Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2210970

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 mai 2022, le 15 juillet 2022 et le 28 décembre 2022, Mme B D, représentée par le cabinet Lyon-Caen, Thiriez (SCP), demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 13 janvier 2022 par laquelle le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a ordonné une mesure de gel des fonds détenus par Mme D pour une durée de six mois ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme D soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure, faute d'avoir respecté une procédure contradictoire ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'un défaut de base légale ;

- elle est entachée d'une erreur de fait, la matérialité des faits n'étant pas démontrée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 novembre 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 5 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 27 janvier 2023.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations unies du 28 avril 2004 ;

- la décision 2013/255/PESC du Conseil de l'Union Européenne du 31 mai 2013 concernant les mesures restrictives à l'encontre de la Syrie ;

- la décision d'exécution PESC du Conseil du 25 septembre 2017 mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC du Conseil de l'Union Européenne du 31 mai 2013 concernant les mesures restrictives à l'encontre de la Syrie ;

- le code monétaire et financier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hombourger,

- les conclusions de M. Gualandi, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 janvier 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a renouvelé la mesure de gel des fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par Mme B D sur le fondement des dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. Par la présente requête, Mme D demande l'annulation de cette décision.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". En vertu de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. L'ampliation de l'arrêté notifiée à Mme D par un courrier du 17 janvier 2022 vise le point 2 de la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations unies, la décision d'exécution PESC du Conseil du 25 septembre 2017 ainsi que les articles L. 562-3 et suivants du code monétaire et financier. Elle rappelle que les fonds et ressources du Centre d'Etudes et de Recherches Syrien (CERS), sont gelés en application de la décision d'exécution PESC du Conseil du 25 septembre 2017, en raison de son rôle dans le développement et la production d'armes non-conventionnelles utilisées pour la surveillance et la répression des manifestants. Elle précise de manière très détaillée que les sociétés MHD E D et Sons Co et MKH Import et Export ont fourni plusieurs milliers de tonnes de métaux et d'alliages pouvant être utilisés dans la production de vecteurs balistiques au CERS. Elle mentionne ensuite que Mme D est une associée de la société MHD E D et Sons Co. Elle indique enfin que le groupe " D " poursuit ses activités au profit du régime syrien, notamment via des contacts avec l'institut 4 000 du CERS, chargé du programme balistique et aéronautique. Elle mentionne, par suite, les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et est suffisamment motivée.

4. En second lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Enfin, l'article L. 122-1 du même code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. () "

5. Les mesures prises sur le fondement de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier, qui n'ont pas de finalité répressive, constituent des mesures de police administrative et poursuivent l'objectif de prévention des atteintes à l'ordre public et des infractions, notamment la commission d'actes de terrorisme, et de préservation de la sécurité et la sûreté publique, nécessaire à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle. Si la mise en œuvre d'une procédure contradictoire avant une mesure initiale de gel des avoirs permettrait à la personne concernée de les transférer dans des lieux insaisissables pour les autorités administratives, priverait de ce fait cette mesure de tout effet utile et serait ainsi de nature à compromettre l'ordre public qu'elle a pour objet de préserver, il en va différemment lors du renouvellement de la mesure initiale qui doit, en principe, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant à la personne intéressée d'être informée de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations.

6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le ministre chargé de l'économie a expédié le 6 décembre 2021 un courrier l'informant de son intention de renouveler la mesure de gel de ses avoirs et l'invitant à présenter ses observations, au moyen d'une lettre recommandée internationale avec demande d'avis de réception. Ce courrier, arrivé sur le territoire grec le 10 décembre 2021, a ensuite été retourné aux autorités françaises le 10 janvier 2021 comme " non réclamé ". Il comporte de plus une mention manuscrite " 13/12 ", pouvant correspondre à la date de présentation du courrier. Si la requérante soutient que le courrier ne lui aurait été notifié que trop tardivement, le 19 janvier 2021, il ressort des pièces du dossier que cette date correspond à la réception par le ministre du courrier renvoyé le 10 janvier 2021 par les services postaux grecs, suite à l'absence de réclamation de l'envoi par Mme D, et non à la date de présentation du courrier au domicile grec de l'intéressée. Dès lors que Mme D ne soutient pas que le passage des services postaux grecs ne lui aurait pas été notifié ou que les conditions de présentation du pli ne lui aurait pas permis de le réclamer avant son renvoi aux autorités françaises, elle n'établit pas que le ministre aurait méconnu le principe de contradictoire.

7. En troisième lieu, la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations Unies du 28 avril 2004, qui n'est pas d'application directe, confère aux Etats membres de cette organisation un large pouvoir d'appréciation pour adopter et appliquer conformément à leurs procédures internes une législation appropriée et efficace pour prévenir notamment la mise au point d'armes chimiques et des vecteurs susceptibles de les transporter par des acteurs non étatiques. Si cette résolution permet ainsi aux Etats de prendre des mesures à l'encontre des acteurs non-étatiques qui participent en tant que complices à la fabrication et à la mise au point de telles armes et de leurs vecteurs, Mme D est fondée à soutenir qu'elle ne constitue pas, en l'espèce, la référence appropriée pour la sanctionner en raison de l'assistance qu'elle a apportée au CERS, acteur étatique, notamment en participant à la livraison des métaux nécessaires à la fabrication de vecteurs d'armes prohibées par le droit international. Toutefois, l'arrêté attaqué est également fondé sur la circonstance que l'intéressée a facilité des actions sanctionnées ou prohibées par des actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne, et en particulier par la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013, en portant assistance au CERS, lequel fait l'objet de mesures de gel de ses fonds et ressources économiques en vertu d'une décision d'exécution (PESC) 2017/1754 du Conseil du 25 septembre 2017 l'inscrivant sur la liste de l'annexe I de la décision 2013/255/PESC du 31 mai 2013. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale de l'arrêté attaqué doit être écarté.

8. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier : " Le ministre chargé de l'économie peut décider, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actions sanctionnées ou prohibées par les résolutions adoptées dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies ou les actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne ou de l'article 75 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, y participent ou qui sont désignées sur le fondement de ces résolutions ou ces actes ; / 2° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes morales ou toute autre entité elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes mentionnées au 1° ou agissant sciemment pour le compte ou sur instructions de celles-ci ".

9. Si les mesures de gel des fonds et ressources économiques peuvent être renouvelées, il appartient au ministre, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de vérifier que les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier sont toujours satisfaites lors de ce renouvellement, sans que ce dernier ne soit subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux ayant justifié la précédente mesure de gel.

10. Il ressort de la note des services de renseignements versée au débat contradictoire que depuis l'année 2016, la société MHD D et Sons Co, spécialisée dans l'importation d'aciers et d'alliages d'aluminium et dont M. C E D et M. A D sont les dirigeants, commande très régulièrement auprès de nombreux fournisseurs étrangers, principalement chinois mais aussi égyptiens et turcs, plusieurs milliers de tonnes de métaux et d'alliages divers, tels que de l'aluminium, pouvant être utilisés dans la production de missiles, de propulseurs et de lanceurs. Cette activité est notamment menée en vue de fournir le CERS, organisme d'état syrien ayant fait l'objet de mesures de gel et d'interdiction de mise à disposition de fonds depuis 2011. Sur ce point, la note mentionne de façon précise les différentes commandes effectuées par la société MHD E D et Sons Co pour le compte du CERS. Il est ainsi fait état de l'expédition d'un chargement de 53 tonnes d'aluminium commandées au fournisseur égyptien Egyptalum et destiné à l'Institut 4000 du CERS chargé du développement et de la production de vecteurs balistiques, lequel a été intercepté par les autorités libanaises en février 2017. Il est également mentionné des démarches engagées en septembre 2017 en vue d'acquérir 17 000 tonnes de métaux et d'aluminium de qualité aéronautique (aluminium 2024, aluminium 7075-T6 et acier 25CRMo4) utilisés pour la production de missiles Fateh-110 et de moteurs de roquettes à propulsion solide. La note précise en outre que Mme D " de par ses activités au sein de la société MHD D et Sons Co " participe à ce soutien à l'effort de guerre syrien. Par ailleurs, il est indiqué que des fonds issus de l'activité du groupe D, et appartenant notamment à M. C E D, ont transité par seize comptes bancaires détenus dans les livres de la banque Société Bancaire Arabe à Paris pour un montant de près de 9 millions d'euros. Enfin, la note relève que malgré les premières mesures de gel initiées en janvier 2018, " M. C E D aurait rencontré des membres de l'Institut 4000 du CERS afin de trouver de nouvelles voies d'approvisionnement " et que " A D continue d'entretenir des échanges avec l'Institut 2000 et le département des acquisitions du CERS ". Il est également précisé qu'en juillet 2020, le gouvernement d'un Etat membre de l'Union européenne s'est opposé à des exportations d'une société de production de métal destinées à une société syrienne dirigée par une famille proche du groupe D, cette société de production ayant par ailleurs déjà été impliquée en 2018 dans l'exportation de plaques de métal pour le compte du groupe D, témoignant ainsi " des efforts du groupe pour se réorganiser et contourner les mesures de police administratives prononcées à son encontre ".

11. Le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique produit également un article de l'Express paru en 2018 où l'avocat du groupe D reconnaît avoir livré des marchandises au CERS. Il transmet enfin un rapport de l'association OpenFacto publiée en octobre 2021, fondé sur des données accessibles au public, et classifiant le groupe D comme à haut risque d'approvisionner le CERS, eu égard à son activité, à même d'importer des métaux à double usage, à sa structure et son implantation au Liban et au Pakistan, à son partenariat avec un proche du régime syrien, au fait que deux de ses clients, le CERS mais également Syrian Air, font partie de la liste des entreprises sanctionnées par le Conseil de l'Union Européenne, et enfin à l'interception d'une cargaison d'une société chinoise destinée au groupe D en 2017 pour suspicion de double usage.

12. Pour contester ces faits, Mme D soutient qu'elle n'a qu'une activité d'associée commanditaire, ce qui lui interdit toute immixtion dans la gestion de la société, et que les éléments rapportés par la note blanche de 2017, qui fonde les mesures de gel d'avoirs successivement prises depuis cette date, présentent un caractère hypothétique et approximatif. Elle fait également valoir que ces évènements sont anciens, antérieurs à 2018, et que la note blanche actualisée produite à l'occasion de cette nouvelle mesure ne fournit pas d'élément détaillé et circonstancié de nature à établir que le comportement du groupe D ayant justifié la première mesure de gel d'avoirs, perdurerait, condition nécessaire au renouvellement de la mesure. Enfin, elle remet en cause la possibilité de se fonder sur le rapport de l'association OpenFacto.

13. Toutefois, la requérante ne produit aucun élément de nature à étayer son absence d'intervention dans la gestion de la société MHD E D et Sons Co, alors qu'elle est nommée comme associée de cette société. Elle ne produit pas davantage d'éléments de nature à établir que les sociétés MHD E D et Sons Co et MKH Import et Export n'auraient pas tenté de recevoir en février 2017 53 tonnes d'aluminium en provenance d'un fournisseur égyptien pour fournir le CERS, ni n'auraient tenté d'acquérir 17 000 tonnes de métaux de qualité aéronautique. En outre, le renouvellement d'une mesure de gel n'est pas subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires la justifiant par rapport à la précédente mesure de gel et la circonstance que les principaux éléments factuels allégués datent de 2017 et 2018 ne suffit pas à priver leur invocation de pertinence. Enfin, si la requérante met en cause l'objectivité et la compétence de l'association OpenFacto, elle ne conteste pas utilement les informations présentées dans ce rapport, fondées sur des données accessibles au public, alors qu'il est loisible au ministre de présenter une pièce en langue étrangère et au tribunal d'en tenir compte.

14. Dans ces conditions, les éléments factuels précis et circonstanciés invoqués par le ministre, corroborés par les éléments accessibles au public et recensés dans le rapport de l'association OpenFacto, et dont aucun des arguments de l'intéressée ne remet en cause la pertinence, la gravité et le sérieux, étaient bien de nature à démontrer que Mme D commet, tente de commettre ou facilite des actions sanctionnées ou prohibées au sens des dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. Le moyen tiré de l'erreur de fait doit donc être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 13 janvier 2022, par laquelle le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a ordonné une mesure de gel des fonds qu'elle détenait pour une durée de six mois. Par suite, sa requête doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris en ce qui concerne ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B D et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Séval, président,

Mme Hombourger, première conseillère,

Mme Mareuse, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2024.

La rapporteure,

C. HOMBOURGER

Le président,

J.-P. SEVALLa greffière,

S. RAHMOUNI

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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