Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2224571

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 25 novembre 2022 et le 15 mai 2023, la Caisse régionale de crédit mutuel Ile-de-France, représentée par Me Paulus, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision d'injonction administrative du 27 juin 2022 délivrée à son encontre par la direction départementale de la protection des populations de Paris ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 € au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure tiré de ce que les agents signataires de la décision n'étaient pas habilités au regard de l'article L. 521-1 du code de la consommation ;

- elle est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire ;

- elle est entachée d'un défaut de motivation ;

- elle est entachée d'erreur de droit, en ce qu'elle se fonde sur un avis du comité consultatif du secteur financier et une recommandation de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution, dépourvus de valeur contraignante, et sur les nouvelles dispositions de l'article L. 313-30 du code du commerce non applicables à la date des manquements reprochés ;

- elle méconnaît l'article L. 121-2 du code de la consommation, dès lors que les éléments constitutifs de l'infraction de pratique commerciale trompeuse ne sont pas réunis ;

- elle méconnaît le principe de proportionnalité des sanctions, dès lors que les manquements relevés concernent trois dossiers, pour lesquels les consommateurs concernés n'ont subi aucun préjudice ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 février et 9 juin 2023, la directrice départementale de la protection des populations de Paris conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par la Caisse régionale de Crédit Mutuel Ile-de-France ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la consommation ;

- le code monétaire et financier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ostyn ;

- les conclusions de Mme Belle, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Karakacak, représentant la Caisse régionale de crédit mutuel Ile-de-France.

Considérant ce qui suit :

1. La Caisse régionale de crédit mutuel Ile-de-France (le CMIDF) a fait l'objet, dans le cadre d'une enquête nationale de contrôle dans le secteur bancaire en matière de crédit immobilier et d'assurance-emprunteur, d'un contrôle de ses pratiques, au cours duquel la direction départementale de la protection des populations de Paris lui a demandé communication de documents, notamment de dossiers clients, et de renseignements. Une lettre d'information avant injonction administrative a été adressée au CMIDF le 1er juin 2022, auquel était joint un procès-verbal de contrôle constatant les manquements relevés, daté du 31 mai 2022. Par une décision du 27 juin 2022, dont le requérant demande l'annulation, la direction départementale de la protection des populations de Paris lui a enjoint, dans un délai d'un mois à compter de la réception de la mesure, de cesser tout agissement illicite consistant à délivrer à ses clients un refus non valablement justifié au regard de l'équivalence des garanties concernant leur demande de substitution d'assurance-emprunteur dans le cadre d'un prêt immobilier.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 511-3 du code de la consommation : " Les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont habilités à rechercher et constater les infractions ou les manquements aux dispositions mentionnées à la présente section dans les conditions définies par celles-ci. ". Aux termes de l'article L. 511-5 du même code : " Les agents sont habilités à rechercher et à constater les infractions ou les manquements aux dispositions suivantes : / 1° Les sections 1, 2, 5, 10, 11 et 12 du chapitre Ier du titre II du livre Ier ". L'article L. 121-2, qui définit les pratiques commerciales trompeuses, figure au sein de la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre Ier de ce code. Aux termes de l'article L. 521-1 du même code : " Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu'ils fixent, de se conformer à ses obligations. ".

3. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que Mme A et M. B, signataires de la décision attaquée, étaient habilités, en leur qualité d'agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes au sein de la direction départementale de la protection des populations de Paris, pour rechercher et constater les manquements à l'article L. 121-2 du code de la consommation et qu'ils étaient donc également compétents pour adresser une injonction de mise en conformité avec les dispositions de cet article. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence des signataires de la décision attaquée manque en fait et doit, par conséquent, être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " Aux termes de l'article L. 521-1 du code de la consommation : " Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu'ils fixent, de se conformer à ses obligations, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite ou interdite. ".

5. En l'espèce, le CMIDF a reçu, le 1er juin 2022, une lettre d'information avant injonction mentionnant l'infraction relevée par la décision attaquée du 27 juin 2022, à laquelle était annexé le procès-verbal de contrôle, et l'invitant à présenter ses observations dans un délai de quinze jours calendaires à compter de sa réception. Le CMIDF a présenté ses observations par une lettre du 24 juin 2022, auxquelles la direction départementale de la protection des populations de Paris a répondu dans la décision attaquée. La société, informée des griefs qui lui étaient reprochés et de la nature de la mesure d'injonction envisagée, doit ainsi être regardée comme ayant été mise valablement en mesure de présenter ses observations. Le moyen tiré de ce que la décision attaquée a méconnu le principe du contradictoire, tel que prévu aux articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration et à l'article L. 521-1 du code de la consommation, doit ainsi être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ". L'article L. 211-5 du même code dispose : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. "

7. En l'occurrence, la décision attaquée comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Elle vise l'article L. 121-2 du code de la consommation et énonce que le délit de pratiques commerciales trompeuses est constitué du fait de la " constatation de la délivrance aux clients parfois d'un refus non valablement justifié au regard de l'équivalence des garanties concernant leur demande de substitution d'assurance-emprunteur dans le cadre d'un prêt immobilier ". Par ailleurs, la décision attaquée comporte une réponse aux observations formulées par le requérant dans sa lettre du 24 juin 2022. Enfin, cette décision fait référence à la lettre d'information du 1er juin 2022, à laquelle a été joint le procès-verbal de contrôle du 31 mai 2022, lequel reprend le détail des manquements relevés. Si le requérant estime que la décision attaquée est dépourvue de fondement juridique du fait qu'elle se fonde sur un avis du comité consultatif du secteur financier et une recommandation de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution sans valeur contraignante et que les éléments constitutifs du délit de pratique commerciale trompeuse ne sont pas constitués, ces circonstances sont sans incidence sur le respect de l'exigence, purement formelle, prévue par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration citées au point précédent. Dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 313-30 du code de la consommation, dans sa version applicable au présent litige : " Jusqu'à la signature par l'emprunteur de l'offre mentionnée à l'article L. 313-24, le prêteur ne peut pas refuser en garantie un autre contrat d'assurance dès lors que ce contrat présente un niveau de garantie équivalent au contrat d'assurance de groupe qu'il propose. Il en est de même lorsque l'emprunteur fait usage du droit de résiliation mentionné au premier alinéa de l'article L. 113-12-2 du code des assurances ou au troisième alinéa de l'article L. 221-10 du code de la mutualité dans un délai de douze mois à compter de la signature de l'offre de prêt mentionnée à l'article L. 313-24 ou qu'il fait usage du droit de résiliation annuel mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 113-12 du code des assurances ou au premier alinéa de l'article L. 221-10 du code de la mutualité. Toute décision de refus doit être motivée. ". Aux termes de l'article L. 612-29-1 du code monétaire et financier : " L'Autorité peut constater l'existence de bonnes pratiques professionnelles ou formuler des recommandations définissant des règles de bonne pratique professionnelle en matière de commercialisation et de protection de la clientèle. ". Aux termes de l'article L. 614-1 du même code : " Le Comité consultatif du secteur financier est chargé d'étudier les questions liées aux relations entre, d'une part, les établissements de crédit, les sociétés de financement, les établissements de monnaie électronique, les établissements de paiement, les entreprises d'investissement, les sociétés de gestion de portefeuille et les entreprises d'assurance et, d'autre part, leurs clientèles respectives, et de proposer toutes mesures appropriées dans ce domaine, notamment sous forme d'avis ou de recommandations d'ordre général. ".

9. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal de contrôle du 31 mai 2022, que c'est au regard de l'article L. 313-30 du code de la consommation, dans ses dispositions en vigueur à la date du contrôle, et non celles modifiées par la loi n°2022-270 du 28 février 2022 pour un accès plus juste, plus simple et plus transparent au marché de l'assurance emprunteur, et de l'article L. 121-2 du même code, tous deux mentionnés dans la partie du procès-verbal consacrée à la réglementation enfreinte, que la direction départementale de la protection des populations de Paris a caractérisé les manquements constitutifs du délit de pratique commerciale trompeuse. L'avis du comité consultatif du secteur financier du 13 janvier 2015 sur l'équivalence du niveau de garantie en assurance emprunteur et la recommandation de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution n° 2017-R-01 du 26 juin 2017 sur le libre choix de l'assurance emprunteur souscrite en couverture d'un crédit immobilier, qui, comme le relève le requérant, sont dépourvus de caractère impératif, n'y sont mentionnés que pour éclairer, à titre complémentaire, la caractérisation des manquements constatés, laquelle repose sur l'analyse circonstanciée par les agents de la direction départementale de la protection des populations des six dossiers transmis par le CMIDF à titre d'échantillons. Par ailleurs, la décision attaquée mentionne cet avis et cette recommandation uniquement dans l'objectif de répondre au grief formulé par le CMIDF dans sa lettre du 24 juin 2022 portant sur l'application rétroactive des nouvelles dispositions de l'article L. 313-30 du code de la consommation modifiées par la loi n°2022-270 du 28 février 2022 précitée. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'erreur de droit en ce que la décision se fonde sur un avis du comité consultatif du secteur financier et une recommandation de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution, dépourvus de valeur contraignante, et sur les nouvelles dispositions de l'article L. 313-30 du code du commerce non applicables à la date des manquements reprochés doit être écarté.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-2 du code de la consommation : " Une pratique commerciale est trompeuse si elle est commise dans l'une des circonstances suivantes : / 2° Lorsqu'elle repose sur des allégations, indications ou présentations fausses ou de nature à induire en erreur et portant sur l'un ou plusieurs des éléments suivants : / g) () les droits du consommateur ". Il résulte de cette disposition que constitue une pratique commerciale la communication d'une information faite par un établissement bancaire dans le cadre de la demande de résiliation d'un contrat. Constitue par ailleurs une pratique commerciale trompeuse le fait pour un consommateur de recevoir, de la part d'un professionnel et à la suite de sa demande aux fins de faire usage de son droit de substitution d'une assurance emprunteur, une information erronée concernant l'équivalence des garanties entre les deux contrats d'assurance, et d'être empêché, à cause de l'erreur commise par l'entreprise, de faire un choix en toute connaissance de cause. Le nombre d'agissements du professionnel concerné est dépourvu d'incidence, de même que l'absence de préjudice subi, dès lors que la fausse indication, allégation ou présentation doit seulement être de nature, c'est-à-dire susceptible d'induire en erreur le consommateur et d'altérer son comportement économique. Par ailleurs, l'élément moral de ce délit procède du seul caractère trompeur des éléments d'information, lequel peut résulter d'une simple faute d'imprudence ou de négligence.

11. L'administration a considéré en l'espèce que le CMIDF avait, pour plusieurs clients, commis des erreurs dans l'appréciation de sa décision de refus de leur demande de substitution d'assurance-emprunteur, dont elle ne détaillait pas concrètement les raisons pour lesquelles elle avait conclu à l'absence d'équivalence des garanties. Pour deux des six dossiers fournis comme échantillons par le CMIDF, elle a considéré que la décision de refus opposée aux clients apparaissait infondée et que, pour un autre dossier, certains des critères considérés comme n'étant pas respectés pour accéder à la demande de substitution étaient inexacts. L'administration en a déduit que " l'appréciation erronée de l'équivalence des garanties dans le cadre d'une demande de substitution d'assurance-emprunteur d'un prêt immobilier est de nature à induire en erreur les consommateurs sur leur droit à obtenir la résiliation de l'assurance-emprunteur de groupe pour la remplacer par une autre externe, et est dès lors constitutif du délit de pratique commerciale trompeuse sur les droits des consommateurs prévu à l'article L.121-2 point g) du code de la consommation ".

12. Si le CMIDF soutient que les éléments matériel et moral de l'infraction de pratique commerciale trompeuse ne sont pas réunis, il ressort des pièces du dossier que l'administration a établi, pour trois des dossiers fournis par le CMIDF, que les clients avaient reçu une information erronée concernant l'équivalence des garanties entre les deux contrats d'assurance, de nature à les induire en erreur quant à leur faculté de résilier le contrat d'assurance en vigueur pour y substituer un nouveau contrat, quand bien même ces clients ont pu, postérieurement, procéder à la substitution de leur assurance et n'ont, de fait, pas subi de préjudice. Le fait que la matérialité des manquements reprochés ne concerne que trois dossiers sur les six échantillons communiqués, soit la moitié des dossiers choisis par le CMIDF pour être contrôlés par la direction départementale de la protection des populations de Paris, est sans incidence sur la caractérisation de l'infraction. Enfin, comme le relève l'administration, l'élément intentionnel, qui peut résulter d'une négligence ou d'une imprudence, réside dans le fait que le CMIDF n'a pas pris les précautions nécessaires pour assurer une juste appréciation des équivalences des garanties concernant les demandes de substitution d'assurance emprunteur dans le cadre d'un prêt immobilier. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-2 du code de la consommation, en ce que l'infraction ne serait pas constituée, doit être écarté.

13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 521-1 du code de la consommation : " Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu'ils fixent, de se conformer à ses obligations. ".

14. Si le CMIDF soutient que la décision attaquée méconnaît le principe de proportionnalité des sanctions, il résulte des dispositions citées au point précédent que la mesure d'injonction prononcée n'est pas une sanction, mais une mesure de police administrative destinée à faire cesser les manquements et infractions au code de la consommation constatés dans le cadre des contrôles. Par conséquent, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de proportionnalité des sanctions doit être écarté comme étant inopérant.

15. En quatrième lieu, le CMIDF fait valoir que la décision attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir, sans préciser ni les considérations et les motivations privées qui en démontreraient la matérialité, ni en quoi ladite décision poursuivrait une finalité exclusivement punitive et répressive étrangère aux pouvoirs que confère le code de la consommation aux agents habilités. En tout état de cause, les agents signataires de la décision ont fait application du pouvoir d'injonction, que leur confère l'article L. 521-1 du code de la consommation lorsqu'ils constatent un manquement ou une infraction, susceptible d'aboutir, en cas de constat ultérieur du défaut de mise en conformité par la personne contrôlée de ses pratiques, au prononcé d'une amende, dont ne préjuge pas l'injonction. Il s'ensuit que le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions du CMIDF à fin d'annulation doivent être rejetées et, par voie de conséquence, celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la Caisse régionale de Crédit mutuel Ile-de-France est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Caisse régionale de Crédit mutuel Ile-de-France et au ministre de l'économie et des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 15 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Vidal, présidente,

Mme Portes, première conseillère,

Mme Ostyn, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mai 2024.

La rapporteure,

I. OSTYN

La présidente,

S. VIDAL

La greffière,

S. RUBIRALTA

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2224571/1-1