Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 juin 2024 et 19 mai 2025, M. C... D..., représenté par Me Dosé, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler la décision du 13 novembre 2024 par laquelle le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a rejeté sa demande du 1er mars 2024 tendant à l’organisation de son rapatriement depuis le camp où il est détenu dans le nord-est syrien ;
2°) d’enjoindre à l’Etat d’organiser son rapatriement ou, à titre subsidiaire, de réexaminer la demande en assortissant ce réexamen de garanties contre l’arbitraire conformément à l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme du 14 septembre 2022 dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la juridiction administrative est compétente pour se prononcer sur ses conclusions, la France ayant été condamnée par la Cour européenne des droits de l’Homme le 14 septembre 2022 à la suite du refus de la juridiction administrative de connaître de la légalité d’une décision de même nature, au motif que ce refus conduit à une méconnaissance de l’article 3§2 du protocole n° 4 annexé à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; il est placé dans des circonstances exceptionnelles au sens de cette jurisprudence, bien qu’il soit désormais adulte ;
- la décision est insuffisamment motivée ;
- elle méconnaît l’article 3§2 du protocole n° 4 annexé à la convention précitée tel qu’interprété par la Cour européenne des droits de l’Homme dans son arrêt du 14 septembre 2022 s’agissant du rapatriement d’un ressortissant français retenu dans un camp du nord-est syrien, dès lors que ses motifs sont insuffisamment circonstanciés pour permettre au juge ou à un organisme indépendant des autorités étatiques de vérifier qu’ils sont dépourvus d’arbitraire, alors que des motifs identiques sont opposés systématiquement à toutes les demandes et que les difficultés alléguées n’apparaissent pas de nature à empêcher tout rapatriement ;
- le motif tiré des difficultés à organiser un rapatriement est entaché d’erreur de fait.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 mars et 16 juillet 2025, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- en l’absence de circonstances exceptionnelles, la décision litigieuse constitue un acte de Gouvernement, de sorte que la juridiction administrative est incompétente pour connaître de sa légalité, ainsi que l’a d’ailleurs reconnu la Cour européenne des droits de l’Homme dans son arrêt du 14 septembre 2022 ;
- la requête est irrecevable ;
- le moyen tiré de l’absence de communication des motifs de la décision implicite de rejet de la demande initiale est inopérant, une décision explicite étant intervenue entretemps ;
- à titre subsidiaire, la décision est motivée par des difficultés d’ordre juridique, diplomatique et matériel objectives, considérations qui sont dépourvues de tout arbitraire.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 14 septembre 2022 (requêtes n° 24384/19 et 44234/20) ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. E...,
- les conclusions de M. Grandillon, rapporteur public,
- et les observations de Me Ganba-Martini, pour les requérants, et de la représentante du ministre de l’Europe et des affaires étrangères.
Considérant ce qui suit :
1. M. D... est détenu au sein du camp Orkesh, en Syrie. Le 1er mars 2024, son avocate a saisi par courrier électronique le ministre de l’Europe et des affaires étrangères d’une demande tendant à son rapatriement. Il n’a pas été répondu à cette demande, ni à la demande de communication des motifs formée le 10 mai 2024. Par la suite, le 13 novembre 2024, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a pris une décision explicite de rejet de la demande du 1er mars 2024. Dans le dernier état de ses écritures, M. D... doit être regardé comme demandant l’annulation de la décision du 13 novembre 2024.
Sur le cadre juridique du litige :
2. Aux termes du second paragraphe de l’article 3 du quatrième protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Nul ne peut être privé du droit d’entrer sur le territoire de l’État dont il est le ressortissant ».
3. La requête tendant à l’annulation d’une décision rejetant une demande de rapatriement d’un national français détenu à l’étranger, qui ne peut être rendu possible par la seule délivrance d’un titre lui permettant de franchir les frontières françaises mais nécessiterait l’engagement de négociations avec des autorités étrangères ou une intervention sur un territoire étranger, n’est pas détachable de la conduite des relations internationales de la France. Par suite, elle échappe en principe à la compétence de toute juridiction.
4. Par son arrêt de grande chambre nos 24384/19 et 44234/20 du 14 septembre 2022, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé, à propos de la situation de citoyens français retenus dans les camps du nord-est de la Syrie, qu’aucune obligation de droit international conventionnel ou coutumier ne contraint la France à rapatrier ses ressortissants, ce dont il résulte que les intéressés ne sont pas fondés à réclamer le bénéfice d’un droit général au rapatriement au titre du droit d’entrer sur le territoire national garanti par les stipulations du quatrième protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Toutefois, celles-ci font naître une telle obligation positive à l’égard de l’État en présence de circonstances exceptionnelles et eu égard aux particularités d’un cas donné, lorsque le refus d’entreprendre toute démarche conduirait le national concerné à se retrouver dans une situation comparable, de facto, à celle d’un exilé. La Cour a également jugé que le rejet d’une demande de retour sur le territoire français ainsi présentée dans ce contexte doit pouvoir faire l’objet d’un examen individuel approprié, par un organe indépendant et détaché des autorités exécutives de l’État, sans pour autant qu’il doive s’agir d’un organe juridictionnel. Cet examen doit permettre d’évaluer les différents éléments, notamment factuels, qui ont amené ces autorités à décider qu’il n’y avait pas lieu de faire droit à la demande de rapatriement et de contrôler la légalité d’une décision rejetant une telle demande, soit que les autorités compétentes aient refusé d’y faire droit, soit qu’elles se soient efforcées d’y donner suite mais sans résultat. Ce contrôle doit aussi, d’une part, permettre au requérant de prendre connaissance, même sommairement, des motifs de la décision et ainsi de vérifier que ceux-ci reposent sur une base factuelle suffisante et raisonnable et, d’autre part, permettre de vérifier que les autorités compétentes ont effectivement pris en compte, dans le respect du principe d’égalité s’agissant du droit d’entrer sur le territoire national, l’intérêt supérieur des enfants ainsi que leur particulière vulnérabilité et leurs besoins spécifiques et que les motifs tirés de considérations impérieuses d’intérêt public ou de difficultés d’ordre juridique, diplomatique et matériel que les autorités exécutives pourraient légitimement invoquer sont dépourvus d’arbitraire.
5. Il résulte des stipulations de l’article 46 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales que la complète exécution d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme condamnant un État partie à la convention implique, en principe, que cet État prenne toutes les mesures qu’appellent, d’une part, la réparation des conséquences que la violation de la convention a entraînées pour le requérant et, d’autre part, la disparition de la source de cette violation. L’autorité qui s’attache aux arrêts de la Cour implique en conséquence non seulement que l’État condamné, auquel il appartient, eu égard à la nature essentiellement déclaratoire des arrêts de la Cour, de déterminer les moyens de s'acquitter de l'obligation qui lui incombe ainsi, verse à l’intéressé les sommes que la Cour lui a allouées au titre de la satisfaction équitable prévue par l’article 41 de la convention, mais aussi qu’il adopte les mesures individuelles et, le cas échéant, générales nécessaires pour mettre un terme à la violation constatée.
6. En l’absence d’adoption de dispositions de nature législative ou réglementaire visant à en assurer l’exécution, l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 14 septembre 2022 implique seulement que, lorsque les circonstances exceptionnelles qu’il envisage sont réunies, le juge administratif, saisi d’un recours tendant à l’annulation d’une décision des autorités de l’Etat rejetant une demande de rapatriement d’un national français détenu à l’étranger, fondé sur la méconnaissance des stipulations précitées de l’article 3 du quatrième protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, contrôle que cette décision a été prise par une autorité compétente à cette fin et, si des moyens sont soulevés en ce sens par le requérant, qu’il existait des motifs légitimes et raisonnables dépourvus d’arbitraire la justifiant, qu’elle précise ces motifs ou, à défaut, que ceux-ci sont communiqués au demandeur, et qu’elle ne soit pas entachée de détournement de pouvoir.
7. De telles modalités, qui doivent conduire le juge à tenir compte des motifs tirés de considérations impérieuses d’intérêt public ou de difficultés d’ordre juridique, diplomatique et matériel que les autorités exécutives pourraient légitimement invoquer, ne portent atteinte à aucune règle ou à aucun principe de valeur constitutionnelle, notamment ni à l’article 20 de la Constitution ni à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.
Sur la compétence de la juridiction administrative :
8. En l’espèce, M. D..., ressortissant français né en 2002, a été amené par ses parents en Syrie alors qu’il était âgé de douze ans. Il a été placé au sein du camp Orkesh alors qu’il était encore mineur, de sorte qu’il n’a pas été en mesure, une fois devenu majeur, d’exprimer et de mettre en œuvre un choix. Il y réside depuis plusieurs années, dans des conditions de dénuement, d’insalubrité et d’insécurité extrêmes, dans une zone de conflit armé du nord-est de la Syrie échappant à tout contrôle d’une autorité étatique. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de la mission conduite par l’association « Avocats sans frontière » en août 2024, que son état de santé est très dégradé et qu’il nécessite des soins médicaux qui ne peuvent lui être prodigués au sein du camp Orkesh. Il se trouve ainsi placé dans une situation de grande vulnérabilité. Enfin, l’intéressé est dans l’impossibilité de quitter ce camp pour rejoindre le territoire national sans l’assistance des autorités françaises. Dans ces conditions, l’exigence de « circonstances exceptionnelles » au sens de l’arrêt mentionné au point 4 doit être regardée comme établie. Par suite, l’exception d’incompétence soulevée en défense ne peut qu’être écartée.
Sur la recevabilité :
9. Si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision.
10. Il en résulte que les conclusions de M. D... formées dans sa requête initiale, qui tendaient à l’annulation de la décision implicite née de l’absence de réponse à sa demande du 1er mars 2024, doivent être regardées comme dirigées contre la décision expresse du 13 novembre 2024, qui est d’ailleurs expressément mentionnée dans son mémoire en réplique. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée de ce que M. D... n’aurait pas attaqué la décision du 13 novembre 2024 doit être écartée.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
11. La décision attaquée est fondée sur les difficultés qu’implique l’organisation du rapatriement de l’intéressé, eu égard à la situation politique et militaire instable de la région et à l’absence de représentation consulaire et diplomatique française en Syrie depuis le 6 mars 2012. Toutefois, d’une part, il ressort des écritures du requérant, sans que cela ne soit contesté par le ministre de l’Europe et des affaires étrangères, que des motifs identiques ont été opposés systématiquement à de nombreux demandeurs au cours, notamment, des mois d’octobre et de novembre 2023. Par ailleurs, le ministre a produit devant le tribunal des écritures communes à plusieurs requêtes, dans lesquelles il oppose des arguments identiques pour quatre requérants, sans référence à aucun élément précis de la situation de chacun. De plus, si le ministre fait valoir l’évolution de la situation militaire en Syrie depuis décembre 2024, cette circonstance est postérieure à la décision attaquée et, dès lors, sans incidence sur sa légalité. Ainsi, et alors que le requérant produit des éléments dont il ressort que des pays aussi divers que l’Irak, le Tadjikistan, les Etats-Unis d’Amérique, le Canada, la Finlande, les Pays-Bas, la Russie, le Royaume-Uni, le Kirghizistan et l’Azerbaïdjan ont été en mesure de rapatrier plusieurs dizaines de leurs ressortissants entre la date de la demande et celle de la décision attaquée, il ne ressort pas des pièces du dossier ni des écritures en défense que le ministre de l’Europe et des affaires étrangères aurait procédé à un examen particulier de la situation du requérant permettant au juge de vérifier que les motifs de refus opposés à sa demande de rapatriement, certes légitimes et raisonnables, sont dépourvus d’arbitraire au sens de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme du 14 septembre 2022. Par suite, la décision attaquée est entachée d’illégalité.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
12. Les motifs d’annulation du présent jugement impliquent seulement d’enjoindre au ministre de l’Europe et des affaires étrangères de réexaminer la demande du 1er mars 2024, tendant au rapatriement de M. D..., dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.
Sur les frais liés à l’instance :
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre la somme de 1 000 euros à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La décision du 13 novembre 2024 du ministre de l’Europe et des affaires étrangères est annulée.
Article 2 : Il est enjoint au ministre de l’Europe et des affaires étrangères de réexaminer la demande de M. D... tendant à son rapatriement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 3 : L’Etat versera à M. D... la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. C... D... et au ministre de l’Europe et des affaires étrangères.
Délibéré après l’audience du 26 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Nathalie Amat, présidente,
M. Gaël Raimbault et Mme B... A..., premiers conseillers,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2025.
Le rapporteur,
Signé
G. E...La présidente,
Signé
N. AmatLa greffière,
Signé
L. Thomas
La République mande et ordonne au ministre de l’Europe et des affaires étrangères, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.