Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2318206

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er août 2023 et 27 mai 2024, la société Ajinomoto Foods Europe, représentée par Me Vital-Durand, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler le titre exécutoire n° 2023/1533 émis le 7 juin 2023 à son encontre par l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer d'un montant de 734 816,51 euros de pénalités en raison d'un manquement à ses obligations relatives à l'utilisation de sucres hors quota réceptionnés en septembre 2017 ;

2°) d'annuler la décision du même jour par laquelle cet établissement a procédé à une compensation à hauteur des sommes litigieuses au titre des pénalités infligées ;

3°) de la décharger du paiement de la somme de 734 816,51 euros ;

4°) d'enjoindre à FranceAgriMer de lui reverser la somme de 734 816, 51 euros ;

5°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle relative à l'abrogation du règlement (UE) n° 967/2006 du 29 juin 2006 ;

6°) de mettre à la charge de FranceAgriMer la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre exécutoire litigieux est dépourvu de bien-fondé ;

- FranceAgriMer s'est estimé à tort en situation de compétence liée ;

- le titre exécutoire attaqué est dépourvu de base légale, en ce qui concerne la période postérieure au 30 septembre 2017, dès lors que le régime des quotas agricoles résultant en partie des dispositions du règlement n° 967/2006 a cessé de produire des effets ;

- FranceAgriMer n'apporte pas la preuve des manquements commis par la société Ajinomoto Foods Europe, qui sont le fondement du titre exécutoire, ni le montant des quantités de sucre dont elle n'aurait pas apporté la preuve d'utilisation ;

- la pénalité infligée à la société Ajinomoto Foods Europe méconnaît le principe de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines et des sanctions ; FranceAgriMer n'a pas examiné la situation particulière de la société Ajinomoto Foods Europe ;

- le titre exécutoire attaqué est irrégulier ; il ne fait pas apparaître les bases de la liquidation de la créance et est entaché d'un défaut de motivation ;

- la décision de compensation attaquée a été émise par une autorité incompétente dès lors que sa signataire n'établit pas qu'elle bénéficiait d'une délégation de signature ;

- elle est illégale dès lors que le recours tendant à son annulation en suspend les effets ;

- elle est irrégulière, dès lors que FranceAgriMer demeure débiteur des intérêts dus à la société Ajinomoto Foods Europe pour la somme de 734 816,51 euros qui ne lui a pas été restituée à la notification de l'arrêt rendu par la cour administrative d'appel de Paris.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2024, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- à titre principal, les conclusions dirigées contre le bien-fondé de la créance de 734 816,51 euros sont irrecevables, dès lors que par un jugement n° 1901023/4-2 du 19 avril 2021, le tribunal administratif de Paris a reconnu le bien-fondé de cette créance, et que cette position a été confirmée en appel ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés par la société Ajinomoto Foods Europe n'est fondé.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur l'Union européenne ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le règlement du Conseil n° 318/2006 du 20 février 2006 ;

- le règlement (CE) n° 967/2006 de la Commission du 29 juin 2006 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 318/2006 du Conseil en ce qui concerne la production hors quota dans le secteur du sucre ;

- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le code civil ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Berland, rapporteure,

- les conclusions de Mme Alidière, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bruscq, représentant la société Ajinomoto Foods Europe.

Une note en délibéré présentée par la société Ajinomoto Foods Europe a été enregistrée le 26 juin 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par courrier du 19 juin 2018, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a informé la société Ajinomoto Foods Europe qu'à la suite des manquements à ses obligations de preuve de l'utilisation du sucre hors quota pour des quantités de sucre réceptionnées en septembre 2017, elle était susceptible d'être redevable d'une somme de 734 816,51 euros, au titre des pénalités prévues par les dispositions du paragraphe 3 de l'article 9 du règlement (CE) n° 967/2006. Le 19 octobre 2018, FranceAgriMer a émis un avis de sommes à payer n° 0002988 pour un montant de 734 816,51 euros. Par courrier valant titre exécutoire du 5 décembre 2018, réceptionné le 6 décembre 2018, FranceAgriMer a demandé à la société Ajinomoto Foods Europe de procéder au versement de cette somme dans un délai de 30 jours. Par une requête n° 1901023 du 17 janvier 2019, la société Ajinomoto Foods Europe a demandé à ce tribunal l'annulation de l'avis des sommes à payer du 19 octobre 2018, l'annulation de la décision du 5 décembre 2018 par laquelle FranceAgriMer lui avait infligé ces pénalités, ainsi que la décharge de l'obligation de payer afférente. Cette requête a été rejetée par un jugement du tribunal n° 1901023/4-2 du 19 avril 2021 et la société a alors procédé au paiement de la somme demandée. Par un arrêt n° 21PA02909 du 3 mars 2023, la cour administrative d'appel de Paris a annulé ce jugement, l'avis des sommes à payer n° 0002988 ainsi que la décision du 5 décembre 2018 par laquelle FranceAgriMer lui avait infligé ces pénalités, et a rejeté le surplus des conclusions de la requête. Par courrier du 7 juin 2023 pris en exécution de cet arrêt, FranceAgriMer a notifié à la société Ajinomoto Foods Europe un titre de recette n° 2023/1533 d'un montant de 734 816,51 euros, ainsi qu'une décision de compensation concernant cette somme. Par la présente requête, la société Ajinomoto Foods Europe demande au tribunal l'annulation de ce titre exécutoire, la décharge de l'obligation de payer afférente, ainsi que l'annulation de la décision de compensation du 7 juin 2023.

Sur le cadre juridique du litige :

2. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre.

3. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

4. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge de l'obligation de payer la somme de 734 816,51 euros :

En ce qui concerne le bien-fondé du titre attaqué :

5. En premier lieu, la société Ajinomoto Foods Europe soutient que FranceAgriMer s'est estimé à tort en situation de compétence liée et a cru devoir lui infliger une sanction en application du règlement n° 967/2006 de la Commission du 29 juin 2006 portant modalités d'application du règlement n° 318/2006 du Conseil en ce qui concerne la production hors quota dans le secteur du sucre.

6. Aux termes de l'article 9 du règlement (CE) n° 967/2006 de la Commission du 29 juin 2006 : " () 2. Avant la fin du cinquième mois suivant chaque livraison, le transformateur apporte la preuve, à la satisfaction des autorités compétentes de l'État membre, de l'utilisation des matières premières industrielles pour la fabrication des produits conformément à l'agrément visé à l'article 5 et au contrat de livraison visé à l'article 6. La preuve comporte notamment l'enregistrement, dans les registres, des quantités de produits concernés, établi de façon automatisée au cours ou à l'issue du processus de fabrication. / 3. Si le transformateur n'a pas apporté la preuve conformément au paragraphe 2, il paye un montant de 5 EUR par tonne de la livraison concernée et par jour de retard à compter de la fin du cinquième mois suivant la livraison. / 4. Si le transformateur n'a pas apporté la preuve visée au paragraphe 2 avant la fin du septième mois suivant chaque livraison, la quantité concernée est réputée surdéclarée au sens de l'article 13. L'agrément du transformateur est retiré pour une période comprise entre trois et six mois en fonction de la gravité ". Aux termes de l'article 12 du même règlement :" 1. Au cours de chaque campagne de commercialisation, les autorités compétentes des États membres procèdent à des contrôles auprès de 50 % au moins des transformateurs agréés, sélectionnés selon une analyse de risque. () 3. Chaque contrôle fait l'objet d'un rapport de contrôle signé par le contrôleur, rendant compte avec précision des différents éléments du contrôle. Ce rapport indique notamment : () e) une évaluation de la gravité, de l'étendue, du degré de permanence et de la durée des défauts et des discordances éventuellement constatées ainsi que tous les autres éléments à prendre en considération pour l'application d'une sanction. () ". Aux termes de l'article 13 du même règlement : " 1. () En cas de surdéclaration des quantités de matières premières utilisées, le transformateur est tenu de payer un montant de 500 EUR par tonne surdéclarée () ".

7. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que si FranceAgriMer est en situation de compétence liée au stade du prononcé des sanctions, l'établissement doit, au préalable, apprécier et recenser les quantités non déclarées éligibles à une pénalité financière conformément à la réglementation européenne susvisée. En l'espèce, il résulte de l'instruction, et notamment des échanges de courriels entre la société requérante et FranceAgriMer, que l'établissement a procédé au décompte des stocks de sucre hors quota non déclarés utilisés par la société requérante. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que FranceAgriMer se serait estimé à tort en situation de compétence liée durant toute la procédure de contrôle des transformateurs, et ce nonobstant la circonstance regrettable que FranceAgriMer ait énoncé ne disposer d'aucune marge d'appréciation quant à cette réglementation européenne stricte dans un courriel du 15 juin 2018, ni que FranceAgriMer ne se serait pas livré à un examen particulier de sa situation.

8. En deuxième lieu, la société requérante soutient que, s'agissant de la période postérieure au 30 septembre 2017, le titre exécutoire est dépourvu de base légale dès lors que le régime des quotas agricoles résultant en partie des dispositions du règlement n° 967/2006 a cessé de produire des effets.

9. Aux termes de l'article 232 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 : " () 3. Les articles 127 à 144 et les articles 192 et 193 sont applicables jusqu'à la fin de la campagne de commercialisation 2016/2017 pour le sucre, le 30 septembre 2017. ".

10. Il résulte des dispositions précitées ainsi que de celles de l'article 12 du règlement (CE) n° 967/2006 de la Commission du 29 juin 2006 visé au point 6 que le contrôle des transformateurs, susceptible d'engendrer les sanctions énoncées à l'article 13 dudit règlement, s'applique au cours de chaque campagne de commercialisation, soit en l'espèce jusqu'au 30 septembre 2017. Si la réforme de l'Organisation commune du marché du sucre, intervenue en 2013 par l'adoption du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil, a conduit à l'abandon du système des quotas de production de sucre, avec effet au 1er octobre 2017 et a eu pour effet, à compter de cette même date, de rendre sans objet les dispositions des articles 9 et 13 du règlement (CE) n° 967/2006 de la Commission du 29 juin 2006, cette suppression de fait de la sanction, qui est donc la conséquence nécessaire de la suppression du système des quotas auquel elle était attachée, ne résulte pas de ce que la sanction alors applicable aurait été jugée inutile ou excessive. Par suite, l'abandon de la sanction ne présente pas le caractère d'une loi nouvelle plus douce qui ferait obstacle à l'application, dans la présente espèce, des dispositions des articles 9 et 13 du règlement (CE) n° 967/2006 de la Commission du 29 juin 2006. Par suite, la suppression du régime des quotas à partir de la fin de campagne de commercialisation 2016/2017, le 30 septembre 2017, ne saurait avoir d'effet sur les sanctions prononcées pour des quantités livrées avant cette date, au cours du mois de septembre 2017. Par suite, le moyen tiré de ce que le titre exécutoire serait dépourvu de base légale doit être écarté.

11. En troisième lieu, si la société Ajinomoto Foods Europe soutient que FranceAgriMer n'apporte pas la preuve des manquements commis, au fondement du titre exécutoire, ni le montant des quantités de sucre dont elle n'aurait pas apporté la preuve d'utilisation, il résulte de l'instruction, et notamment des " fiches en simulation " du 19 juin 2018, que les manquements à l'obligation de déclaration sont détaillés pour chaque période et chaque quantité. Au demeurant, dans son courrier du 5 juillet 2018 reçu le 10 juillet suivant, la société Ajinomoto Foods Europe a indiqué ne pas contester le constat établi le 19 juin 2018 par FranceAgriMer du non-respect des prescriptions du règlement (UE) n° 967/2006 pour une quantité de 1 042,068 tonnes d'équivalent sucre, faisant valoir qu'elle pensait que les sanctions prévues par le règlement ne s'appliqueraient plus postérieurement au 30 septembre 2017. Dès lors, ce moyen doit être écarté comme manquant en fait.

12. En dernier lieu, à supposer même que la société requérante critique la proportionnalité de la sanction qui lui a été infligée, le montant des pénalités qui lui ont été infligées, correspondant aux sanctions fixées par les articles 9 et 13 du règlement n° 967/2006, cités au point 6, n'est pas disproportionné eu égard aux manquements commis.

En ce qui concerne la régularité du titre attaqué :

13. Aux termes des dispositions de l'article R. 621-29 du code rural et de la pêche maritime :" Sous réserve des dispositions de la présente section, l'établissement est soumis aux dispositions des titres Ier et III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. ". Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral, sans contraction avec les dépenses. Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Une créance ne peut être mise en recouvrement sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il s'est fondé pour déterminer le montant de la créance.

14. La société requérante soutient que la décision attaquée est insuffisamment motivée dans la mesure où elle n'indique pas les bases de liquidation de la créance et dès lors que les pièces jointes annoncées dans cette décision n'étaient pas jointes au courrier du 7 juin 2023.

15. Toutefois, il résulte de l'instruction que la décision du 7 juin 2023, à laquelle était jointe la décision de compensation datée du même jour, mentionne les articles 9 et 13 du règlement n° 967/2006 au fondement des pénalités financières, ainsi que le montant de la créance. S'il ne mentionne pas les bases et éléments de calcul, il indique que sont jointes deux annexes, relatives à l'ouverture de la procédure contradictoire concernant les pénalités sur les utilisations du sucre hors quota, ainsi qu'à la fiche de liquidation. La société requérante soutient, en se fondant sur la valeur de l'affranchissement acquitté par FranceAgriMer, que ce courrier n'était pas accompagné des annexes annoncées.

16. Toutefois, d'une part, la circonstance selon laquelle le tarif d'affranchissement du pli serait incompatible avec la présence, dans l'enveloppe, de l'ensemble des documents annoncés ne permet pas nécessairement de considérer que ces documents n'étaient pas annexés à l'envoi. D'autre part, il résulte de l'instruction que le courrier litigieux, qui comprenait six feuilles A4, a été expédié dans une enveloppe A5, et que le poids total de cet envoi était, par conséquent, compris entre 21 et 50 grammes, le bordereau de recommandé étant apposé après affranchissement. Or il résulte de l'instruction que le tarif de 6,15 euros auquel a été affranchi ce courrier correspond, selon les tarifs postaux de l'année 2023, à un envoi de pli recommandé R1 avec avis de réception de poids compris entre 21 et 50 grammes. Dans ces conditions, la société requérante n'établit pas que le courrier de FranceAgriMer ne comportait pas les annexes annoncées.

17. En outre, il résulte de l'instruction que si l'annexe n° 1 est composée de notes techniques, aussi appelées " fiches en simulation " datées du 19 juin 2018, qui précisent, sous forme de tableaux, pour chaque quantité de sucre réceptionnée, des données brutes factuelles, l'annexe n° 2, intitulée " fiche de liquidation ", synthétise les informations portées sur les " fiches en simulation " en explicitant de façon textuelle, sous chaque tableau, les modalités de calcul ainsi que le manquement commis. Ainsi, ces documents pris ensemble, qui expliquent les éléments de calcul de la créance, présentent un degré d'intelligibilité suffisant pour qu'un esprit normalement éclairé puisse, à leur simple lecture, en saisir immédiatement la portée, et permettaient à la société requérante de contester les bases de liquidation. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Ajinomoto Foods Europe n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision contestée ni la décharge de payer la somme de 734 816,51 euros.

Sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision de compensation du 7 juin 2023 :

19. En premier lieu, aux termes de l'article 16 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public : " Les comptables publics peuvent désigner des mandataires ayant qualité pour agir en leur nom et sous leur responsabilité ".

20. Par une décision du 4 mai 2020 régulièrement publiée au Bulletin officiel du ministère de l'agriculture du 7 mai 2020, l'agent comptable de FranceAgriMer a donné délégation à Mme B A, signataire de la décision de compensation contestée, à l'effet de signer les actes relatifs à l'exercice des fonctions d'agent comptable. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision litigieuse manque en fait.

21. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1347 du code civil : " La compensation est l'extinction simultanée d'obligations réciproques entre deux personnes. / Elle s'opère, sous réserve d'être invoquée, à due concurrence, à la date où ses conditions se trouvent réunies. ". Aux termes de l'article 1347-1 du même code : " Sous réserve des dispositions prévues à la sous-section suivante, la compensation n'a lieu qu'entre deux obligations fongibles, certaines, liquides et exigibles. / Sont fongibles les obligations de somme d'argent, même en différentes devises, pourvu qu'elles soient convertibles, ou celles qui ont pour objet une quantité de choses de même genre. "

22. Si l'opposition formée par le débiteur à l'encontre du titre de perception émis à son encontre suspend la possibilité pour l'administration de recourir aux modes de recouvrement forcé, elle est sans incidence sur l'exigibilité de la créance constatée par ce titre. Par suite, cette opposition ne fait pas obstacle à ce que l'administration opère une compensation. En outre, la décision de compensation est intervenue le 7 juin 2023, alors que la cour administrative d'appel de Paris a rendu son arrêt n° 21PA02909 le 3 mars 2023. Par suite, à la date de la compensation, aucune opposition n'était, en tout état de cause, en cours. Dès lors, ce moyen doit être écarté.

23. En dernier lieu, l'annulation par une décision juridictionnelle d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation éventuelle par l'administration, que les sommes perçues par celle-ci sur le fondement du titre ainsi dépourvu de base légale soient immédiatement restituées à l'intéressé. Par suite, lorsqu'une juridiction est saisie de conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de restituer des sommes perçues sur le fondement d'un titre de perception ainsi annulé, il lui appartient de prescrire la mesure demandée en fixant le délai au terme duquel l'administration devra restituer ces sommes si elle n'a pas émis, avant l'expiration de ce délai, un nouveau titre de perception dans des conditions régulières.

24. Si la société requérante fait valoir qu'elle est fondée à demander le paiement des intérêts relatifs à la somme de 734 816,51 euros qui ne lui a pas été restituée dès la notification de l'arrêt de la cour administrative de Paris du 3 mars 2023 annulant le titre exécutoire n° 0002988, il résulte de l'instruction que cette annulation, prononcée pour un motif de forme, n'impliquait pas nécessairement que la somme perçue par l'administration soit immédiatement restituée à la société requérante, alors, au demeurant, qu'il est loisible à la société requérante de solliciter, après compensation, le paiement du surplus qu'elle estime lui être dû. Par suite, ce moyen doit être écarté.

25. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l'Union européenne de la question préjudicielle soulevée à titre subsidiaire, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation et de décharge présentées par la société Ajinomoto Foods Europe doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Ajinomoto Foods Europe est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au cabinet Gide, Loyrette, Nouel, mandataire de la société Ajinomoto Foods Europe et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer.

Délibéré après l'audience du 21 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Le Roux, présidente,

Mme Madé, première conseillère,

Mme Berland, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2024.

La rapporteure,

F. BERLAND

La présidente

M.-O. LE ROUX

La greffière,

F. RAJAOBELISON

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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