obligatoire constitue une restriction au droit institué par l'article 5 de la convention sur les droits de l'homme et la biomédecine, qui peut être admise si elle remplit les conditions prévues à son article 26 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.

16. Les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché de l'Agence européenne du médicament, telle qu'encadrée par le règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 relatif à l'autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments à usage humain relevant du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil. En vertu de ce règlement, l'autorisation conditionnelle de mise sur le marché ne peut être accordée que si le rapport bénéfice/risque est positif, quand bien même s'accompagne-t-elle d'une poursuite des études et d'un dispositif de pharmacovigilance destiné à surveiller les éventuels effets indésirables. L'Agence européenne du médicament procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées. Il ressort des avis scientifiques alors disponibles que la vaccination offre une protection très élevée contre les formes graves de la maladie et réduit fortement les risques de transmission du virus, même si des incertitudes s'étaient fait jour sur ce second point, tandis que les effets indésirables sont trop limités pour compenser ces bénéfices. L'administration d'un vaccin à la population sur le fondement d'une autorisation conditionnelle ne saurait, eu égard à sa nature et à ses finalités, ni constituer une étude ni un essai clinique, ni l'administration d'un médicament expérimental. Dans ces conditions, M. D n'est pas fondé à soutenir que l'efficacité de la vaccination n'a pas été démontrée, qu'elle constituerait une thérapie génique et que l'obligation vaccinale porterait une atteinte disproportionnée aux droits et libertés. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des articles 5 et 26 de la convention pour la protection des droits de l'homme et de la dignité de l'être humain à l'égard des applications de la biologie et de la médecine, de l'article 14 du protocole sur la recherche biomédicale, l'article 3 de la charte des droits fondamentaux, des articles 2, 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et du droit au consentement doivent être écartés.

17. En dernier lieu, en adoptant, pour les professionnels de santé soumis au livre IV du code de la santé publique, le principe d'une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l'épidémie de Covid-19 accompagné de l'émergence de nouveaux variants et compte tenu d'un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale de certains professionnels de santé, garantir le bon fonctionnement des services hospitaliers publics grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles et protéger, par l'effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des malades qui y étaient hospitalisés. En outre, M. D ne démontrant nullement qu'une personne entrant dans le champ de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 et dans une situation semblable à la sienne se verrait appliquer un traitement distinct, les moyens tirés de la discrimination illégale et de l'atteinte au principe d'égalité doivent être écartés. Enfin, le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021, pris dans le cadre de l'article 21 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, n'étant applicable qu'aux déplacements entre les Etats membres de l'Union européenne, M. D ne peut utilement s'en prévaloir.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. D ne peut pas prétendre à l'annulation de la décision attaquée du 15 septembre 2021 et de la décision implicite par laquelle le directeur général de l'AP-HP a rejeté son recours gracieux. Sa requête doit donc être rejetée en toutes ses conclusions y compris ses conclusions en injonction et celles tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative, l'AP-HP n'étant pas partie perdante dans cette affaire.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. F D et au directeur général de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris.

Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Evgénas, présidente,

Mme Laforêt, première conseillère,

Mme Marchand, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2024.

La rapporteure,

L. LAFORÊT

La présidente,

J. EVGÉNAS

La greffière,

M-C. POCHOT

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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