Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2309024

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 avril et le 15 novembre 2023, M. A B, représenté par Mes Bouillot et Lastelle, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° 2023-24 du 26 janvier 2023 par lequel le président du Sénat et les questeurs ont prononcé à son encontre la sanction de mise à la retraite d'office et l'arrêté n° 2023-75 du 16 mars 2023 par lequel le bureau du Sénat a rejeté son recours hiérarchique ;

2°) d'enjoindre au Sénat de le réintégrer immédiatement, de l'indemniser de son manque à gagner, de retirer ces décisions de son dossier administratif ou d'y insérer le jugement les annulant et de publier un communiqué de presse en annonçant l'annulation ;

3°) de mettre à la charge du Sénat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- les décisions attaquées sont contraires aux principes d'impartialité et de loyauté ;

- elles ont été prise en violation de la charge de la preuve ;

- elles ont été prises sur le fondement de l'ordonnance de non-lieu dénuée de force probante ;

- il n'a jamais manqué à son devoir de réserve, de loyauté ou de dignité ;

- la sanction porte atteinte à sa liberté d'expression et d'association et confine au délit d'opinion ;

- à titre subsidiaire, elle est manifestement disproportionnée, en particulier au regard de ses excellents états de service ;

- ses motifs sont erronés ;

- le juge du fond n'est pas lié par l'appréciation du juge des référés.

Par des mémoires, enregistrés le 28 août, le 25 octobre et le 6 décembre 2023, le Sénat, représenté par la SCP Gury et Maître, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Une pièce, produite pour M. B par Me Bouillot le 8 décembre 2023, n'a pas été communiquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 ;

- le règlement intérieur du Sénat ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Julinet, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Degand, rapporteur public ;

- les observations de Mes Bouillot et Lastelle, représentant M. B, et celles de Me Gury, représentant le Sénat.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B a été nommé en qualité d'administrateur du Sénat le 1er avril 2003 et affecté successivement à la commission des finances, au service des relations internationales et à la direction de l'architecture, du patrimoine et des jardins. Membre de l'association des amitiés franco-coréennes (AAFC) depuis 2004, il en est devenu président en 2017. Les relations régulières qu'il a nouées avec des membres de la délégation générale de la République populaire de Corée du Nord à Paris (DGRPDC), représentation non diplomatique bénéficiant néanmoins des privilèges et immunités des missions diplomatiques, ont déclenché l'ouverture, le 13 mars 2018, d'une enquête de la direction générale de la sécurité intérieure qui a débouché sur son arrestation le 25 novembre 2018 et l'ouverture d'une information judiciaire le 29 novembre 2018 des chefs criminels de recueil et livraison d'informations à une puissance étrangère susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation et, en outre, sur réquisitoire supplétif et à raison des mêmes faits, de délit d'intelligence avec une puissance étrangère susceptible de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation. M. B a été placé sous contrôle judiciaire à compter du 29 novembre 2018 avec interdiction d'exercer son activité professionnelle d'administrateur du Sénat. Par une ordonnance du 29 avril 2022, devenue définitive, les deux juges d'instruction du tribunal judiciaire de Paris, après avoir relevé que si M. B avait régulièrement échangé avec des membres de la DGRPDC et que cette proximité avait pu devenir préoccupante, l'information judicaire n'avait pas permis de démontrer, en dépit de la mise en œuvre de moyens d'enquête significatifs, le recueil ou la livraison à la Corée du Nord, y compris de manière indirecte, d'informations susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, ont prononcé un non-lieu et ordonné la mainlevée totale du contrôle judiciaire de M. B. Le Sénat, qui avait suspendu l'intéressé de ses fonctions à titre conservatoire, l'a réintégré à la suite de cette ordonnance de non-lieu, l'affectant à la division de la législation comparée, mais a engagé une procédure disciplinaire à son encontre. Par un arrêté du 26 janvier 2023, le président et les questeurs du Sénat ont décidé sa mise à la retraite d'office à compter du 15 février 2023 pour manquement aux obligations de réserve, de loyauté et de dignité prévues aux articles 128 A et 128 B du règlement intérieur du Sénat. Sur recours hiérarchique de M. B, le bureau du Sénat a confirmé cette décision par un arrêté du 16 mars 2023. Par sa requête, M. B demande au tribunal d'annuler ces deux décisions.

2. En vertu de l'article 128 A du règlement intérieur du Sénat : " Dans l'exercice de leurs fonctions, les membres du personnel sont tenus de respecter une stricte neutralité. À ce titre, ils s'abstiennent de manifester leurs opinions politiques, philosophiques et religieuses. / En toutes circonstances, ils s'abstiennent de toute manifestation publique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. / Les membres du personnel ne peuvent se prévaloir des fonctions qu'ils exercent au sein du Sénat à l'appui d'un engagement public ". En vertu de l'article 128 B du même règlement : " Les membres du personnel exercent avec loyauté leurs fonctions auprès de l'ensemble des sénateurs. / Les membres du personnel se comportent avec dignité en veillant à ne jamais nuire, par leurs comportements personnels, à l'image du Sénat ". Aux termes de l'article 145 de ce règlement : " Tout fonctionnaire encourt, en cas de manquement à ses obligations, d'indiscipline, de négligence ou d'inconduite, les sanctions suivantes, réparties en quatre groupes : / 1° Premier groupe : - Services supplémentaires et, le cas échéant, suppression de tout ou partie des allégements accordés en application de l'article 130 ; - Avertissement ; ­ Blâme ; / 2° Deuxième groupe : - Réduction d'un an au plus de l'ancienneté de classe et, s'il y a lieu, radiation du tableau d'avancement ; - Abaissement d'une ou plusieurs classes ; ­ Exclusion temporaire de fonctions pour une durée inférieure ou égale à six mois ; / 3° Troisième groupe : - Rétrogradation ; - Exclusion temporaire de fonctions pour une durée supérieure à six mois et inférieure ou égale à un an ; / 4° Quatrième groupe : ­ Révocation ; ­ Mise à la retraite d'office lorsque l'intéressé remplit la condition de durée de services fixée par le règlement de la Caisse des retraites du Personnel du Sénat pour obtenir une pension normale ; - Révocation avec pension à jouissance différée, au plus tard à la date à laquelle l'intéressé aurait atteint la limite d'âge de son cadre d'emplois, lorsqu'il remplit la condition de durée de services fixée à l'alinéa précédent (.) ".

3. En premier lieu, d'une part, en l'absence de disposition législative contraire, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire, à laquelle il incombe d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen. Toutefois, tout employeur public est tenu, vis-à-vis de ses agents, à une obligation de loyauté. Il ne saurait, par suite, fonder une sanction disciplinaire à l'encontre de l'un de ses agents sur des pièces ou documents qu'il a obtenus en méconnaissance de cette obligation, sauf si un intérêt public majeur le justifie. Il appartient au juge administratif, saisi d'une sanction disciplinaire prononcée à l'encontre d'un agent public, d'en apprécier la légalité au regard des seuls pièces ou documents que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire pouvait ainsi retenir.

4. Il ressort des pièces du dossier que l'ordonnance de non-lieu du 29 avril 2022 sur laquelle le Sénat s'est très largement fondé pour établir les faits qu'il reproche à M. B lui a été communiquée par le procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris en application de l'article R. 170 du code de procédure pénale. Dès lors, l'utilisation de cette ordonnance ne traduit pas un manquement du Sénat à son obligation de loyauté et les faits qui y sont mentionnés pouvaient par suite légalement constituer le fondement de la sanction disciplinaire attaquée.

5. D'autre part, si une ordonnance de non-lieu rendue en matière pénale, même devenue, comme en l'espèce, définitive, n'a pas l'autorité de la chose jugée quant aux faits qui y sont relatés, elle peut néanmoins constituer un moyen de preuve dont l'établissement est contrôlé par le juge de l'excès de pouvoir au vu de l'ensemble des éléments qui lui sont soumis.

6. Enfin, alors que le droit au silence n'est pas un principe du droit disciplinaire de la fonction publique, le Sénat a pu, sans commettre d'erreur de droit, tenir compte de l'abstention de l'intéressé à répondre aux éléments tirés de l'ordonnance de non-lieu lors de la procédure disciplinaire contradictoire.

7. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que les décisions attaquées ne pouvaient pas être prises sur la base de faits énoncés dans une ordonnance de non-lieu et qu'elles l'ont été en violation des principes d'impartialité et de loyauté et des principes régissant la charge de la preuve.

8. En deuxième lieu, la décision de mise à la retraite d'office est fondée sur le fait que M. B a été en contact régulier, pendant plusieurs années, avec quatre personnes appartenant manifestement aux services de renseignement nord-coréens, ce qu'il ne pouvait pas raisonnablement ignorer compte tenu notamment de sa qualité d'ancien élève de l'Ecole nationale d'administration, de son statut de haut fonctionnaire du Sénat et de l'intérêt qu'il déclare porter à la question du renseignement, sur l'organisation de visites au Sénat de membres de la DGRPDC sans toujours respecter les règles relatives aux visites de groupes, sur sa déclaration en garde à vue selon laquelle l'AAFC est devenue " un des vecteurs privilégiés de l'appareil de propagande nord-coréen ", sur ses déplacements en Corée du Nord, aux frais de cet Etat en 2017, au cours desquels deux distinctions lui ont été remises et il a assisté aux commémorations célébrant le soixante-dixième anniversaire du régime et a rencontré le président de l'Assemblée populaire suprême de Corée du Nord. La décision est également fondée sur la tentative de mise en relation, le 29 septembre 2017, d'un expert français dans le domaine du nucléaire avec un membre de la DGRPDC chargé de rédiger un rapport sur la dissuasion nucléaire, sur la mise en relation, à la fin de l'année 2017, d'un universitaire français spécialiste en mathématiques appliquées avec un membre de la DGRPDC alors que son université et le ministère des affaires étrangères s'y opposaient en raison des risques en matière de prolifération nucléaire, sur la fourniture aux membres du DGRPDC de notes sur des sujets divers et, pour certains, stratégiques, tels que l'énergie nucléaire, les modalités de construction d'un immeuble de grande hauteur, les centrales hydrauliques, la gestion des réseaux électriques, le mode d'élection des sénateurs, l'élection du futur président et, enfin, sur la teneur de ses nombreux articles publiés sur le site de l'AAFC faisant l'apologie du régime communiste ou, en 2011, diffusant une lettre adressée au ministère des affaires étrangères condamnant les réactions officielles françaises au décès de Kim Jong-II alors qualifié de " cher leader " et sur celle d'un entretien accordé à un magazine en ligne et publié le 10 avril 2018 dans lequel il a vivement critiqué la politique étrangère de la France à l'égard de la Corée du Nord. La décision est enfin fondée sur le signalement à des membres de la DGRPDC d'un journaliste français souhaitant enquêter sur la liberté religieuse en Corée du Nord, sur la surveillance d'une manifestation en faveur de la Corée du Sud qui a eu lieu au Trocadéro à Paris le 17 août 2015 où il a fait réaliser par un photographe professionnel des photographies qu'il admet avoir envoyé à l'un de ses contacts nord-coréens et sur la remise, à ce même contact, des coordonnées de la compagne d'un étudiant nord-coréen dissident ayant pris la fuite en avril 2014.

9. Il ressort des pièces du dossier que les relations régulières et approfondies que M. B a entretenues avec plusieurs membres de la Délégation générale de la République populaire de Corée du Nord à Paris (DGRPDC), dont il ne pouvait raisonnablement ignorer les liens avec les services de renseignement nord-coréens, se traduisant, notamment, par l'organisation à leur intention de fréquentes visites et déjeuners dans l'enceinte du Sénat, par de nombreux échanges et par la fourniture de notes sur divers sujets touchant notamment à l'énergie nucléaire, aux centrales hydrauliques, à la gestion des réseaux électriques ou aux modalités de construction d'un immeuble de grande hauteur, son activité dans le cadre de l'association des amitiés franco-coréennes (AAFC) dont il avait pris la présidence en 2017, cette association, publiant de nombreux articles apologétiques pour le régime nord-coréen, étant devenue un vecteur privilégié de l'appareil de propagande nord-coréen, ses multiples voyages en Corée du Nord, dont certains aux frais de cet Etat, à l'occasion desquels lui ont été remises diverses marques de reconnaissance, telle qu'une médaille de l'amitié, et au cours desquels il a notamment participé aux commémorations du 70ème anniversaire du régime et rencontré le président de l'Assemblée populaire suprême de Corée du Nord, et sa condamnation des réactions officielles françaises à l'occasion de la mort de Kim Jong-Il, en 2011, dans un courrier adressé au ministère des affaires étrangères et un article publié sur le site de l'AAFC, faits précis et circonstanciés qui ressortent de manière suffisante des investigations qui ont été réalisées ou des déclarations qu'il a faites dans le cadre de la procédure judiciaire, citées dans l'ordonnance de non-lieu et, s'agissant de ces faits, non sérieusement contestés par M. B qui s'est borné à en remettre globalement en cause la véracité ou l'interprétation, doivent être regardés comme établis.

10. En revanche, son rôle dans la tentative de mise en relation de l'expert français dans le domaine du nucléaire et de l'universitaire français spécialiste en mathématiques appliquées avec des membre de la DGRPDC, de même que dans la surveillance d'un journaliste français, d'opposants au régime nord-coréen et d'une manifestation qui s'est déroulée au Trocadéro à Paris le 17 août 2015 n'est pas suffisamment établi par les éléments recueillis au cours de la procédure pénale pour pouvoir être regardé comme établi.

11. En troisième lieu, M. B occupait des fonctions au service des représentants de la souveraineté nationale en sa qualité d'administrateur du Sénat qui impliquaient, d'une part, un lien de confiance avec l'ensemble des sénateurs alors même qu'à la date de la décision attaquée, il ne travaillait pas directement avec eux, étant alors affecté à la direction de l'architecture, du patrimoine et des jardins, et, d'autre part, de strictes obligations de réserve, de loyauté et de dignité prévues aux articles 128 A et 128 B du règlement intérieur, notamment en s'abstenant de toute manifestation publique incompatible avec la réserve que lui imposaient ses fonctions et en veillant à ne jamais nuire à l'image du Sénat par son comportement personnel. Dans ces conditions, et alors même qu'il ne pouvait ignorer l'investissement de M. B dans l'AAFC en qualité de membre puis de président et qu'il n'a pas attiré son attention sur le risque que cet investissement présentait pour le respect de ses obligations déontologiques, le Sénat, en regardant les faits rappelés au point 9 comme constitutifs de manquements à ces obligations, n'a pas entaché ses décisions d'erreur dans la qualification juridique des faits.

12. En dernier lieu, eu égard à la nature des fonctions de M. B, au regard de la gravité de ces seuls manquements, de leur durée, de leur réitération et de leur retentissement sur l'image du Sénat, la sanction de mise à la retraite d'office n'est pas disproportionnée, en dépit de la qualité de ses états de service et du fait que sa manière de servir a donné entièrement satisfaction entre sa réintégration à l'issue des mesures de suspension de fonctions prises à titre conservatoire et son éviction du service par la décision attaquée. Le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit, dès lors, être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté n° 2023-24 du président du Sénat et des questeurs du 26 janvier 2023 et de l'arrêté n° 2023-75 du bureau du Sénat du 16 mars 2023. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. Enfin, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. B une somme au titre des frais exposés par le Sénat et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le Sénat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au Sénat.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

Mme Massiou, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 janvier 2024.

Le rapporteur,

S. JULINET

La présidente,

S. AUBERTLa greffière,

A. LOUART

La République mande et ordonne au président du Sénat en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2309024