Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2218777

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 7 septembre 2022 et les 17 septembre et 20 novembre 2024, M. B A, représenté par Me Romain Geoffret, avocat, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite du 13 juillet 2022 par laquelle le conseil supérieur du notariat (CSN) a refusé de lui communiquer la délibération du 22 septembre 2015 prise par le comité national tripartite composé du CSN, de l'association notariale de caution (ANC) et de la caisse des dépôts et consignations (CDC), après avoir demandé la communication de cette délibération sur le fondement de l'article R. 623-1 du code de justice administrative et sans l'avoir préalablement soumise au contradictoire ;

2°) d'enjoindre au CSN de lui communiquer la délibération du 22 septembre 2015, dans un délai de huit jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du CSN la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la décision implicite de rejet qui s'est formée le 13 juillet 2022 n'a pas le caractère d'une décision purement confirmative, la décision implicite de refus opposée à une première demande de communication présentée le 21 juin 2017 ne l'empêchant pas de présenter une nouvelle demande, ainsi qu'il l'a fait le 6 avril 2022 ;

- la délibération du 22 septembre 2015 constitue un document administratif communicable ; contrairement à ce que soutient le CSN en défense, cette délibération a été prise au terme d'une procédure administrative et, portant sur les modalités financières du transfert de son étude, elle est en lien avec sa mission de service public d'organisation du notariat et notamment de régulateur du maillage territorial et d'organisateur du notariat ; elle est également en lien avec la mission d'intérêt général de la CDC en matière de financement du notariat et la mission d'accompagnement de l'ANC dans la mise en œuvre de l'article 2-6 du décret du 26 novembre 1971.

Par des mémoires en défense enregistrés le 22 décembre 2022 et le 8 novembre 2024, le CSN, agissant par la voie de son président et représenté par Me Emmanuel Glaser, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est tardive, la décision implicite de rejet du 13 juillet 2022 ayant le caractère d'une décision purement confirmative, la demande de communication de la délibération du 22 septembre 2015 ayant fait l'objet le 21 juin 2017 d'une décision de rejet devenue définitive ;

- la délibération du 22 septembre 2015, qui n'a pas été prise au terme d'une procédure administrative et qui est sans lien avec ses missions de service public, ne constitue pas un document administratif et n'est donc pas communicable à ce titre.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

- le code monétaire et financier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat ;

- la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 ;

- l'ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 ;

- l'ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 ;

- le décret n° 71-942 du 26 novembre 1971 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Julinet, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Degand, rapporteur public ;

- et les observations de Me Ruocco-Nardo substituant Me Glaser pour le CSN.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 5 avril 2022, M. A, notaire associé au sein de l'office notarial de Rocbaron, a demandé au conseil supérieur du notariat (CSN) la communication de la délibération du 22 septembre 2015 prise par le comité national tripartite composé du CSN, de l'association notariale de caution (ANC) et de la caisse des dépôts et consignations (CDC) dans le cadre du transfert de son étude notariale, après le rejet express par des décisions du 21 juin et du 13 juillet 2017 de précédentes demandes, respectivement présentées par courriel les 11 et 19 juin 2017. En l'absence de réponse du CSN, il a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) d'une demande d'avis enregistrée le 13 mai 2022. Le 23 juin 2022, la CADA a estimé que, dans la mesure où il a été établi en lien avec les missions de service public du CSN, définies aux articles 6 et suivants de l'ordonnance du 2 novembre 1945, il est communicable, s'il existe et sous réserve de l'occultation préalable d'éventuelles mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée et que ces occultations ne dénaturent pas le sens du document concerné et ne privent pas d'intérêt sa communication. Par sa requête, M. A demande au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet née, en application de l'article R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, du silence gardé par le CSN plus de deux mois à compter de la saisine, le 13 mai 2022, de la CADA sur la demande de communication de documents administratifs qu'il lui a adressée.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction sous astreinte :

2. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ". S'agissant des documents détenus par un organisme privé chargé d'une mission de service public qui exerce également une activité privée, seuls ceux qui présentent un lien suffisamment direct avec sa mission de service public peuvent être regardés comme des documents administratifs, communicables sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6 et notamment des secrets protégés par la loi.

3. Aux termes de l'article 2 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat : " Il y a, dans chaque département, une chambre des notaires, dans chaque cour d'appel un conseil régional des notaires, et auprès du garde des sceaux, ministre de la justice, un conseil supérieur du notariat. / Chaque chambre des notaires, chaque conseil régional, et le conseil supérieur, en adjoignant à leur bureau un nombre égal de clerc ou d'employés, siège en comité mixte ". Aux termes de l'article 3 de la même ordonnance : " Les chambres des notaires, les conseils régionaux et le conseil supérieur sont des établissements d'utilité publique ". Aux termes de l'article 6 de ladite ordonnance, applicable à la date à laquelle le comité national tripartite a adopté la délibération dont M. A demande la communication : " Le conseil supérieur représente l'ensemble de la profession auprès des pouvoirs publics. Il prévient ou concilie tous différends d'ordre professionnel entre les chambres des notaires ou entre les notaires ne relevant pas du même conseil régional, il tranche, en cas de non-conciliation, ces litiges par des décisions qui sont exécutoires immédiatement ; il organise et règle le budget de toutes les œuvres sociales intéressant les notaires. / Le conseil supérieur peut, devant toutes les juridictions, exercer tous les droits réservés à la partie civile relativement aux faits portant un préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif de la profession. / Le conseil supérieur établit son budget et en répartit les charges entre les conseils régionaux. / Le conseil supérieur et les syndicats professionnels ou groupements d'employeurs représentatifs négocient et concluent les conventions et accords collectifs de travail. / Le conseil supérieur, siégeant en comité mixte, règle les questions d'ordre général concernant la création, le fonctionnement et le budget des œuvres sociales intéressant le personnel des études. / Le conseil supérieur, siégeant en l'une ou l'autre de ses formations, donne son avis chaque fois qu'il en est requis par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur les questions professionnelles entrant dans ses attributions ". Aux termes de l'article 6-1 de cette ordonnance : " Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, le conseil supérieur du notariat centralise et diffuse les données visées à l'article 6 de la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat. / La mise en œuvre de cette mission de service public peut être déléguée par le conseil supérieur du notariat à tout organisme de droit privé placé sous son contrôle ". Aux termes de l'article 6-2 de cette ordonnance : " La responsabilité civile professionnelle des notaires est garantie par un contrat d'assurance souscrit par le Conseil supérieur du notariat. / Les conseils régionaux de notaires peuvent souscrire des garanties complémentaires ". A la date du 13 juillet 2022 à laquelle le CSN a refusé de lui communiquer la délibération du comité national tripartite du 22 septembre 2015 et à la date du présent jugement, l'article 6 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 avait été complété par les dispositions suivantes, issues de l'article 35 de l'ordonnance du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels : " Le conseil supérieur peut assister les chambres des notaires dans leur mission de contrôle du respect, par les notaires, des obligations prévues aux chapitres Ier et II du titre VI du livre V du code monétaire et financier, des dispositions européennes directement applicables en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, y compris celles des règlements européens portant mesures restrictives pris en application des articles 75 ou 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ainsi que celles prises en application du même article 215 à d'autres fins. / Le conseil supérieur prépare un code de déontologie édicté par décret en Conseil d'Etat énonçant les principes et devoirs professionnels permettant le bon exercice des fonctions de notaire. Il précise par voie de règlement, approuvé par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, les règles professionnelles propres à assurer le respect de ce code. / Le conseil supérieur assure l'organisation de la formation professionnelle initiale et continue des membres des services d'enquête et des juridictions disciplinaires institués par l'ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels. / Le conseil supérieur exerce l'action disciplinaire dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels ". Aux mêmes dates, l'ordonnance du 2 novembre 1945 avait été complétée par un article 6-3, issu de l'article 29 de la loi du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée, aux termes duquel : " Le conseil supérieur du notariat veille à l'accès aux prestations notariales sur l'ensemble du territoire national, notamment dans les zones géographiques où la rentabilité des offices ne serait pas suffisante. A ce titre, il est habilité à percevoir auprès des notaires une contribution pour le financement d'aides à l'installation ou au maintien de professionnels, dont l'assiette et le taux sont fixés, sur sa proposition, par arrêté du ministre de la justice. Cette contribution, nonobstant son caractère obligatoire, a la nature d'une créance de droit privé. / Le conseil supérieur du notariat rend compte chaque année au Gouvernement et au Parlement de l'usage fait du produit de ladite contribution ". Il en résulte que seuls les documents détenus par le CSN, organisme de droit privé chargé d'une mission de service public, qui présentent un lien suffisamment direct avec sa mission de service public peuvent être regardés comme des documents administratifs au sens de de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration précité.

4. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions, citées au point 2, des articles L. 311-1 et L. 311­2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par sa délibération du 22 septembre 2015, le comité national tripartite a examiné le dossier de financement de l'acquisition par M. A des parts de la société civile professionnelle (SCP) au sein de laquelle il exerce aux fins d'un réaménagement de prêts accordés par la CDC et cautionnés par l'ANC par une prorogation de la durée d'amortissement et une modification du taux d'intérêt en vue d'éclairer la décision de la CDC sur cette demande de réaménagement.

6. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le transfert de l'étude de M. A vise à améliorer l'accès aux prestations notariales sur l'ensemble du territoire national, notamment dans les zones géographiques où la rentabilité des offices ne serait pas suffisante ou que son dossier de financement inclut une aide du CSN au maintien de son activité financée par la contribution qu'il est habilité à percevoir à cette fin. Par suite, eu égard à son objet qui ne porte que sur le réaménagement d'un prêt accordé par la CDC à M. A, la délibération du 22 septembre 2015 ne présente pas de lien avec les missions de service public du CSN, en particulier avec celle qui lui est confiée par l'article 6-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 précité. Dès lors, elle ne peut être regardée comme un document administratif au regard des missions du CSN.

7. En deuxième lieu, aux termes du 6ème alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une administration mentionnée à l'article L. 300-2 est saisie d'une demande de communication portant sur un document administratif qu'elle ne détient pas mais qui est détenu par une autre administration mentionnée au même article, elle la transmet à cette dernière et en avise l'intéressé ". Le CSN, organisme de droit privé, même chargé d'une mission de service public, comme il est dit au point 3, n'est pas une administration. Par suite, à supposer que la délibération du 22 septembre 2015 ait un lien suffisamment direct avec une éventuelle mission de service public de l'ANC ou avec l'une des missions de service public de la CDC, il n'avait pas à leur transmettre, sur le fondement de ces dispositions, la demande de communication de la délibération du 22 septembre 2015 dont il avait été saisi par M. A.

8. Il résulte de tout ce qui précède que le refus du CSN de communiquer à M. A la délibération du 22 septembre 2015 n'est pas entaché d'illégalité. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le CSN ni de procéder à la mesure d'instruction demandée, les conclusions de la requête à fin d'annulation ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction sous astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CSN, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A la somme que le CSN demande au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du CSN présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au conseil supérieur du notariat (CSN).

Une copie en sera adressée au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 13 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

M. Medjahed, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2025.

Le rapporteur,

S. JULINET

La présidente,

S. AUBERT

La greffière,

A. LOUART

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2218777