Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2226737

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance de renvoi du 22 décembre 2022, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au tribunal administratif de Paris la requête, enregistrée le 28 novembre 2022, présentée par l'association Le Jour d'Après - The Day After (ci-après désignée l'association Le Jour d'Après), représentée par Me Brusq.

Par cette requête et un mémoire non communiqué, enregistré le 19 novembre 2024, l'association Le Jour d'Après, représentée par Me Brusq, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de perception émis le 3 février 2022 par le directeur spécialisé des finances publiques pour l'étranger d'un montant de 62 669 euros pour le recouvrement partiel de la subvention qui lui a été versée au titre du projet CASPER 2019-369 en Syrie, ainsi que la décision rejetant sa réclamation préalable ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la juridiction administrative est compétente ;

- le tribunal administratif de Nantes est territorialement compétent ;

- la requête est recevable ;

- il n'est pas justifié de la signature de l'état revêtu de la formule exécutoire ;

- la compétence de l'auteur du titre de perception n'est pas établie ;

- les bases de liquidation de la créance ne sont pas suffisamment précisées ;

- la décision de retrait de la subvention aurait dû être précédée de l'organisation d'une procédure contradictoire ;

- le contrôle du projet, entamé près d'un an après l'achèvement de la mission, est tardif ;

- la demande de remboursement ne correspond à aucune des hypothèses stipulées à l'article 7 de la convention de subvention ;

- la demande de remboursement est entachée d'une erreur de droit, le centre de crise et de soutien s'étant estimé lié par les conclusions du rapport d'audit ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation ;

- les principes de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines ont été méconnus.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2023, la directrice spécialisée des finances publiques pour l'étranger, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- les moyens relatifs à la régularité formelle du titre de perception ne sont pas fondés ;

- il revient au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, ordonnateur, d'apporter les observations en réponse aux autres moyens.

Par un mémoire en défense, enregistrés le 30 octobre 2024, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le moyen tiré de l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable est inopérant ;

- le moyen tiré de la méconnaissance des principes de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines est inopérant ;

- les autres moyens ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité du moyen tenant à ce que la décision du 27 juillet 2021 aurait dû être précédée d'une procédure contradictoire en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, cette décision étant devenue définitive lors de l'introduction de la requête.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 ;

- le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Calladine,

- les conclusions de Mme Laforêt, rapporteure publique,

- en présence d'une élève-avocate auprès de Me Brusq, représentant l'association Le Jour d'Après, et Mme C, représentant le ministre de l'Europe et des affaires étrangères.

Considérant ce qui suit :

1. L'association de droit belge Le Jour d'Après a bénéficié d'une subvention d'un montant de 199 925 euros accordée par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, afin de lui apporter le financement total du projet intitulé " Soutien à la société civile pour le processus de paix en Syrie (Casper 2019-369) ". Ce projet, dont la mise en œuvre était prévue pour une durée de quatre mois comprise entre le 1er septembre et le 31 décembre 2019 et a été prolongée d'un mois jusqu'au 31 janvier 2020, a consisté à financer les activités de trois centres communautaires dans le Nord-Est de la Syrie en vue de soutenir le dialogue intercommunautaire, la participation des femmes à l'organisation de la société et des activités d'urgence en faveur des populations déplacées suite à l'offensive turque dans la région. A la suite d'un audit du projet réalisé après son achèvement, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a demandé le 27 juillet 2021 à l'association bénéficiaire, le remboursement partiel de la subvention versée, à hauteur de 62 669 euros, au motif de l'inéligibilité de certaines dépenses et de l'absence de justification d'autres dépenses. L'association n'ayant pas reversé spontanément la somme réclamée, un titre de perception a été émis le 3 février 2022 par la direction spécialisée des finances publiques pour l'étranger pour son recouvrement. L'association Le Jour d'Après demande au tribunal l'annulation de ce titre de perception du 3 février 2022.

Sur la régularité du titre de perception :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (). " Le V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010 prévoit que pour l'application de ces dispositions " aux titres de perception délivrés par l'Etat en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'Etat ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation ".

3. Si la signature de Mme A B, chef de pôle, ordonnateur ayant rendu exécutoire le titre de perception attaqué, ne figure pas sur le titre adressé à l'association Le Jour d'Après, la directrice spécialisée des finances publiques pour l'étranger verse à l'instance l'état récapitulatif des créances correspondant qui comporte la signature de Mme A B. Cette dernière disposait, à la date de l'établissement de cet état, en outre d'une délégation de signature à cet effet qui lui a été consentie par une décision du 28 septembre 2021 de la directrice générale de l'administration et de la modernisation ministère de l'Europe et des affaires étrangères publiée au journal officiel de la République française du 29 septembre 2021. Il s'ensuit que les moyens tirés de l'absence de signature et de compétence de l'auteur du titre de perception attaqué doivent être écartés.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () " L'Etat ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il s'est fondé pour déterminer le montant de la créance.

5. Le titre de perception attaqué mentionne l'objet de la créance, à savoir des dépenses inéligibles ou injustifiées dans le cadre de l'audit du projet Casper 2019-369 en Syrie, le montant total de la créance et le détail chiffré des dépenses concernées. Ces mentions, qui permettent à l'association Le Jour d'Après de comprendre les modalités de détermination du montant de la créance et de présenter utilement une contestation pour les dépenses en cause, satisfont à l'exigence prévue à l'article 24 du décret du 7 novembre 2012.

6. En troisième lieu, l'émission d'un titre de perception attaqué, qui peut être contesté selon les règles fixées par les articles 117 et 118 de ce décret du 7 novembre 2012, n'a pas à être précédée de l'organisation d'une procédure contradictoire.

7. Il résulte de ce qui précède que le titre de perception du 3 février 2022 a été émis dans des conditions régulières et n'est en conséquence pas entaché d'illégalités.

Sur le bien-fondé de la créance de l'Etat :

8. En premier lieu, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

9. Par un message électronique du 2 août 2021, l'association requérante a contesté la décision du 27 juillet 2021 par laquelle le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a sollicité le remboursement partiel de la subvention versée. L'administration a rejeté ce recours gracieux dès le lendemain par un message électronique, dont une copie est jointe à la requête, qui ne comporte pas d'indication sur les voies et délais de recours. Il ne résulte pas de l'instruction que l'association Le Jour d'Après, qui, au demeurant, ne sollicite pas l'annulation de la décision du ministre de l'Europe et des affaires étrangères du 27 juillet 2021, aurait introduit un recours contre cette décision dans le délai d'un an à compter du 3 août 2021, date à laquelle l'administration a expressément rejeté son recours gracieux formé contre la décision du 27 juillet 2021. La circonstance que l'association requérante a présenté, par l'intermédiaire d'un conseil, un second recours gracieux le 26 octobre 2021, soit avant l'expiration du délai de recours contre la décision du 27 juillet 2021, n'a pas rouvert le délai de recours contentieux. Cette décision était ainsi devenue définitive à l'enregistrement de requête objet de la présente instance. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la décision du 27 juillet 2021 aurait dû être précédée d'une procédure contradictoire, qui en constitue un vice propre, est irrecevable.

10. En deuxième lieu et d'une part, aux termes de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " () Lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. () " En vertu de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'administration peut, sans condition de délai retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées. La convention conclue le 13 décembre 2019 entre le ministre de l'Europe et des affaires étrangères et l'association Le Jour d'Après, stipule à son article 4 que : " Le Bénéficiaire s'engage à : () 4.2. - Fournir un compte-rendu des actions financées pour justifier de l'emploi des fonds reçus, dans les plus brefs délais et au plus tard dans un délai de six mois suivant la fin du projet pour lequel la subvention a été attribuée. (). " L'article 5 de cette convention stipule que : " Le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères se réserve le droit de procéder à une évaluation des actions dont le Bénéficiaire s'est assigné la réalisation à l'article 1 de la présente convention. " Aux termes de l'article 6.4 de cette convention : " () Au terme de la convention, un contrôle sur place peut éventuellement être réalisé par l'Administration, en vue de vérifier l'exactitude des comptes rendus financiers transmis. " Aux termes de l'article 7 de cette convention : " Après examen du compte rendu d'emploi de la subvention ou à l'issue des contrôles qu'elle aura effectués, l'Administration se réserve la possibilité de demander le reversement de tout ou partie des sommes versées, notamment en cas : () / de modification des conditions prévues d'utilisation de la subvention, sans accord formel de l'administration par voie de lettre ou d'avenant à la présente convention. () "

11. D'autre part, si les décisions accordant une subvention publique à une personne morale constituent des décisions individuelles créatrices de droit, ce n'est que dans la mesure où les conditions dont elles sont assorties, qu'elles soient fixées par des normes générales et impersonnelles, ou propres à la décision d'attribution, sont respectées par leur bénéficiaire. Quand ces conditions ne sont pas respectées, la réfaction de la subvention peut intervenir sans condition de délai.

12. Par un courrier du 15 février 2021, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a informé l'association Le Jour d'Après qu'il avait mandaté un intervenant extérieur afin de procéder à l'audit du projet " Soutien à la société civile pour le processus de paix en Syrie ". La circonstance que l'association devait remettre à l'administration au plus tard le 31 juillet 2020 le rapport final du projet, qui s'est achevé à la fin du mois de janvier 2020, n'a pas mis un terme aux relations entre l'association et l'administration qui était en droit, en vertu des textes et principes cités aux points 10 et 11, de s'assurer après l'achèvement de la mission du correct emploi des fonds versés, lesquels représentent au demeurant en l'espèce la totalité du financement du projet. L'association requérante n'est donc pas fondée à soutenir que le contrôle serait intervenu tardivement. En outre, contrairement à ce qu'elle soutient, l'administration a pu légalement, en vertu des dispositions et stipulations précitées, solliciter le remboursement de sommes versées au motif que leur emploi ne correspondait pas à celui qui a été présenté à l'administration lors de la demande de subvention ou que leur utilisation n'était pas justifiée par des pièces lui permettant de s'assurer que cet emploi était conforme au projet soumis à l'administration et pour lequel elle a accordé la subvention litigieuse

13. En troisième lieu, si l'administration a suivi les conclusions du rapport d'audit réalisé par l'intervenant extérieur précédemment évoqué, il résulte de l'instruction qu'elle s'en est appropriée le contenu et ne s'est ainsi pas estimée liée par ses recommandations.

14. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que l'utilisation des fonds, qui ont été entièrement consommés, ne correspond pas à celle qui était annoncée au moment de l'octroi de la subvention. En particulier, alors que les frais de personnel étaient évalués à 40 125 euros, ils se sont élevés, selon le rapport financier de l'association, à 117 160 euros et le rapport d'audit réalisé à la demande de l'administration évalue ces dépenses à 162 430 euros. Le cabinet d'audit, qui a procédé par échantillonnage, n'a pas obtenu, en dépit de ses demandes, pour 28 des 38 versements examinés dans l'échantillon, la justification des salaires et compensations versés, et notamment la production de fiches de temps. En se bornant à soutenir que la réalité de ces dépenses de personnel serait attestée par la production de 232 pages de documents en langue étrangère non assortis d'une traduction, et par des tableaux récapitulatifs, sans accompagner ces documents des précisions permettant leur analyse, l'association requérante ne peut être regardée comme justifiant les frais concernés qui représentent, pour les 28 versements concernés, un total de 51 070 euros. En outre, la situation en Syrie ne saurait l'exonérer de l'obligation de conserver les preuves des conditions d'emploi des sommes versées par l'administration alors en outre que cette dernière relève que l'association ne disposait pas de procédures en vue de prévenir l'exploitation et les abus sexuels et de lutter contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme et qu'elle n'a pas procédé au criblage des fournisseurs et des salariés. Les documents produits tels qu'ils sont décrits ci-dessus ne permettent pas davantage de justifier la somme de 4 260 euros correspondant, selon l'association requérante, à des dépenses exposées à l'occasion d'évènements organisés dans le cadre du projet. Par ailleurs, il n'est pas contesté que l'association bénéficiaire, qui n'a pas ouvert de compte bancaire dans la région d'intervention du projet, a exposé 4 799 euros de frais de change, sans contracter avec un organisme de change officiel, alors que ces frais, qui pouvaient être aisément prévus, n'étaient pas envisagés dans la demande de subvention. Enfin, l'association ne conteste pas qu'une somme de 2 540 euros a été utilisée pour payer des frais notamment de loyer et d'abonnement durant la période de février à avril 2020 alors que la mission subventionnée s'est achevée le 31 janvier 2020. Si elle soutient que l'administration en était informée et que ces dépenses seraient justifiées, en tout état de cause, ces frais étant exposés au-delà de la durée du projet ne peuvent s'y rattacher. Il résulte de ce qui précède que l'administration n'a pas commis d'erreur d'appréciation en considérant que des dépenses à hauteur au total de 62 669 euros n'avaient pas été employées conformément à l'objet de la subvention.

15. En dernier lieu, les mesures de retrait ou de réduction d'une subvention prises en raison de la méconnaissance des conditions mises à son octroi n'ont pas le caractère d'une sanction. Dès lors, l'association requérante ne peut utilement invoquer les principes de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines et des sanctions qui doivent être rejetés comme inopérants.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la créance dont l'administration recherche le recouvrement forcé par le titre de perception attaqué est fondée et que la requête de l'association Le Jour d'Après doit être rejetée, y compris les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association Le Jour d'Après est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Le Jour d'Après - The Day After, au ministre de l'Europe et des affaires étrangères et à la directrice spécialisée des finances publiques pour l'étranger.

Délibéré après l'audience du 21 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Simonnot, président,

Mme Calladine, première conseillère,

M. Lahary, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 février 2025.

La rapporteure,

signé

A. CALLADINE

Le président,

signé

J-F. SIMONNOT La greffière,

signé

M-C. POCHOT

La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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