Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2406413

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 19 mars 2024, et deux mémoires complémentaires, enregistrés le 21 mars 2024 et le 27 mars 2024, la société par actions simplifiée (SAS) établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Les Fontaines, représentée par la SELARL Musset Avocats, demande à la juge des référés, saisie sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté conjoint du 28 février 2024 par lequel la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) Grand Est et le président de la collectivité européenne d'Alsace ont prolongé, pour une durée de six mois, du 29 février 2024 au 28 août 2024, la mise sous administration provisoire de ses trois sites situés sur les territoires des communes de Horbourg-Wihr, Kembs et Lutterbach et maintenu M. B A aux fonctions d'administrateur provisoire ;

2°) de mettre à la charge de l'ARS Grand Est et de la collectivité européenne d'Alsace la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S'agissant de la compétence territoriale du tribunal administratif de Paris :

- l'arrêté attaqué constitue une mesure de police au sens de la section 4 du chapitre III du titre 1er du livre III de la partie législative du code de l'action sociale et des familles et elle est immatriculée au registre du commerce et des sociétés (RCS) de Paris ;

- le juge des référés du tribunal administratif de Paris a retenu sa compétence dans les précédentes procédures ;

S'agissant de l'urgence :

- elle est caractérisée en raison de l'effet immédiat de l'arrêté contesté qui aura reçu complète exécution à la date du jugement au fond ;

- elle est caractérisée, dès lors que l'arrêté contesté octroie à l'administrateur provisoire le pouvoir d'accomplir " les actes d'administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux difficultés constatées ", qu'il remet en cause son équilibre financier en raison du coût exorbitant de la rémunération de l'administrateur provisoire depuis le 28 août 2023, lequel pèse directement et gravement sur son budget, qu'il risque de la mener, à court-terme, à une cessation d'activité et qu'il s'accompagne d'une mesure de suspension des admissions concernant deux des trois sites ;

- elle est caractérisée du fait de l'absence d'atteinte portée à l'intérêt général, puisqu'elle a œuvré depuis le mois d'août 2023 pour répondre aux recommandations des autorités de contrôle et de tarification, en présence et sous le contrôle de l'administrateur provisoire, le renouvellement de la présence de ce dernier pour six mois supplémentaires n'étant pas nécessaire pour surveiller les efforts qu'elle a déjà mis en œuvre ;

S'agissant des moyens de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté litigieux :

- l'arrêté litigieux est entaché d'insuffisance de motivation en particulier concernant le renouvellement de l'administration provisoire concernant le site de Horbourg-Wihr ;

- l'arrêté litigieux est intervenu aux termes d'une procédure irrégulière la privant d'une garantie, dès lors que cet arrêté n'a pas été précédé d'une proposition des autorités de contrôle lui permettant de présenter des observations écrites et éventuellement orales dans un délai suffisant, l'administration s'étant fondée exclusivement sur le rapport unilatéral et inexact de l'administrateur provisoire, sans s'interroger sur la qualité de son contenu ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur de droit en ce que le renouvellement de l'administration provisoire concernant le site de Horbourg-Wihr ne satisfait pas aux conditions posées par l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur de droit, les conditions du renouvellement de l'administration provisoire n'étant pas remplies pour les trois sites ;

- l'arrêté litigieux est entaché de nombreuses erreurs de fait ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré, le 2 avril 2024, l'ARS Grand Est et la collectivité européenne d'Alsace, représentées par l'AARPI Droitfil, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SAS EHPAD Les Fontaines au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'urgence n'est pas caractérisée, dès lors que l'exécution complète de l'arrêté litigieux à la date du jugement au fond est sans incidence, que le préjudice économique et financier allégué n'est pas démontré et qu'il y a urgence à exécuter cet arrêté au regard de l'intérêt général qui s'attache à la protection de la santé et de la sécurité des résidents ;

- aucun des moyens invoqués par la société requérante n'est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté litigieux.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

- la requête, enregistrée sous le n° 2406404, tendant à l'annulation de l'arrêté litigieux.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal administratif a désigné Mme Marzoug en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 3 avril 2024, tenue en présence de Mme Cardon, greffière d'audience :

- le rapport de Mme Marzoug, juge des référés,

- les observations de la SELARL Musset Avocats, avocate de la SAS EHPAD Les Fontaines, qui a repris à la barre les moyens invoqués dans la requête ;

- et les observations de l'AARPI Droitfil, avocate de l'ARS Grand Est et de la collectivité européenne d'Alsace, qui a conclu aux mêmes fins que son mémoire en défense par les mêmes moyens.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS EHPAD Les Fontaines est gestionnaire de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) " Les Fontaines ", qui peut accueillir 245 résidents sur trois sites situés sur les territoires des communes de Lutterbach, de Horbourg-Wihr et de Kembs, dans le département du Haut-Rhin. A la suite de signalements et de réclamations, les services de l'ARS Grand Est ont procédé le 5 mai 2022 à une inspection sur l'ensemble des sites, au terme de laquelle, si aucun dysfonctionnement majeur n'a été constaté, un suivi rapproché sous la forme de prescriptions et de recommandations a été mis en place. Le 3 août 2023, une visite inopinée a été réalisée sur les trois sites durant laquelle il a été constaté d'importants dysfonctionnements. Un courrier a été notifié le 10 août 2023 à la SAS EHPAD Les Fontaines lui enjoignant de procéder dans un délai de sept jours au recrutement de personnels qualifiés permettant une organisation pérenne assurant la sécurité de la " prise en soins " des résidents sur les sites de Lutterbach et de Kembs, ces deux derniers sites s'étant, en outre, vu interdire l'accueil de nouveaux résidents. Une seconde visite inopinée a été effectuée le 23 août 2023 sur les trois sites. Par un arrêté conjoint du 24 août 2023, la directrice générale de l'ARS Grand Est et le président de la collectivité européenne d'Alsace ont décidé de placer les trois EHPAD sous administration provisoire pour une durée de six mois à compter du 28 août 2023, renouvelable une fois, en application de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles. La SAS EHPAD Les Fontaines a alors demandé au tribunal l'annulation de cet arrêté tout en sollicitant du juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'en suspendre l'exécution. Cette requête en référé suspension a été rejetée par une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris en date du 29 septembre 2023 pour défaut d'urgence à suspendre l'arrêté attaqué compte-tenu de l'urgence à exécuter la mesure de placement sous administration provisoire au regard de l'atteinte manifeste et persistante portée à l'intérêt public lié à la qualité des soins des résidents et des risques avérés pour leur santé. Par un arrêté conjoint du 28 février 2024, la directrice générale de l'ARS Grand Est et le président de la collectivité européenne d'Alsace ont renouvelé, pour une période de six mois à compter du 29 février 2024, l'administration provisoire prononcée le 24 août 2023 et maintenu M. B A en sa qualité d'administrateur provisoire. La SAS EHPAD Les Fontaines demande au tribunal d'ordonner la suspension de l'exécution de cet arrêté du 28 février 2024.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision./ Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. ".

3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.

4. Pour justifier de l'urgence à suspendre l'exécution de l'arrêté litigieux, la SAS EHPAD Les Fontaines fait valoir que cet arrêté aura été totalement exécuté à la date du jugement au fond, qu'il octroie à l'administrateur provisoire des pouvoirs importants, qu'il remet en cause son équilibre financier en raison du coût exorbitant de la rémunération de l'administrateur provisoire depuis le 28 août 2023, qu'il risque de la mener, à court-terme, à une cessation d'activité et que la suspension demandée n'est pas de nature à porter atteinte à l'intérêt général.

5. Cependant, d'une part, la circonstance, à la supposer même établie, que le juge du fond ne se prononcera que postérieurement à l'exécution de l'arrêté litigieux, n'est pas de nature à créer, par elle-même, une situation d'urgence pour la société requérante.

6. D'autre part, la société requérante ne peut utilement se borner à faire valoir les effets financiers provoqués par l'arrêté du 24 août 2023 portant placement sous administration provisoire pour demander la suspension de l'arrêté litigieux, qui a pour objet de prolonger la mesure d'administration provisoire, et ce d'autant plus, qu'il résulte de l'instruction qu'à la date de la présente ordonnance, à laquelle s'apprécie la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la SAS EHPAD Les Fontaines n'a versé aucune somme à l'administrateur provisoire depuis sa désignation le 14 septembre 2023. Ainsi, si la société requérante soutient subir un préjudice financier, elle n'établit ni la réalité de ce préjudice ni le lien entre ce préjudice et le coût du renouvellement de l'administration provisoire pour une période de six mois décidé par l'arrêté litigieux, qui n'a pas pour objet de limiter le nombre des résidents admis aux sein des EHPAD. Elle n'établit pas davantage que ce renouvellement menace, en raison de son coût, son existence. Elle ne conteste pas, comme le font valoir en défense l'ARS Grand Est et la collectivité européenne d'Alsace, que ses revenus proviennent des résidents, de l'assurance maladie et de la collectivité européenne d'Alsace et que ces deux dernières ont maintenu leur financement, malgré l'administration provisoire, à hauteur d'un taux d'occupation des EHPAD de 100%, la collectivité européenne d'Alsace ayant en outre versé à la SAS EHPAD Les Fontaines une avance de six mois de financement, ce qui représente pour elle un apport de trésorerie de 578 557 euros. Par ailleurs, l'analyse financière du cabinet d'audit produite par la société requérante est basée, selon les déclarations de ce cabinet, sur des informations internes fournies par cette dernière ne concernant que les sites de Lutterbach et Kembs et ne prenant donc pas en compte le site de Horbourg-Wihr, le cabinet d'audit précisant qu'il s'est appuyé, pour réaliser son analyse, sur l'hypothèse que ces informations sont sincères, exactes et complètes, ce qu'il n'a toutefois pas pu vérifier en l'absence de production des comptes sociaux certifiés pour l'année 2023. Compte tenu des réserves qu'elle comporte, cette analyse ne peut être regardée comme présentant un caractère suffisamment probant. Enfin, si la requérante fait état de sa convocation, le 1er mars 2024, à une audience au tribunal de commerce de Paris fixée au 2 avril 2024 à la suite d'une procédure d'alerte lancée par son commissaire aux comptes, elle ne démontre pas pour autant la réalité et l'ampleur de la baisse de son chiffre d'affaires qui serait directement et exclusivement imputable à l'arrêté litigieux, qui comme cela a déjà été dit n'a pas pour objet de limiter le nombre des résidents accueillis au sein des EHPAD situés sur les sites de Kembs et de Lutterbach, ni qu'elle serait en cessation de paiement ou qu'elle aurait dû recourir, en raison de cet arrêté, à des mesures de chômage partiel ou procéder à des licenciements économiques. Dans ces conditions, la SAS EPHAD Les Fontaines ne peut être regardée comme établissant que l'arrêté dont elle demande la suspension préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à ses intérêts en raison du coût tenant au renouvellement de l'administration provisoire pour justifier de l'urgence à en suspendre l'exécution.

7. Enfin, par l'arrêté du 28 février 2024 dont la suspension est demandée, l'administration provisoire dont faisait l'objet la SAS EHPAD Les Fontaines depuis l'arrêté du 24 août 2023 a été renouvelée pour une période de six mois au motif que cette administration reste nécessaire afin de mettre fin aux dysfonctionnements et irrégularités qui détériorent gravement la qualité de la prise en charge des résidents et les mettent potentiellement en danger. Il résulte de l'instruction, et notamment du rapport de fin de mission de l'administrateur provisoire du 8 février 2024, qu'à cette date, si des recrutements de personnels permettant de mieux prendre en charge les résidents présents dans les EHPAD avaient été effectués, il existait encore des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des résidents des sites gérés par la société requérante, dès lors que, d'une part, sur le site de Kembs, la pérennité de la présence du médecin coordonnateur et d'une infirmière diplômée d'Etat coordinatrice n'était pas garantie et sur le site Lutterbach, le poste de directeur et celui de directeur adjoint étaient vacants et l'infirmière diplômée d'Etat coordinatrice était en arrêt maladie et n'était pas remplacée tout comme le médecin coordonnateur, et que, d'autre part, les plannings n'étaient pas encore fiabilisés et le circuit du médicament n'était pas encore sécurisé. La société requérante ne produit aucun élément de nature à établir que cette appréciation quant à l'existence de ces risques susceptibles d'affecter gravement la prise en charge des résidents serait erronée. En outre, elle n'établit pas davantage qu'à la date de l'arrêté dont la suspension est demandée, ces risques n'existaient plus. En particulier, la société requérante ne démontre pas avoir procédé, à la date de l'arrêté litigieux, aux recrutements exigés de manière pérenne et si elle invoque le recrutement d'un directeur et d'un directeur adjoint pour le site de Lutterbach et la mise en place d'un circuit du médicament sécurisé, il résulte des pièces soumises à la juge des référés que le recrutement en cause est intervenu postérieurement à l'arrêté litigieux en mars 2024 tout comme la solution retenue pour le circuit des médicaments, qui n'est opérationnelle que depuis la fin du mois de mars 2024 et uniquement sur le site de Lutterbach. Ainsi, il résulte de ce qui précède qu'alors même que des pouvoirs importants sont dévolus à l'administrateur provisoire, comme le fait valoir la société requérante, l'administration provisoire doit être renouvelée pour garantir la protection de la santé et de la sécurité des résidents sur les sites de Kembs et de Lutterbach, la SAS EHPAD Les Fontaines n'établissant pas le bien-fondé de ses critiques dirigées contre la gestion de l'administrateur provisoire dans la première période d'administration.

8. Compte tenu de l'ensemble des éléments qui précèdent, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne peut être regardée comme étant remplie. Par suite, il y a lieu de rejeter, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'existence d'un moyen de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté litigieux, les conclusions de la requête présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ARS Grand Est et de la collectivité européenne d'Alsace, qui ne sont pas les parties perdantes à l'instance, la somme que la SAS EHPAD Les Fontaines demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société requérante une somme globale de 1 500 euros à verser à l'ARS Grand Est et à la collectivité européenne d'Alsace au titre de ces mêmes dispositions.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la SAS EHPAD Les Fontaines est rejetée.

Article 2 : La SAS EHPAD Les Fontaines versera à l'agence régionale de santé Grand Est et à la collectivité européenne d'Alsace une somme globale de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS EHPAD Les Fontaines, à l'agence régionale de santé Grand-Est et à la collectivité européenne d'Alsace.

Fait à Paris, le 15 avril 2024.

Le juge des référés,

S. Marzoug

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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