Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2430915

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 novembre et 10 décembre 2024, la société DPA Concept, représentée par Me Le Port (cabinet Awen Avocats), demande au juge des référés, statuant en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative :

1°) d'annuler les décisions du 6 novembre 2024 par lesquelles le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a rejeté son offre et a attribué à la société FORM'A le lot n° 2 de l'accord-cadre interministériel portant sur des prestations de " transferts administratifs et de manutention, de contrôle des volumes et des moyens matériels " ;

2°) d'enjoindre au pouvoir adjudicateur, s'il entend poursuivre la procédure, de la reprendre au stade de l'examen des offres, après avoir écarté l'offre de la société FORM'A ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Dans le dernier état de ses écritures, elle soutient que :

- le pouvoir adjudicateur a manqué à ses obligations de mise en concurrence en ne mettant pas en œuvre la procédure prévue aux articles L. 2152-5 et L. 2152-6 du code de la commande publique ;

- le pouvoir adjudicateur a commis une erreur manifeste d'appréciation en n'écartant pas l'offre de la société attributaire en dépit de son caractère anormal bas.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2024, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, représenté par Me Lonqueue (SCP Lonqueue-Sagalovitsch-Eglie-Richters et Associés), conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le moyen tiré du caractère anormalement bas de l'offre de la société attributaire n'est pas fondé ;

- il n'était pas tenu, en l'absence de tout élément de nature à caractériser une offre anormalement basse, de mettre en œuvre la procédure contradictoire prévue à l'article L. 2152-6 du code de la commande publique ;

- l'injonction tendant à ce que l'offre de la société FORM'A soit écartée devra, en tout état de cause, être rejetée dès lors qu'il appartiendra au pouvoir adjudicateur, en cas d'annulation de la procédure, de mettre en œuvre la procédure contradictoire de l'article L. 2152-6 du code de la commande publique.

La requête a été communiquée à la société FORM'A qui n'a pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Armoët en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique du 11 décembre 2024 à 11 heures, tenue en présence de M. Fadel, greffier, Mme Armoët a donné lecture de son rapport et entendu :

- les observations de Me Le Port, avocat de la société DPA Concept, qui persiste dans ses écritures et souligne, en outre, qu'aucun élément n'a été produit afin de comparer le prix global de l'offre de la société attributaire et le montant estimatif du marché. Elle indique, à ce titre, que le juge des référés pourrait demander la communication du rapport d'analyse des offres, hors contradictoire.

- et les observations de Me Lonqueue, avocat du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui persiste dans ses écritures. Il précise, en outre, que les notes techniques obtenues par la société attributaire s'expliquent par le caractère insuffisamment circonstancié de son mémoire technique, notamment sur la méthodologie employée, sans que cela ne remette en cause sa capacité à réaliser les prestations. Il confirme également que le montant global des offres n'a pas été reconstitué et que le critère du prix a été évalué sur la base des prix proposés par les candidats dans le cadre de la simulation de commande.

- la société FORM'A n'était ni présente ni représentée.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 551-1 du code de justice administrative : " Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, la délégation d'un service public ou la sélection d'un actionnaire opérateur économique d'une société d'économie mixte à opération unique. () Le juge est saisi avant la conclusion du contrat ". Aux termes de l'article L. 551-2 du même code : " Le juge peut ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l'exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s'il estime, en considération de l'ensemble des intérêts susceptibles d'être lésés et notamment de l'intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l'emporter sur leurs avantages. Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations. () ".

2. En vertu des dispositions de l'article L. 551-10 du code de justice administrative, les personnes habilitées à engager le recours prévu à l'article L. 551-1 en cas de manquement du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d'être lésées par le manquement invoqué. Il appartient dès lors au juge du référé précontractuel de rechercher si l'entreprise qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l'avoir lésée ou risquent de la léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant une entreprise concurrente.

3. En l'espèce, par un avis publié le 12 août 2024, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (bureau des achats mutualisés de l'administration centrale-BAMAC) a lancé une procédure d'appel d'offres ouvert en vue de la passation d'un accord-cadre à bons de commande interministériel portant sur des prestations de " transferts administratifs et de manutention, de contrôle des volumes et des moyens matériels ". Le lot n° 1 de cet accord-cadre porte sur les prestations de transferts administratifs et de manutention tandis que le lot n° 2 porte sur les prestations de contrôle des volumes et des moyens matériels. Ce lot n° 2 est un accord-cadre mono-attributaire à bons de commandes, devant être conclu pour une durée de trente-six mois, pour un montant maximum de 800 000 euros HT. La société DPA Concept a présenté une offre pour ce lot n° 2. Par une décision du 8 novembre 2024, le pouvoir adjudicateur a informé la société DPA Concept du rejet de son offre, classée en deuxième position sur deux offres présentées, et de l'attribution du marché à la société FORM'A. Par la présente requête, la société DPA Concept demande l'annulation de la décision du 8 novembre 2024 portant rejet de son offre et attribution du marché à la société FORM'A.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

4. Aux termes de l'article L. 2152-5 du code de la commande publique : " Une offre anormalement basse est une offre dont le prix est manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché ". Aux termes de l'article L. 2152-6 de ce code : " L'acheteur met en œuvre tous moyens lui permettant de détecter les offres anormalement basses. Lorsqu'une offre semble anormalement basse, l'acheteur exige que l'opérateur économique fournisse des précisions et justifications sur le montant de son offre.

Si, après vérification des justifications fournies par l'opérateur économique, l'acheteur établit que l'offre est anormalement basse, il la rejette dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article R. 2152-3 du même code : " L'acheteur exige que le soumissionnaire justifie le prix ou les coûts proposés dans son offre lorsque celle-ci semble anormalement basse eu égard aux travaux, fournitures ou services, y compris pour la part du marché qu'il envisage de sous-traiter. () ". Aux termes de l'article R. 2152-4 de ce même code : " L'acheteur rejette l'offre comme anormalement basse dans les cas suivants : 1° Lorsque les éléments fournis par le soumissionnaire ne justifient pas de manière satisfaisante le bas niveau du prix ou des coûts proposés ; 2° Lorsqu'il établit que celle-ci est anormalement basse parce qu'elle contrevient en matière de droit de l'environnement, de droit social et de droit du travail aux obligations imposées par le droit français, y compris la ou les conventions collectives applicables, par le droit de l'Union européenne ou par les stipulations des accords ou traités internationaux mentionnées dans un avis qui figure en annexe du présent code ".

5. Il résulte des dispositions du code de la commande publique citées au point 4 ci-dessus que, quelle que soit la procédure de passation mise en œuvre, il incombe au pouvoir adjudicateur qui constate qu'une offre paraît anormalement basse de solliciter auprès de son auteur toutes précisions et justifications de nature à expliquer le prix proposé, sans être tenu de lui poser des questions spécifiques. Si les précisions et justifications apportées ne sont pas suffisantes pour que le prix proposé ne soit pas regardé comme manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché, il appartient au pouvoir adjudicateur de rejeter l'offre. Le caractère anormalement bas ou non d'une offre ne saurait résulter du seul constat d'un écart de prix important entre cette offre et d'autres offres que les explications fournies par le candidat ne sont pas de nature à justifier et il appartient notamment au juge du référé précontractuel, saisi d'un moyen en ce sens, de rechercher si le prix en cause est en lui-même manifestement sous-évalué et, ainsi, susceptible de compromettre la bonne exécution du marché.

6. En l'espèce, en vertu de l'article 3-1 du cahier des clauses techniques particulières (CCTP) de l'accord-cadre litigieux, relatif à la description des besoins et des prestations du lot 2 : " Le titulaire du lot 2 peut être saisi par l'administration pour contrôler les devis établis par les prestataires de déménagement et vérifier leur adéquation avec la réalité des biens à transférer, et avec les contraintes de sites. () Le titulaire du lot 2 contrôle tout point ayant un impact sur le prix ou l'organisation d'une opération, en tenant compte notamment : des usages de la profession de déménageur ; de la réalité du terrain. Le titulaire du lot 2 effectue obligatoirement une visite physique du ou des sites objets du devis à vérifier ". Selon l'article 3-2 de ce même article, relatif aux " livrables attendus " : " Le titulaire remet un rapport d'expertise qui commente toutes les lignes du devis en indiquant les résultats de sa visite en termes de volumétrie, de contraintes de sites, de moyens matériels préconisés, de nombre de km parcourus hors Ile-de-France, et les écarts avec les éléments du devis () ". Aux termes de l'article 16.1 du cahier des clauses administratives particulières (CCAP) de l'accord-cadre, relatif à la forme et au contenu des prix : " Les prix unitaires figurent dans le bordereau de prix unitaires (BPU) annexé à l'acte d'engagement. () ".

7. Par ailleurs, il ressort de l'article 7.2 du règlement de la consultation du marché que le lot 2 a été attribué au regard de quatre critères : un critère n° 1 " prix ", pondéré à 60 points ; un critère n° 2 " Méthodes et moyens utilisés ", pondéré à 20 points ; un critère n° 3 " moyens humains ", pondéré à 10 points ; un critère n° 4 " qualité des livrables ", pondéré à 10 points. En application de l'article 7.4 du règlement de la consultation, relatif à la méthode de notation des offres, le critère n° 1 " prix " a été calculé selon la formule suivante : note = (prix le plus bas / prix de l'offre examinée) X 60. Cet article précise également que " le coût des prestations commandées est calculé à partir d'une simulation, identique pour toutes les offres, dans laquelle les quantités correspondent à une prévision d'activité sur la base des prix TTC issus de l'annexe financière remise par le candidat ".

8. Il résulte ainsi de l'instruction que les soumissionnaires ont renseigné, au sein de l'annexe financière jointe à leur offre, la charge totale de travail estimée en jours et les prix unitaires HT proposés pour chacune des cinq unités d'œuvre (UO) correspondant à la prestation de contrôle définie par le CCTP. Les unités d'œuvre ont été distinguées selon le montant des devis à contrôler de la manière suivante : UO-1 = devis dont les montants sont inférieurs ou égaux à 10 000 euros TTC ; UO-2 = devis dont les montants sont supérieurs à 10 000 euros TTC et inférieurs ou égaux à 100 000 euros TTC ; UO-3 = devis dont les montants sont supérieurs à 100 000 euros TTC et inférieurs ou égaux à 250 000 euros TTC ; UO-4 = devis dont les montants sont supérieurs à 250 000 euros TTC et inférieurs ou égaux à 500 000 euros TTC ; UO-5 = tranche de 100 000 euros supplémentaire entamée pour un devis à contrôler dont le montant est supérieur à 500 000 euros TTC. Il résulte de l'instruction que la société requérante et la société attributaire ont obtenu les notes globales respectives de 64,24/100 et 76/100. La société requérante, qui a obtenu de meilleures notes que la société attributaire pour chacun des critères de la valeur technique, a, en revanche, obtenu la note de 28, 24/60 au critère du prix tandis que la société attributaire a obtenu la note maximale de 60/60.

9. La société DPA Concept soutient que le pouvoir adjudicateur a méconnu les dispositions citées au point 4 de la présente ordonnance en ne mettant pas en œuvre la procédure de vérification des prix et des coûts prévue par ces dispositions et en n'écartant pas l'offre de la société attributaire comme étant anormalement basse alors que l'écart de prix de 110 % entre les deux offres, pour des prestations qui comportent un coût de main-d'œuvre incompressible, auquel s'ajoute l'important écart de notation sur les critères de la valeur technique, révèlent, selon elle, une sous-évaluation de l'offre de la société attributaire.

10. Il résulte de l'instruction que le prix de l'offre de la société DPA Concept, résultant de la simulation de commande sur le fondement de laquelle les soumissionnaires ont été évaluées (1 680 euros), était deux fois supérieur au prix de l'offre de la société FORM'A résultant de cette même simulation de commande (790, 80 euros). En outre, l'administration, qui a confirmé ne pas avoir procédé à une reconstitution du prix global des offres, n'a apporté aucun élément permettant d'apprécier le montant des offres par rapport à son estimation du montant global du marché de 500 000 euros. Pour autant, d'une part, il résulte des éléments apportés par le ministre en défense que l'estimation de la charge de travail nécessaire pour réaliser les prestations figurant dans l'offre financière de la société attributaire est relativement proche de celle figurant dans l'offre de la société requérante et également de celle sur laquelle l'ancien attributaire du précédent marché ayant le même objet s'était engagée, en particulier en ce qui concerne l'UO-1 discutée entre les parties. Ainsi, contrairement à ce que la société requérante fait valoir, l'estimation par l'attributaire de la charge de travail n'était pas, en elle-même, de nature à faire regarder le prix proposé comme étant manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché. De même, il ne résulte, en tout état de cause, pas de l'instruction que les notes obtenues par la société FORM'A aux critères de la valeur technique seraient de nature à remettre en cause sa capacité à exécuter les prestations du marché. D'autre part, l'administration expose que l'écart de prix entre les deux offres, tel qu'il résulte de la simulation de commande non contestée, s'explique par la circonstance que la société attributaire a proposé des prix unitaires adaptés à la consistance des devis à contrôler, c'est-à-dire des prix différenciés pour les différentes UO, tandis que la société DPA Concept a proposé un prix unique pour les UO-1 à 4 (200 euros HT / jour), de surcroît légèrement supérieur à celui proposé par l'attributaire (178 euros HT / jour pour l'UO-1 notamment). Par ailleurs, le ministre a souligné que les deux sociétés présentent des dimensions, en termes de chiffre d'affaires et d'expérience dans le domaine, substantiellement différentes, ce qui est également de nature à expliquer leurs politiques tarifaires différentes. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que le prix de l'offre de la société FORM'A serait en lui-même manifestement sous-évalué et, ainsi, susceptible de compromettre la bonne exécution du marché en cause. Par suite, les moyens tirés de ce que le pouvoir adjudicateur aurait dû mettre en œuvre la procédure prévue à l'article L. 2152-6 du code de la commande publique et aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en ne rejetant pas l'offre de la société attributaire comme anormalement basse doivent être écartés. Au surplus, à supposer même que l'écart de prix entre les deux offres et la qualité technique de l'offre de la société attributaire aurait dû conduire le pouvoir adjudicateur à mettre en œuvre la procédure de détection des offres anormalement basses, un tel manquement, à le supposer même établi, n'aurait pas été susceptible d'avoir lésé la société requérante dès lors que les éléments apportés par l'administration établissent que le prix de l'offre de la société attributaire n'est, en tout état de cause, pas anormalement bas.

11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par la société DPA Concept doivent être rejetées. Les conclusions aux fins d'injonction doivent également être rejetées par voie de conséquence.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société DPA Concept demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société DPA Concept une somme de 1 500 euros à verser à l'Etat au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la société DPA Concept est rejetée.

Article 2 : La société DPA Concept versera une somme de 1 500 euros à l'Etat (ministre de l'économie, des finances et de l'industrie) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société DPA Concept, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et à la société FORM'A.

Fait à Paris, le 13 décembre 2024.

La juge des référés,

E. ARMOËT

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.