Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2406889

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 25 mars 2024, Mme D E et M. F G, agissant en leur nom personnel et en leur qualité de représentants légaux de leurs enfants mineurs, Mme C G, M. B G et M. A G, représentés par Me Haigar, Me Delimi et Me Grolleau, demandent au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) d'ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde des libertés fondamentales dont ils se prévalent ;

2°) d'enjoindre à l'Etat français et/ou au chef du poste consulaire à Jérusalem ou à tout autre fonctionnaire compétent, de délivrer un laissez-passer consulaire à M. G dans un délai de vingt-quatre heures à compter du prononcé de l'ordonnance ou, subsidiairement, de sa notification ;

3°) d'enjoindre à l'Etat français et/ou au chef du poste consulaire à Jérusalem ou à tout autre fonctionnaire compétent, d'intégrer M. G dans le dispositif français d'évacuation et de rapatriement ;

4°) d'enjoindre à l'Etat français et/ou au chef du poste consulaire à Jérusalem ou à tout autre fonctionnaire compétent, de mettre en œuvre tous les moyens à sa disposition pour permettre à M. G d'évacuer la bande de Gaza, notamment par la transmission, dans un délai de quarante-huit heures à compter de l'ordonnance à intervenir, ou, subsidiairement de sa notification, aux autorités israéliennes et égyptiennes, d'une demande d'autorisation de sortie de M. G accompagnée d'une copie du laissez-passer consulaire ainsi que de l'engagement des autorités françaises de ce que son rapatriement sera organisé dans un délai de soixante-douze heures à compter du passage de la frontière égyptienne ;

5°) d'enjoindre à l'Etat français et/ou au chef du poste consulaire à Jérusalem ou à tout autre fonctionnaire compétent, d'informer M. G de l'état et de l'évolution de sa demande d'évacuation ;

6°) d'assortir ces injonctions d'une astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;

7°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le tribunal administratif est compétent pour statuer d'une part, sur la demande tendant à la délivrance d'un laissez-passer consulaire à M. G, document auquel il peut prétendre compte tenu de sa situation personnelle et familiale, et qui présente un caractère utile pour traverser la frontière, et, d'autre part, sur sa demande tendant à son intégration dans le dispositif français d'évacuation et à la réalisation des diligences à effectuer dans ce cadre auprès des autorités israéliennes et égyptiennes dès lors qu'un contrôle est nécessaire pour éviter tout risque d'arbitraire conformément aux exigences de la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt du 14 septembre 2022 (H. F. et autres c. France, req. n°24384/19 et 44234/20), et que cela est dissociable des négociations ultérieures entre les autorités concernées visant à permettre son évacuation, n'implique pas de résultat de la part des autorités françaises et est nécessaire afin de tenter de mettre un terme à la violation manifeste de plusieurs libertés fondamentales ;

- la condition d'urgence est caractérisée par la séparation de M. G d'avec sa famille évacuée vers la France au mois de novembre 2023, par le contexte humanitaire et sécuritaire aggravé à Rafah où ce dernier se trouve et qui est en proie à une violence généralisée du fait des opérations militaires israéliennes et par l'absence de mesures prises par les autorités françaises depuis le 3 novembre 2023 ;

- la carence de l'Etat porte une atteinte grave et manifestement illégale au respect de l'intérêt supérieur de leurs enfants, protégé par le 1 de l'article 3 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant, au droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à la dignité humaine et au droit à la vie garantis par les articles 2 et 3 de la même convention.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2024, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la juridiction administrative est incompétente pour se prononcer sur la demande tendant à ce qu'il soit enjoint de délivrer un laissez-passer consulaire à M. G dès lors que cette délivrance ne peut intervenir pour qu'elle soit utile au demandeur qu'après qu'il soit présent sur le territoire égyptien et donc à la suite de négociations concluantes avec les autorités israéliennes et égyptiennes et, en tout état de cause, pour se prononcer sur le surplus des conclusions de la requête ;

- la condition d'urgence particulière à obtenir un laissez-passer consulaire ou tout autre document nécessaire pour entrer en France, notamment un visa, n'est pas remplie avant d'avoir réussi à quitter la bande de Gaza ;

- pour les mêmes motifs, la seule absence de ces documents ne peut en tout état de cause être regardée comme ayant été de nature à porter une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées alors même que les autorités françaises ont mis en œuvre toutes les mesures pouvant être raisonnablement attendues dans le contexte de guerre existant et que

M. G ne remplit pas les conditions prévues par l'article 8 du décret du 30 décembre 2004 relatif aux attributions des chefs de poste consulaire en matière de titres de voyage.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le décret n° 2004-1543 du 30 décembre 2004 ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal administratif a désigné M. Delesalle en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Delesalle, juge des référés ;

- les observations de Me Haigar et de Me Delimi, avocates des requérants, qui concluent aux mêmes fins que leur requête, en demandant qu'il soit enjoint aux autorités françaises de délivrer un laissez-passer consulaire ou un visa, par les mêmes moyens, et précisent que le tribunal administratif est compétent pour enjoindre aux autorités françaises de délivrer un laissez-passer consulaire, et doit l'être également pour leur enjoindre de soumettre le nom d'une personne aux autorités israéliennes et égyptiennes afin de l'évacuer dès lors que cela est détachable des relations internationales et qu'il s'agit du seul moyen d'éviter que cela relève de l'arbitraire, que selon un article de Médiapart, les autorités françaises bloquent les sorties de la bande de Gaza de ressortissants palestiniens membres de famille de Français, que de nombreuses personnes, y compris palestiniennes, ont pu quitter ce territoire par leurs propres moyens en ayant un laissez-passer ou un visa ou même sans, qu'actuellement les autorités contrôlant le poste-frontière de Rafah laissent passer les personnes qui se présentent afin que celles-ci se rendent au poste-frontière égyptien, que la délivrance d'un laissez-passer consulaire ou d'un visa le cas échéant peut néanmoins augmenter la possibilité de sortir ou de favoriser l'inscription sur la liste des personnes autorisées à le faire, que la délivrance de ce document est sollicitée par voie électronique et ne nécessite donc aucun déplacement, que si la France n'a pas " juridiction " sur la bande de Gaza et ne peut être tenue responsable des violations des droits qui s'y déroulent, en particulier en ce qui concerne M. G, en revanche son épouse et ses enfants subissent une atteinte à leurs droits fondamentaux sur le territoire français du fait de la carence des autorités françaises, que

M. G n'a jamais refusé d'être évacué en même temps que ses enfants, que si son nom a été soumis à deux reprises aux autorités israéliennes, cela est peu depuis le mois de novembre 2023 au regard de la situation prévalant à Gaza, que M. H est toujours en vie aux dernières nouvelles mais très affaibli et que le silence des autorités françaises face à leurs demandes est indigne ;

- et les observations des trois représentants du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, qui concluent aux mêmes fins que son mémoire par les mêmes moyens et précisent que le poste-frontière de Rafah est sous contrôle israélien depuis les accords d'Oslo 1 et 2, que la France ne dispose d'aucun pouvoir dessus, qu'elle n'a pas " juridiction " sur le territoire de la bande de Gaza et ne saurait donc être tenue responsable des violations des droits auxquelles M. G est exposé, que l'article 3 § 2 du protocole n° 4 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales sur lequel la Cour européenne des droits de l'homme s'est fondée dans son arrêt du 14 septembre 2022 ne garantit à une personne que le droit d'entrer sur le territoire de l'Etat dont il est le ressortissant, ce qui ne confère aucun droit à

M. G à entrer en France en sa qualité de ressortissant palestinien, qu'en cas de conflit il n'y a aucun droit au rapatriement ou à la protection consulaire, que M. G n'a présenté aucune demande d'évacuation au mois de novembre 2023 avec le reste de sa famille, que son nom a toutefois été soumis depuis à deux reprises aux autorités israéliennes et égyptiennes afin qu'il soit porté sur la liste des personnes autorisées à sortir de la bande de Gaza et à entrer en Egypte, mais que les autorités israéliennes ont refusé, que M. I étant d'ores et déjà titulaire d'un passeport, il ne peut prétendre à la délivrance d'un laissez-passer consulaire dès lors que ce document n'est destiné qu'à servir de titre de voyage, que la détention d'un laissez-passer ou d'un visa n'est en tout état de cause ni nécessaire ni suffisante pour sortir de Gaza, que c'est la délivrance d'une autorisation de sortie qui permet la délivrance d'un laissez-passer et non l'inverse comme cela a toujours été le cas pour toutes les personnes qui ont quitté la bande de Gaza à l'initiative des autorités françaises, que la sortie de ce territoire est actuellement toujours subordonnée à un accord des autorités israéliennes, et l'entrée en territoire égyptien subordonnée à une autorisation des autorités égyptiennes, que ce n'est qu'une fois en Egypte que le laissez-passer consulaire ou le visa est utile, les autorités de ce pays subordonnant l'entrée à leur détention et à un départ rapide, lequel est organisé dans les soixante-douze heures par les autorités consulaires françaises au Caire qui remettent ces documents et que M. G a vocation à se voir délivrer un visa dans ce cadre un fois en Egypte au regard de sa situation personnelle et familiale.

L'instruction a été close à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Mme E, de nationalité française, et son époux M. G, ressortissant palestinien, résidaient avec leurs trois enfants mineurs de nationalité française, dans la bande de Gaza, territoire palestinien soumis à d'importants bombardements de la part de l'armée israélienne depuis le mois d'octobre 2023 en riposte à une attaque du Hamas survenue le 7 octobre 2023.

Mme E et les trois enfants ont été évacués par les autorités françaises le 3 novembre 2023 au poste-frontière de Rafah, situé au sud de la bande de Gaza, et ont pu entrer sur le territoire égyptien puis, le 5 novembre suivant, sur le territoire français. M. G n'a pas été évacué à cette occasion mais a finalement rejoint Rafah d'où il attend désormais d'être évacué. Par la présente requête, Mme E et M. G, agissant en leur nom propre et au nom de leurs trois enfants, demandent au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une part, d'ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde des libertés fondamentales dont ils se prévalent et, d'autre part, d'enjoindre à l'Etat français et/ou au chef du poste consulaire à Jérusalem ou à tout autre fonctionnaire compétent, de délivrer un laissez-passer consulaire ou un visa à M. G, de l'intégrer dans le dispositif français d'évacuation et de rapatriement, de mettre en œuvre tous les moyens à sa disposition pour lui permettre d'évacuer la bande de Gaza et de l'informer de l'état et de l'évolution de sa demande d'évacuation.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ".

3. Aux termes de l'article 5 du décret du 30 décembre 2004 relatif aux attributions des chefs de poste consulaire en matière de titres de voyage : " Le laissez-passer est un titre de voyage individuel délivré pour un seul voyage et une durée maximale de trente jours à compter de la date de son établissement ". Aux termes de l'article 7 du même décret : " Un laissez-passer peut être délivré à un Français démuni de tout titre de voyage ou de document pouvant en tenir lieu, pour un seul voyage à destination de la France, en particulier en cas d'impossibilité matérielle de lui délivrer un passeport, et après vérification de son identité et de sa nationalité française. / Il est établi sur déclaration de la perte ou du vol du titre de voyage auquel le laissez-passer se substitue ". Aux termes de l'article 8 de ce décret : " Le laissez-passer peut être délivré à un ressortissant étranger démuni de tout titre de voyage ou de document pouvant en tenir lieu, dans l'incapacité d'en obtenir un des autorités consulaires de son pays d'origine ou des autorités locales, et se trouvant dans une des situations suivantes : / a) Après consultation du ministre des affaires étrangères, pour un seul voyage à destination de la France : / 1. A l'étranger auquel l'Office français de protection des réfugiés et apatrides a reconnu le statut de réfugié ou celui d'apatride ou a accordé la protection subsidiaire, prévus par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; / 2. Au conjoint, à l'enfant mineur à charge de l'étranger auquel l'Office français de protection des réfugiés et apatrides a reconnu le statut de réfugié ou celui d'apatride ou a accordé la protection subsidiaire, autorisé à entrer et à séjourner en France en vertu d'un visa ; / 3. Au ressortissant étranger autorisé à résider en France en vertu d'un titre de séjour ; / 4. Au ressortissant d'un Etat non membre de l'Union européenne autorisé à entrer et à séjourner en France en vertu d'un visa de court séjour ; / 5. Au ressortissant étranger mineur ayant fait l'objet d'une adoption à l'étranger, à la demande du parent adoptant, autorisé à entrer et à séjourner en France en vertu d'un visa de long séjour pour adoption d'un an ; / b) Après consultation des autorités de son pays d'origine, au ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne mentionné à l'article 1er du décret du 29 avril 2002 susvisé, pour un seul voyage à destination de l'Etat membre de l'Union européenne sur le territoire duquel il réside, directement ou en transitant par un autre Etat membre de l'Union européenne, y compris la France ; / c) Après consultation des autorités de son pays d'origine, pour un seul voyage à destination de son pays d'origine, au ressortissant d'un Etat non membre de l'Union européenne dont la France assure la représentation consulaire, à défaut de dispositions particulières prévues dans les accords entre la France et les Etats dont elle assure la protection des ressortissants ". Aux termes de l'article 10-1 de ce même décret : " En cas de circonstances exceptionnelles, le laissez-passer peut être délivré dans un pays ou dans une zone géographique donnée concurremment avec les chefs de poste consulaire compétents, par un ou plusieurs fonctionnaires ou agents de l'Etat désignés par le directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France. / Les dispositions du présent article sont mises en oeuvre par arrêté du ministre des affaires étrangères qui précise la durée de leur application, le pays ou la zone géographique concernée et, le cas échéant, les personnes désignées par le directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France. Cet arrêté entre en vigueur dès sa signature ".

En ce qui concerne la compétence de la juridiction administrative :

4. Les conclusions de la requête tendant à ce qu'il soit enjoint aux autorités françaises de délivrer à M. G le laissez-passer consulaire prévu par le décret du 30 décembre 2004 relatif aux attributions des chefs de poste consulaire en matière de titres de voyage, ou à défaut un visa, sont relatives à une démarche administrative relevant de la seule compétence de l'Etat français et concernent donc une procédure détachable de l'exercice des pouvoirs du Gouvernement dans la conduite des relations diplomatiques. Par suite, et contrairement à ce que soutient le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, la juridiction administrative est compétente pour connaître de ces conclusions.

5. En revanche, la mise en œuvre, par les autorités françaises, des mesures tendant à permettre à M. G de sortir de la bande de Gaza passe, ainsi que le fait valoir le ministre de l'Europe et des affaires étrangères en défense, par la soumission de son nom aux autorités israéliennes et égyptiennes pour validation afin que celles-ci l'inscrivent sur les listes des personnes à évacuer susceptibles de se présenter aux postes-frontières entre la bande de Gaza et l'Egypte. Ces démarches, qui nécessitent l'engagement de négociations avec des gouvernements étrangers ou sont indissociables d'elles, mettent ainsi en cause les rapports entre l'Etat français et ces autorités et ne sont donc pas détachables de l'exercice des pouvoirs du Gouvernement dans la conduite des relations diplomatiques. En conséquence, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, la juridiction administrative n'est pas compétente pour connaître de leurs conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat français d'intégrer M. G, lequel ne bénéficie d'ailleurs d'aucun droit à entrer en France, dont il n'est pas ressortissant, au titre des stipulations de l'article 3 § 2 du protocole n° 4 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dans le dispositif français d'évacuation et de rapatriement depuis la bande de Gaza et de mettre en œuvre tous les moyens à sa disposition pour permettre de le faire, notamment en soumettant son nom aux autorités étrangères concernées afin qu'elles l'inscrivent sur la liste des personnes à évacuer. Par suite, ces conclusions doivent être rejetées.

En ce qui concerne l'urgence et l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale en raison de l'absence de délivrance de laissez-passer consulaire ou de visa :

6. Il résulte de l'instruction, et il n'est pas contesté, que M. G, qui est réfugié à Rafah, partie du territoire de la bande de Gaza exposée à de violents bombardements et susceptible de faire l'objet d'une opération terrestre menée par les forces armées israéliennes après le ramadan, connaît une situation humanitaire particulièrement dégradée et que sa vie est exposée. Toutefois, d'une part, il résulte de l'instruction et ainsi que l'a fait valoir le ministre de l'Europe et des affaires étrangères à l'audience, que M. G est d'ores et déjà titulaire d'un passeport délivré par l'Autorité palestinienne valable jusqu'au 6 juin 2027 et n'est donc pas dépourvu de tout titre de voyage ou de document pouvant en tenir lieu, ce qui fait obstacle, au regard des dispositions de l'article 8 du décret du 30 décembre 2004 relatif aux attributions des chefs de poste consulaire en matière de titres de voyage, et indépendamment de sa situation personnelle ou familiale, à la délivrance d'un laissez-passer qui n'a pour objet que de pallier l'absence d'un tel titre ou document. D'autre part, et en tout état de cause, et ainsi que le fait valoir également le ministre, le laissez-passer consulaire ou le visa sollicités, ne sont ni nécessaires ni utiles pour quitter ce territoire pour l'Egypte au point de passage de Rafah, sans que ces éléments ne soient remis en cause par les éléments non étayés avancés par les requérants selon lesquels la seule détention d'un laissez-passer ou d'un visa permettraient ou faciliteraient la sortie. Il résulte à cet égard des déclarations circonstanciées du ministre faites à l'audience, qu'aucun laissez-passer n'a été délivré avant leur sortie de Gaza aux personnes, ressortissantes françaises ou non, que la France est parvenue à aider à sortir de ce territoire depuis le début de conflit et que ce n'est qu'une fois en Egypte que ces documents, délivrés par les autorités consulaires françaises au Caire, peuvent se révéler nécessaires pour rentrer en France. Ainsi qu'il a été dit au point 5, il résulte de l'instruction que la sortie de la bande de Gaza nécessite la soumission du nom des personnes à évacuer aux autorités israéliennes et égyptiennes afin que celles-ci les valident et les portent sur des listes contrôlées aux postes-frontières.

7. Il ne résulte ainsi pas de l'instruction qu'à la date de la présente ordonnance, la détention d'un laissez-passer consulaire, en tout état de cause, ou d'un visa à destination de la France, serait de nature à permettre d'accroître les chances de M. G de quitter le territoire de Gaza. Au demeurant, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a indiqué lors de l'audience que l'intéressé se verra délivrer un visa dès qu'il aura pu quitter le territoire de Gaza pour le sol égyptien, un tel engagement étant d'ailleurs, de même que celui d'organiser le rapatriement matériel des intéressés en France dans un très bref délai de soixante-douze heures, une condition mise par les autorités égyptiennes à leur accord pour l'inscription sur la liste des personnes pouvant être évacuées du territoire de Gaza.

8. Il résulte de l'ensemble des éléments rappelés aux points 6 et 7 que les requérants ne peuvent se prévaloir, en l'état de l'instruction et à la date de la présente ordonnance, d'une urgence à ce que M. G se voie délivrer un laissez-passer consulaire, en tout état de cause, ou tout autre document nécessaire pour entrer en France, notamment un visa, avant d'avoir réussi à quitter la bande de Gaza. Par suite, la condition d'urgence particulière prévue par les dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ne peut être regardée comme remplie. En raison de ces mêmes éléments, la seule absence de délivrance de ces documents, et alors qu'au surplus M. G se saurait prétendre au bénéfice d'un laissez-passer consulaire, ne peut en tout état de cause être regardée comme ayant été de nature à porter, par elle-même et à la date de la présente ordonnance, une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées par les requérants.

9. Il résulte de tout ce qui précède que, pour particulièrement précaire et difficile que soit la situation de M. G, la requête présentée par Mme E et M. G, agissant en leurs noms propres et au nom de leurs trois enfants mineurs, doit être rejetée en toutes ses conclusions.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de Mme E et M. G est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme D E, à M. F G et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères.

Fait à Paris, le 29 mars 2024.

Le juge des référés,

H. Delesalle

La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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