Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2217817

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 22 août 2022 et 27 octobre 2023, Mme B A, représentée par Me Ouaissi, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 27 juin 2022 par laquelle l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris lui a refusé l'octroi de la nouvelle bonification indiciaire à titre rétroactif à compter du 1er janvier 2018 ;

2°) à titre principal, de condamner l'AP-HP à lui verser une somme de 4 544,61 euros, correspondant à la nouvelle bonification indiciaire de dix-neuf points majorés qui aurait dû lui être versée depuis le 1er janvier 2018 ; à titre subsidiaire, de condamner l'AP-HP à lui verser une somme de 3 047,54 euros, correspondant à la nouvelle bonification indiciaire de treize points majorés qui aurait dû lui être versée depuis le 1er janvier 2018 ;

3°) d'enjoindre à l'AP-HP de prendre une décision lui octroyant le bénéfice de la NBI à hauteur de celle allouée au titre des années précédentes non couvertes par la prescription, dans un délai d'un mois à compter du jugement à venir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) d'enjoindre à l'AP-HP de reconstituer ses droits à pension de retraite à titre rétroactif depuis le 1er janvier 2018 ;

5°) de mettre à la charge de l'AP-HP une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est dépourvue de base légale dès lors que le décret n°2022-313 du 3 mars 2022 a été pris en méconnaissance du principe d'égalité ;

- ce décret est illégal en tant qu'il ne prévoit pas une NBI supérieure à treize points majorés au profit des IBODE ;

- l'illégalité de la décision attaquée lui cause un préjudice financier et promotionnel ;

- il ne peut être fait droit à la demande de substitution de motif présentée par l'AP-HP dans la mesure où elle exerçait effectivement les fonctions d'IBODE au cours de la période litigieuse.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2023, l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés et sollicite une substitution de motifs invoquant la circonstance selon laquelle Mme A n'a pas effectivement exercé les missions donnant droit à l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le décret n°90-989 du 6 novembre 1990 ;

- la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ;

- le décret n° 92-112 du 3 février 1992 modifié ;

- le décret n°2002-777 du 2 mai 2002 ;

- le décret n° 2010-1139 du 29 septembre 2010 ;

- le décret n°2022-313 du 3 mars 2022 ;

- le code de santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Sorin,

- et les conclusions de M. Errera, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B A exerce les fonctions d'infirmière de bloc opératoire diplômée d'Etat (IBODE) au sein de l'hôpital Européen Georges Pompidou, qui relève de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP). Par un courrier en date du 14 juin 2022, elle a sollicité le versement d'une nouvelle bonification indiciaire à titre rétroactif à compter du 1er janvier 2018. Par une décision en date du 27 juin 2022, l'AP-HP a rejeté sa demande. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de cette décision, le versement d'une somme de 4 544,61 euros, correspondant à la nouvelle bonification indiciaire de dix-neuf points majorés qui aurait dû lui être versée depuis le 1er janvier 2018, à ce qu'il soit enjoint à l'AP-HP, d'une part, de prendre une nouvelle décision actant le versement de la somme correspondant à la nouvelle bonification indiciaire de dix-neuf points majorés depuis sa nomination en 1993 et, d'autre part, de reconstituer ses droits à pension de retraite à titre rétroactif depuis le 1er janvier 2018.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales : " I. - La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires et des militaires instituée à compter du 1er août 1990 est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par décret () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 29 septembre 2010 portant statut particulier du corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés de la fonction publique hospitalière : " Le corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés comprend des infirmiers en soins généraux, des infirmiers de bloc opératoire () ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Le corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés comprend quatre grades. () Les infirmiers en soins généraux font carrière dans les premier et deuxième grades. / Les infirmiers de bloc opératoire et les puéricultrices font carrière dans les deuxième et troisième grades () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 3 février 1992 relatif à la nouvelle bonification indiciaire attachée à des emplois occupés par certains personnels de la fonction publique hospitalière, dans sa version applicable au litige, antérieure au décret du 3 mars 2022 le modifiant : " Une nouvelle bonification indiciaire () est attribuée mensuellement, à raison de leurs fonctions, aux fonctionnaires hospitaliers ci-dessous mentionnés : 1° Infirmiers ou infirmiers en soins généraux dans les deux premiers grades du corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés de la fonction publique hospitalière régi par le décret n° 2010-1139 du 29 septembre 2010, exerçant leurs fonctions, à titre exclusif, dans les blocs opératoires : 13 points majorés. " Ces dernières dispositions ne prévoient pas, en revanche, l'attribution d'une NBI aux infirmiers de bloc opératoire, lesquels, ainsi qu'il résulte de l'article 1er du décret du 29 septembre 2010, font carrière dans les deuxième et troisième grades du corps des infirmiers en soins généraux et spécialisés.

3. D'autre part, aux termes de l'article R. 4311-1 du code de la santé publique : " L'exercice de la profession d'infirmier ou d'infirmière comporte l'analyse, l'organisation, la réalisation de soins infirmiers et leur évaluation, la contribution au recueil de données cliniques et épidémiologiques et la participation à des actions de prévention, de dépistage, de formation et d'éducation à la santé () ". Les fonctions de l'infirmier comprennent notamment les actes et soins énumérés à l'article R. 4311-5, les gestes techniques énumérés aux articles R. 4311-7 et R. 4311-9 et la participation à la mise en œuvre par les médecins des techniques énumérées à l'article R. 4311-10. Aux termes de l'article R. 4311-11 : " L'infirmier ou l'infirmière titulaire du diplôme d'Etat de bloc opératoire ou en cours de formation préparant à ce diplôme, exerce en priorité les activités suivantes : / 1° Gestion des risques liés à l'activité et à l'environnement opératoire ; / 2° Elaboration et mise en œuvre d'une démarche de soins individualisée en bloc opératoire et secteurs associés ; / 3° Organisation et coordination des soins infirmiers en salle d'intervention ; / 4° Traçabilité des activités au bloc opératoire et en secteurs associés ; / 5° Participation à l'élaboration, à l'application et au contrôle des procédures de désinfection et de stérilisation des dispositifs médicaux réutilisables visant à la prévention des infections nosocomiales au bloc opératoire et en secteurs associés. / En per-opératoire, l'infirmier ou l'infirmière titulaire du diplôme d'Etat de bloc opératoire ou l'infirmier ou l'infirmière en cours de formation préparant à ce diplôme exerce les activités de circulant, d'instrumentiste et d'aide opératoire en présence de l'opérateur () ". Aux termes de l'article R. 4311-11-1, dans sa version applicable au litige : " L'infirmier ou l'infirmière de bloc opératoire, titulaire du diplôme d'Etat de bloc opératoire, est seul habilité à accomplir les actes et activités figurant aux 1° et 2° : / 1° Dans les conditions fixées par un protocole préétabli, écrit, daté et signé par le ou les chirurgiens : / a) Sous réserve que le chirurgien puisse intervenir à tout moment : / - l'installation chirurgicale du patient ; / - la mise en place et la fixation des drains susaponévrotiques ; / la fermeture sous-cutanée et cutanée ; / b) A cours d'une intervention chirurgicale, en présence du chirurgien, apporter une aide à l'exposition, à l'hémostase et à l'aspiration ; / 2° Au cours d'une intervention chirurgicale, en présence et sur demande expresse du chirurgien, une fonction d'assistance pour des actes d'une particulière technicité déterminés par arrêté du ministre chargé de la santé ". Il résulte de ces dispositions que, si les infirmiers et infirmiers en soins généraux sont susceptibles, comme les infirmiers de bloc opératoire, d'exercer en bloc opératoire, ces derniers bénéficient cependant d'une priorité d'exécution pour les actes mentionnés à l'article R. 4311-11 et détiennent une compétence exclusive pour la réalisation des actes mentionnés à l'article R. 4311-11-1.

4. En premier lieu, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

5. D'une part, il résulte des dispositions de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 citées au point 2 que le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire est lié aux seules caractéristiques des emplois occupés, au regard des responsabilités qu'ils impliquent ou de la technicité qu'ils requièrent. Le bénéfice de cette bonification, exclusivement attaché à l'exercice effectif des fonctions, ne peut ainsi être limité par la prise en considération du corps, du cadre d'emploi ou du grade du fonctionnaire qui occupe un emploi dont les fonctions ouvrent droit à ce bénéfice. En outre, le principe d'égalité exige que l'ensemble des agents exerçant effectivement leurs fonctions dans les mêmes conditions, avec la même responsabilité ou la même technicité, bénéficient de la même bonification.

6. D'autre part, il résulte des dispositions du code de la santé publique citées au point 3 que les différences de technicité ou de responsabilité existant entre les fonctions exercées, dans le cas d'un exercice exclusif en bloc opératoire, par les infirmiers et les infirmiers en soins généraux, d'une part, et par les infirmiers de bloc opératoire, d'autre part, pour réelles qu'elles soient, ne sont pas de nature à justifier, au regard de l'objet de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991, la différence de traitement en fonction du grade résultant de l'article 1er du décret du 3 février 1992, la circonstance que certains actes seraient réservés ou destinés en priorité aux seconds ne caractérisant pas, au regard de cet objet, qui est de valoriser la technicité et la responsabilité des fonctions en cause, une différence de situation justifiant une différence de traitement à leur détriment.

7. En l'espèce, il résulte de ce qui précède que le directeur de l'AP-HP ne pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité entre les agents publics, refuser d'accorder à Mme A, infirmière de bloc opératoire diplômée d'Etat le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire.

8. Toutefois, pour soutenir que la décision attaquée était légale, l'AP-HP invoque un autre motif, tiré de ce qu'elle n'était pas affectée et n'exerçait aucune mission au sein d'un bloc opératoire du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019, et qu'elle a par la suite exercé un emploi d'infirmière logisticienne en bloc opératoire qui, en raison de l'impossibilité d'être assimilé à celui d'IBODE, n'ouvrirait pas droit au versement de la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er janvier 2020.

9. Il résulte toutefois des dispositions précitées que le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire est conditionné à l'exercice effectif d'un emploi comportant une responsabilité ou une technicité particulière, et qu'il a été attribué aux IBODE le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire en raison des responsabilités et des enjeux techniques particuliers de leurs missions au sein des blocs opératoires. Ces missions comprennent, notamment, aux termes des dispositions précitées, la gestion des risques liés à l'activité et à l'environnement opératoire, l'organisation et la coordination des soins infirmiers en salle d'intervention ainsi que la traçabilité des activités au bloc opératoire. Or, si l'AP-HP soutient que, du 1er juin 2017 au 31 décembre 2019, Mme A était affectée à l'unité de gestion " parcours patient " faisant partie du département administratif, logistique et technique, et non pas au sein d'un bloc opératoire, et qu'elle a par la suite été affectée au service logistique, elle ne l'établit pas suffisamment en se bornant à produire une capture d'écran du logiciel Gestime et une attestation de l'adjointe à la directrice des ressources humaines de l'Hôpital européen Georges Pompidou, alors que Mme A produit, pour sa part, des pièces établissant que son bureau était attenant aux salles d'opération, qu'elle participait aux réunions relatives à l'organisation et la coordination du circuit des dispositifs médicaux implantables dès le mois de mars 2019, qu'elle a été formée à la traçabilité peropératoire de ces dispositifs médicaux implantables dès le mois de janvier 2019, ainsi que ses fiches de notation pour 2018 à 2020 qui établissent qu'elle exerçait ses fonctions en bloc opératoire. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, Mme A doit être regardée comme ayant exercé ses fonctions au sein d'un bloc opératoire au sens des dispositions précitées de l'article R. 4311-11 du code de la santé publique, la substitution de motif sollicitée ne pouvant, dans ces conditions, qu'être écartée. Il suit de là que la décision attaquée doit être annulée en ce qu'elle refuse le bénéfice de la NBI de treize points majorés à Mme A pour la période non couverte par la prescription quadriennale.

10. En deuxième lieu, Mme A soutient que la décision attaquée est dépourvue de base légale dès lors que le décret du 3 mars 2022 est illégal du fait de la violation du principe d'égalité et d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il n'attribue pas une nouvelle bonification indiciaire de dix-neuf points majorés alors-même que les IBODE exerceraient les fonctions les plus techniques et les responsabilités les plus lourdes au sein des blocs opératoires.

11. Si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes. En l'espèce, à supposer qu'il puisse être considéré que les IBODE exercent effectivement des fonctions d'une technicité ou d'une responsabilité supérieures aux infirmiers non spécialisés exerçant au sein des blocs opératoires, la seule circonstance qu'ils soient dans des situations différentes n'implique pas qu'ils doivent être traités différemment. Par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du décret du 3 mars 2022 en ce qu'il méconnaîtrait le principe d'égalité doit être écarté.

12. Pour soutenir que la fixation à treize points majorés du niveau de la nouvelle bonification indiciaire attribuée aux infirmiers de bloc opératoire serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, Mme A fait valoir qu'un décret du 14 février 1994, abrogé sur ce point par un décret du 2 mai 2002, avait fixé ce niveau à dix-neuf points majorés. Toutefois, aucune règle ni aucun principe ne s'oppose à ce que le pouvoir réglementaire modifie, y compris pour le diminuer, le montant de la nouvelle bonification indiciaire attachée à un emploi, le bénéfice de celle-ci ne constituant au demeurant pas un avantage statutaire, ayant un caractère temporaire qui cesse avec la cessation des fonctions y ouvrant droit, et pouvant être supprimé, pour les agents qui en bénéficient, par l'effet du texte réglementaire fixant la liste des emplois attributaires et le nombre de points qui leur sont attachés.

13. Ensuite, si les dispositions de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 citées au point 2 imposent que l'ensemble des agents exerçant effectivement leurs fonctions dans les mêmes conditions, avec la même responsabilité ou la même technicité, bénéficient de la même bonification indiciaire, elles ne font pas obstacle à ce que le pouvoir réglementaire attribue le même taux de bonification à des emplois impliquant des niveaux de technicité ou de responsabilité différents. Par suite, Mme A ne peut utilement faire valoir que les articles R. 4311-11 et R. 4311-11-1 du code de la santé publique confient à titre prioritaire ou exclusif aux infirmiers de bloc opératoire diplômés d'Etat des fonctions revêtant une technicité et comportant une responsabilité plus élevées que celles des infirmiers en soins généraux, qui se voient attribuer, lorsqu'ils exercent à titre exclusif en bloc opératoire, le même taux de bonification en application du décret attaqué, ni que ceux-là bénéficient d'une formation plus longue que ceux-ci.

14. Eu égard au large pouvoir d'appréciation dont le pouvoir réglementaire dispose en la matière, Mme A n'est ainsi pas fondée à soutenir que le décret attaqué serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, en tant qu'il ne fixe pas la nouvelle bonification indiciaire des infirmiers de bloc opératoire à plus de treize points. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale en raison de l'illégalité du décret du 3 mars 2022 en tant qu'il ne fixe pas une nouvelle bonification indiciaire de dix-neuf points majorés doit être écarté.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. Il résulte de ce qui précède que l'AP-HP doit être condamnée à verser à Mme A, à compter du 1er janvier 2018 et jusqu'au 1er avril 2022, date à laquelle, en vertu du décret n°2022-313, les IBODE en bénéficient à nouveau réglementairement, la nouvelle bonification indiciaire à laquelle elle a droit. Mme A est renvoyée devant son administration pour le calcul de cette indemnité, ainsi que s'agissant des conséquences à en tirer en matière de droits à la retraite.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L 761-1 du code de justice administrative :

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 27 juin 2022 par laquelle l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris a refusé à Mme B A l'octroi de la nouvelle bonification indiciaire à titre rétroactif à compter du 1er janvier 2018 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris de verser à Mme B A la nouvelle bonification indiciaire à laquelle elle avait droit du 1er janvier 2018 au 1er avril 2022 et de reconstituer ses droits à la retraite en conséquence.

Article 3 : L'Assistance publique - Hôpitaux de Paris versera à Mme A une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B A est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris.

Délibéré après l'audience du 24 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Sorin, président,

Mme Abdat, conseillère,

Mme Arnaud, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2024.

Le président-rapporteur,

J. SORINL'assesseur le plus ancien,

G. ABDATLa greffière,

M.-C. POCHOT

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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