Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2225304

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 décembre 2022 et 1er mars 2024, la société Ryanair DAC, représentée par Me Younan, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision n° 22-044 du 21 septembre 2022 par laquelle le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires l'a condamnée au paiement de plusieurs amendes administratives d'un montant total de 216 000 euros ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision est entachée d'incompétence de son signataire ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation en tant qu'elle fait application de l'article 8 du règlement du 11 février 2004 dès lors qu'elle a informé les passagers des vols annulés de leur droit à bénéficier, au choix, du remboursement de leur billet ou d'un réacheminement, et qu'elle a remboursé dans un délai de sept jours les passagers qui en avaient fait la demande ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation en tant que son auteur a estimé qu'avait été méconnue l'obligation d'information prévue par l'article 14 du même règlement ;

- elle a été sanctionnée deux fois pour les mêmes faits, d'une part, au titre de la méconnaissance de l'article 14 du règlement (CE) du 11 février 2004, d'autre part, d'une prétendue " obligation de proposer une alternative claire entre remboursement et réacheminement " qui découlerait de l'article 8 de ce règlement ;

- le ministre a en outre commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en estimant qu'elle n'avait pas versé dans un délai d'un an l'indemnisation forfaitaire prévue par l'article 7 du même règlement alors que ces dispositions n'imposent aucun délai pour verser cette indemnité ; cette dernière a bien été versée ;

- le montant des sanctions est disproportionné, d'autant que le ministre a commis une erreur s'agissant du fondement des sanctions prononcées et qu'elle est condamnée à deux amendes différentes en répression des mêmes faits.

Par des mémoires en défense enregistrés les 7 février et 13 mars 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- à supposer que l'erreur de plume relative à la motivation de la sanction au titre de l'article 8 soit de nature à entacher d'illégalité la décision litigieuse, il y a lieu de procéder à une substitution de motif et de base légale ;

- les moyens soulevés par la société Ryanair DAC ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, et notamment son préambule ;

- le règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil n°261/2004 du 11 février 2004 ;

- le code de l'aviation civile ;

- le code des transports ;

- l'arrêt C-354/18 du 29 juillet 2019 de la Cour de justice de l'Union européenne ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Grandillon, rapporteur public,

- et les observations de Me Rouach, pour la société Ryanair DAC.

Considérant ce qui suit :

1. Entre les 29 mars et 28 septembre 2018, la société Ryanair DAC a annulé six vols qu'elle opérait au départ d'aérodromes français à destination de l'Espagne ou de la Belgique, du fait de grèves de ses personnels dans ces pays. Ces annulations ont donné lieu à des signalements auprès de la direction générale de l'aviation civile (DGAC), effectués par des passagers qui se plaignaient de la méconnaissance de leurs droits garantis par le règlement (CE) du 11 février 2004. La compagnie aérienne a été destinatrice de courriers adressés par la DGAC les 13 septembre 2018 et 4 juillet 2019, puis de six procès-verbaux de manquement communiqués à la compagnie requérante le 18 mars 2021. Par une décision n° 22-044 du 21 septembre 2022 prise après avis de la commission administrative de l'aviation civile, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a condamné la société Ryanair DAC au paiement d'amendes administratives d'un montant total de 216 000 euros, sur le fondement du règlement, déjà mentionné, du 11 février 2004. Ces sanctions représentent 85 000 euros au titre de manquements à l'obligation d'indemnisation prévue par son article 7, concernant dix-sept passagers, 75 000 euros au titre de manquements à l'obligation de rembourser les billets, sur le fondement de son article 8, concernant quinze passagers, et 56 000 euros au titre de manquements à l'obligation d'information prévue par son article 14, concernant quatorze passagers. Par la présente requête, la société Ryanair DAC demande au tribunal l'annulation de ces sanctions.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique :

2. Aux termes de l'article R. 330-20 du code de l'aviation civile, dans sa rédaction applicable au litige : " Le ministre chargé de l'aviation civile peut, après consultation de la commission administrative de l'aviation civile prévue à l'article R. 160-3, prononcer une amende administrative à l'encontre de la personne physique ou morale qui : () 6. Soit ne respecte pas les obligations à l'égard des passagers fixées par les dispositions du règlement (CE) n° 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol ; () ". L'article R. 330-22 du même code dispose que : " Le ministre chargé de l'aviation civile, après avis de la commission administrative de l'aviation civile, fixe, s'il y a lieu, le montant de l'amende prévue à l'article R. 330-20 en tenant compte du type et de la gravité des manquements constatés et éventuellement des avantages qui en sont tirés. Ce montant ne peut excéder, par manquement constaté, 1 500 euros pour une personne physique et 7 500 euros pour une personne morale. () Pour l'application du présent article aux 1 à 9 de l'article R. 330-20, chaque manquement constaté s'entend ainsi qu'il suit : () - par obligation du transporteur non respectée et par personne physique concernée pour les 5,6 et 8 ".

En ce qui concerne la régularité de la forme de l'acte :

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 160-14 du code de l'aviation civile, alors en vigueur : " Les décisions du ministre mentionnées à l'article R. 160-1 sont motivées. "

4. La décision du 21 septembre 2022 mentionne les dispositions et les circonstances sur lesquelles elle se fonde. Elle est ainsi suffisamment motivée au sens des dispositions précitées. Le moyen tiré de ce que le ministre chargé de l'aviation civile, après avoir considéré que la société Ryanair DAC n'avait pas apporté à certains passagers de vols annulés les informations prévues par le paragraphe 1 de l'article 8 du règlement du 11 février 2004, lui a infligé une sanction au motif qu'elle n'avait pas remboursé les billets correspondants à ces vols relève, non pas de la régularité, mais du bien-fondé de la décision contestée.

5. En second lieu, par un arrêté du 19 mars 2021, régulièrement publié, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a délégué à M. B, directeur adjoint du transport aérien, sa signature pour prendre toute décision dans la limite des attributions de la direction du transport aérien. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé :

S'agissant de la méconnaissance de l'article 7 du règlement du 11 février 2004 :

6. Aux termes de l'article 7 du même règlement : " Droit à indemnisation / 1. Lorsqu'il est fait référence au présent article, les passagers reçoivent une indemnisation dont le montant est fixé à : / a) 250 euros pour tous les vols de 1 500 kilomètres ou moins ; ".

7. Il est constant que la société Ryanair DAC a versé l'indemnité prévue par ces dispositions aux passagers concernés le 14 mars 2022, soit plus de trois ans après l'annulation des vols en cause. Le ministre a estimé que la compagnie avait ainsi excédé le délai raisonnable, dont il a fixé la durée à un an, qu'il lui incombait de respecter pour ce faire. Toutefois, d'une part, ni l'existence, ni la durée de ce délai ne ressortent des dispositions précitées de l'article 7 du règlement du 11 février 2004, ni d'un autre texte pris pour son application. Elles ne découlent pas non plus des principes d'effectivité et d'applicabilité directe du droit de l'Union européenne, ni d'un autre principe législatif ou règlementaire ni d'un principe général du droit. D'autre part, le principe de légalité des délits et des peines, qui résulte de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen, interdit qu'une sanction administrative ne soit infligée en vertu d'une règle qui n'a pas été établie et promulguée antérieurement au manquement sanctionné. Or, à supposer même que le ministre ait été compétent, sur le fondement de l'article 16 du règlement du 11 février 2004, pour édicter une telle règle, il ne l'avait pas fait antérieurement à la décision du 21 septembre 2022. La société Ryanair DAC ne pouvait dès lors être sanctionnée pour méconnaissance du délai raisonnable de versement de l'indemnité prévue par l'article 7 du règlement du 11 février 2004.

8. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens tirés de l'erreur d'appréciation et de la proportionnalité de la sanction, la décision du 21 septembre 2022 doit être annulée en tant qu'elle a infligé à la société Ryanair DAC une amende administrative de 85 000 euros sur le fondement de l'article 7 du règlement du 11 février 2004.

S'agissant de la méconnaissance de l'article 8 du règlement du 11 février 2004 :

9. Aux termes de l'article 5 du règlement du 11 février 2004 : " 1. En cas d'annulation d'un vol, les passagers concernés : / a) se voient offrir par le transporteur aérien effectif une assistance conformément à l'article 8 ". L'article 8 du même règlement dispose que : " 1. Lorsqu'il est fait référence au présent article, les passagers se voient proposer le choix entre : / a) - le remboursement du billet, dans un délai de sept jours, selon les modalités visées à l'article 7, paragraphe 3, au prix auquel il a été acheté, pour la ou les parties du voyage non effectuées et pour la ou les parties du voyage déjà effectuées et devenues inutiles par rapport à leur plan de voyage initial, ainsi que, le cas échéant, / - un vol retour vers leur point de départ initial dans les meilleurs délais; / b) un réacheminement vers leur destination finale, dans des conditions de transport comparables et dans les meilleurs délais, ou / c) un réacheminement vers leur destination finale dans des conditions de transport comparables à une date ultérieure, à leur convenance, sous réserve de la disponibilité de sièges. "

10. En premier lieu, il résulte du dispositif de la décision litigieuse que la société Ryanair DAC a été sanctionnée, sur le fondement des dispositions précitées, à hauteur de 75 000 euros pour quinze manquements à l'obligation de rembourser en numéraire dans le délai de sept jours les billets inutilisés des passagers dont le vol a été annulé. Toutefois, ainsi que le reconnaît d'ailleurs le ministre, les quinze passagers en cause ont bien été remboursés en numéraire de ces billets, dans le délai de sept jours, de sorte que ce motif est entaché d'erreur d'appréciation.

11. Le juge administratif, saisi d'un recours de pleine juridiction contre la décision infligeant une sanction administrative, peut substituer au motif sur lequel s'est fondé l'autorité administrative un autre motif de droit ou de fait relatif au même manquement, sous les conditions que cette substitution ait été demandée par ladite autorité lors de l'instruction de l'affaire, que la personne sanctionnée bénéficie des mêmes garanties de procédure et que la décision du juge ne conduise pas à aggraver la sanction infligée.

12. Sur le fondement de ce principe, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande que soit substitué au motif initial de la décision, rappelé au point 10, un autre motif, tiré de ce que la société Ryanair DAC n'a pas apporté aux passagers concernés l'information prévue par l'article 8 du règlement du 11 février 2004 dans des conditions leur permettant effectivement de bénéficier de la garantie que ces dispositions instaurent.

13. Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que les dispositions précitées de l'article 8 du règlement du 11 février 2004 imposent au transporteur aérien effectif de présenter aux passagers concernés des informations complètes sur toutes les possibilités qu'elles prévoient, les passagers en question n'ayant aucune obligation de contribuer activement à la recherche des informations à cet effet.

14. Il résulte de l'instruction que la société Ryanair DAC a adressé aux passagers concernés par des vols annulés un courrier électronique leur laissant le choix entre remboursement des billets et réacheminement. Le ministre soutient sans être contesté que, " une fois le choix effectué, il n'est plus possible de choisir une autre option ". Or, ce n'était qu'une fois sélectionnée l'option " réacheminement " que les passagers étaient informés des vols de substitution disponibles. Il en résulte que, le choix entre les deux options étant irrévocable, les passagers n'ont pas été mis en mesure de faire un choix efficace sans recherche active préalable des informations à cet effet, et que la société Ryanair DAC a ainsi méconnu l'article 8 du règlement du 11 février 2004.

15. La substitution de motif demandée en défense ne méconnaît aucune garantie de procédure, dès lors que l'infraction qu'il est demandée de retenir a été portée à la connaissance de la société Ryanair par les procès-verbaux adressés le 18 mars 2021 et qu'elle est mentionnée dans les motifs de la décision du 21 septembre 2022. Par suite, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motif et d'écarter les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation.

16. En second lieu, compte tenu de la nature du manquement, du faible nombre de passagers s'étant plaint du procédé alors qu'il est utilisé systématiquement et du plafond de 7 500 euros par manquement prévu par l'article R. 330-22 du code de l'aviation civile, le moyen tiré de ce que la sanction de 5 000 euros par passager serait disproportionnée doit être écarté.

S'agissant de la méconnaissance de l'article 14 du règlement du 11 février 2004 :

17. Aux termes de l'article 14 du règlement du 11 février 2004 : " 1. Le transporteur aérien effectif veille à ce qu'un avis reprenant le texte suivant, imprimé en caractères bien lisibles, soit affiché bien en vue dans la zone d'enregistrement : "Si vous êtes refusé à l'embarquement ou si votre vol est annulé ou retardé d'au moins deux heures, demandez au comptoir d'enregistrement ou à la porte d'embarquement le texte énonçant vos droits, notamment en matière d'indemnisation et d'assistance. / 2. Le transporteur aérien effectif qui refuse l'embarquement ou qui annule un vol présente à chaque passager concerné une notice écrite reprenant les règles d'indemnisation et d'assistance conformément aux dispositions du présent règlement. Il présente également cette notice à tout passager subissant un retard d'au moins deux heures. Les coordonnées de l'organisme national désigné visé à l'article 16 sont également fournies par écrit au passager. "

18. En premier lieu, d'une part, la société requérante n'établit, ni même n'allègue, qu'un avis reprenant le texte prévu par les dispositions précitées aurait été affiché bien en vue dans les zones d'enregistrement des six vols concernés. D'autre part, si elle soutient que les courriers électroniques adressés aux passagers comportaient un lien vers une " notice d'information " se trouvant sur son site Internet, elle ne l'établit pas en se bornant à produire une capture d'écran faisant apparaître un lien vers " Le règlement 261/2004 de l'UE ", qui ne précise ni l'URL ni le contenu de la page Internet à laquelle il est renvoyé. Les circonstances que les quatorze passagers concernés, qui ont reçu des courriers électroniques mentionnant le choix rappelé ci-dessus, aient néanmoins été en mesure de demander le remboursement de leur billet et de saisir la direction générale de l'aviation civile, ou qu'ils n'aient pas subi de préjudice direct du fait de cette absence d'information, sont sans incidence quant à la matérialité et à la qualification du manquement à la réglementation aux obligations prévues par l'article 14 du règlement du 11 février 2004. Il en résulte que le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit être écarté.

19. En deuxième lieu, si les règles prévues, d'une part, au premier paragraphe de l'article 8, d'autre part, à l'article 14 du règlement du 11 février 2004 poursuivent la même finalité d'information effective des passagers quant à leurs droits, elles constituent des obligations distinctes dont l'ignorance peut être sanctionnée au titre de manquements multiples, sur le fondement de l'article R. 330-22 du code de l'aviation civile.

20. En troisième lieu, compte tenu de la nature du manquement, du faible nombre de passagers s'étant plaint du procédé alors que l'absence d'affichage touche l'ensemble des voyageurs dont le vol a été annulé et qu'il n'est pas établi que la société aurait informé les autres passagers dans les conditions qui lui incombaient, et du plafond de 7 500 euros par manquement prévu par l'article R. 330-22 du code de l'aviation civile, le moyen tiré de ce que la sanction de 4 000 euros par passager serait disproportionnée doit être écarté.

Sur les frais de l'instance :

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre la somme de 2 000 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 21 septembre 2022 est annulée en tant qu'elle inflige une amende de 85 000 euros sur le fondement de l'article 7 du règlement du 11 février 2004.

Article 2 : L'Etat versera la somme de 2 000 euros à la société Ryanair DAC au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Ryanair DAC et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 13 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-François Simonnot, président,

MM. Gaël A et Arnaud Blusseau, premiers conseillers,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2024.

Le rapporteur,

G. ALe président,

J.-F. SimonnotLa greffière,

L. Thomas

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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