Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2510055

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement les 12 et

30 avril 2025, le groupement solidaire Clevoluence Step in Co, représenté par son mandataire, la société Clevoluence, ayant pour avocat le cabinet AARPI Novlaw avocats, demande au juge des référés statuant en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative :

1°) d'annuler la procédure de passation du marché public portant sur le lot n°1 coaching individuel et d'équipe d'un accord-cadre ayant pour objet le coaching à destination des agents et managers de France Travail ;

2°) d'annuler la décision du 2 avril 2025 par laquelle France Travail a rejeté son offre ;

3°) d'enjoindre à France Travail de reprendre la procédure au stade de l'analyse des offres pour la passation de ce marché ;

4°) de mettre à la charge de France Travail la somme de 5 000 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- son offre n'est pas anormalement basse, dès lors qu'elle a proposé des prix basés sur l'hypothèse basse du nombre de séances ou de la durée d'une séance de coaching et qu'elle n'a pas inclus de frais de déplacement, en raison d'un maillage territorial suffisant, ce qui ne signifie pas que les prix de l'offre seraient manifestement sous-évalués ;

- le fait qu'elle prévoit que si le nombre ou la durée des séances de coaching devait varier par rapport aux documents de la consultation, le prix total du coaching augmenterait et qu'elle ait proposé des prix sur la base d'hypothèses basses pour les prix des unités d'œuvre pour lesquelles la durée des séances de coaching ou le nombre de séances n'était pas précisément arrêté, ne signifie pas que les prix seraient de nature à compromettre la bonne exécution du marché ;

- elle n'a été informée du nouveau motif retenu par France Travail pour retirer son offre qu'au stade du mémoire en défense ;

- l'offre qu'elle a soumise ne peut être considérée comme irrégulière, dès lors qu'en raison de la variation des prestations, France Travail n'a pas défini suffisamment précisément son besoin, en méconnaissance de l'article L. 2111-1 du code de la commande publique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2025, France Travail, représentée par la SELARL Symchowicz-Weissberg et associés, conclut au rejet de la requête et demande au juge des référés de mettre à la charge de la société Clevoluence la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle doit être regardée comme demandant de substituer le motif de l'irrégularité de l'offre, faute de s'engager, pour chaque mission attendue, sur un prix global et ferme par unité d'œuvre comprenant toutes missions afférentes, au motif de l'offre anormalement basse.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2025, la société Akor Consulting, représentée par Me de Margerie, conclut au rejet de la requête et demande au juge des référés de mettre à la charge de la société Clevoluence la somme de 5 000 euros au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Beugelmans-Lagane en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique tenue le 30 avril 2025 en présence de Mme Tardy-Panit, greffière d'audience, Mme Beugelmans-Lagane a lu son rapport et entendu les observations de :

- Me Bidault, représentant la société Clevoluence ;

- Me Letellier, représentant France Travail ;

- et Me de Margerie, représentant la société Akor Consulting.

La clôture de l'instruction a été fixée le jour de l'audience, 30 avril 2025, à 18h30.

Des pièces complémentaires, non communiquées, produites pour la société Clevuolence, ont été enregistrées le 30 avril 2025 à 16h13.

Considérant ce qui suit :

1. Par un avis de marché publié au Bulletin officiel des annonces de marchés publics le 15 novembre 2024, l'établissement public France Travail a lancé, sous la forme d'une procédure adaptée, un appel d'offres pour un marché de coaching destiné à ses agents et managers. Ce marché était divisé en trois lots. Le lot n°1, objet du marché en litige, a pris la forme d'un accord-cadre à bons de commande multi-attributaire. Il s'agit d'un marché pour une durée ferme de deux ans, reconductible tacitement deux fois pour une durée d'un an, d'un montant maximum de 4 300 000 euros pour sa tranche initiale et de 2 150 000 euros pour chacune des deuxième et troisième périodes contractuelles en cas de reconduction. Le groupement momentané d'entreprises Clevoluence et Step in Co, dont le mandataire est la société Clevoluence, a déposé une offre qui a été rejetée par un courrier du 2 avril 2025 par lequel France Travail précise que son offre a été considérée comme anormalement basse et lui a indiqué les notes des trois attributaires pressentis, les sociétés Akor Consulting, Adecco Training et Manpower. La société Clevoluence demande au juge des référés d'annuler la décision du 2 avril 2025 par laquelle France Travail a rejeté son offre.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la procédure litigieuse :

2. Aux termes de l'article L. 551-1 du code de justice administrative : " Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, la délégation d'un service public ou la sélection d'un actionnaire opérateur économique d'une société d'économie mixte à opération unique. / Le juge est saisi avant la conclusion du contrat. " L'article L. 551-2 du même code dispose que : " Le juge peut ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l'exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s'il estime, en considération de l'ensemble des intérêts susceptibles d'être lésés et notamment de l'intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l'emporter sur leurs avantages. Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations ". L'article L. 551-10 du même code dispose que : " Les personnes habilitées à engager les recours prévus aux articles L. 551-1 et L. 551-5 sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat () et qui sont susceptibles d'être lésées par le manquement invoqué () ".

3. Il appartient au juge administratif, saisi en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, de se prononcer sur le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence incombant à l'administration. En vertu de cet article, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles qui sont susceptibles d'être lésées par de tels manquements. Il appartient, dès lors, au juge des référés précontractuels de rechercher si l'opérateur économique qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l'avoir lésé ou risquent de le léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant un opérateur économique concurrent.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Aux termes de l'article L. 2152-5 du code de la commande publique : " Une offre anormalement basse est une offre dont le prix est manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché. ". Aux termes de l'article L. 2152-6 du même code : " L'acheteur met en œuvre tous moyens lui permettant de détecter les offres anormalement basses. / Lorsqu'une offre semble anormalement basse, l'acheteur exige que l'opérateur économique fournisse des précisions et justifications sur le montant de son offre. / Si, après vérification des justifications fournies par l'opérateur économique, l'acheteur établit que l'offre est anormalement basse, il la rejette dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. " Aux termes de l'article R. 2152-4 du même code : " L'acheteur rejette l'offre comme anormalement basse dans les cas suivants : / 1° Lorsque les éléments fournis par le soumissionnaire ne justifient pas de manière satisfaisante le bas niveau du prix ou des coûts proposés ; () ".

5. Il résulte de ces dispositions que, quelle que soit la procédure de passation mise en œuvre, il incombe au pouvoir adjudicateur qui constate qu'une offre paraît anormalement basse de solliciter auprès de son auteur toutes précisions et justifications de nature à expliquer le prix proposé. Si les précisions et justifications apportées ne sont pas suffisantes pour que le prix proposé ne soit pas regardé comme manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché, il appartient au pouvoir adjudicateur de rejeter l'offre.

6. Le caractère anormalement bas ou non d'une offre ne saurait résulter du seul constat d'un écart de prix important entre cette offre et d'autres offres que les explications fournies par le candidat ne sont pas de nature à justifier et il appartient notamment au juge du référé précontractuel, saisi d'un moyen en ce sens, de rechercher si le prix en cause est en lui-même manifestement sous-évalué et, ainsi, susceptible de compromettre la bonne exécution du marché.

7. Les stipulations des articles 3.1.3.1 et suivants d'une part et 3.1.3.2 d'autre part du cahier des charges fonctionnelles et techniques (CCFT) prévoient la mise en place de prestations de coaching à l'attention de la filière fonction support et de la filière management respectivement. Pour chaque filière, des prestations différentes sont attendues. Pour la filière fonction support, sont prévues des prestations de coaching individuel, de coaching d'équipe et de coaching flash. Pour la filière management, sont prévues des prestations de coaching individuel pour les managers, de coaching individuel à l'unité, de coaching d'équipe managériale et de coaching flash. Chacun de ces sept grands types de prestations comprend l'ensemble de toutes les prestations prévues et constitue une unité d'œuvre. Selon l'article 4.1 du contrat relatif à la forme et au contenu du prix, les prestations font l'objet de prix unitaire par unité d'œuvre. Le bordereau des prix unitaires comprend ainsi trois unités d'œuvre pour la filière fonction support et quatre pour la filière management.

8. La société Clevoluence, mandataire du groupement momentané d'entreprises Clevoluence et Step in Co, a déposé une offre pour le lot n° 1 du marché. Le 10 janvier 2025, France Travail a adressé un courrier au soumissionnaire s'interrogeant sur le caractère éventuellement anormalement bas des prix proposés dans le BPU par rapport à son estimation établie notamment par rapport aux prix actuels du marché et des prix pratiqués par les principaux acteurs du secteur. Elle lui demande de lui communiquer tous éléments pour éclairer les prix proposés et les justificatifs pour chaque unité d'œuvre. Par un courrier du 19 janvier 2025, la société Clevoluence a répondu que quand le marché prévoit des données variables s'agissant du nombre ou de la durée des séances, les prix qu'elle a proposés dans son offre sont déterminés en retenant les hypothèses basses. Ainsi, pour l'unité d'œuvre coaching individuel de la filière management, sur les 6 à 7 séances indiquées, elle en a retenu 6. Pour l'unité d'œuvre coaching d'équipe dans chacune des deux filières, sur les 4 à 6 séances proposées, elle en a retenu 4. Enfin, pour les durées d'un à deux jours des séances collectives prévues par ces mêmes unités d'œuvre, elle a retenu un jour. Elle précise en outre que les propositions de prix par unité d'œuvre ne s'entendent pas comme un forfait mais comme une réponse sur la base des hypothèses énoncées dans le CCFT et qu'en conséquence, si le nombre de séances ou la durée des séances devaient changer, cela impacterait de fait le prix total du coaching et expose de façon détaillée les prix supplémentaires applicables dans ce cas. Par un courrier du 30 janvier 2025, France Travail a rappelé à la société Clevoluence que le contrat ne prévoyait pas d'ajustement des prix unitaires et lui a demandé de confirmer que les prix proposés dans son offre pour chaque unité d'œuvre sont applicables quel que soit le nombre de séances dans la limite de ce qui est prévu au CCFT et quelle qu'en soit la durée et qu'aucun supplément ne sera facturé en complément du prix proposé pour une unité d'œuvre. Elle a précisé qu'une modification des prix proposés entraînera le rejet de son offre comme irrégulière. Par un courrier du 3 février 2025, la société Clevoluence a souligné que les prestations sont soumises à des variations importantes : pour les séances individuelles (1h30 à 2h), pour les séances collectives (1/2 journée à 1 journée) et les séances en coaching flash (1 à 2 h) et enfin que sont prévues une à deux séances selon le type de coaching (individuel ou collectif) et les filières. Elle fait valoir que ces variations d'exécution ne sont pas intégrées à la structure du BPU. Elle réaffirme que sa proposition s'appuie sur les éléments formulés dans le CCFT et ajoute ne pouvoir ni souhaiter s'engager sur un prix quel que soit le nombre de séances et quelle que soit la durée dans la limite de ce qui est prévu au CCFT, ce qui serait en contradiction avec le code de la commande publique. S'il résulte de ce qui vient d'être exposé que France Travail a régulièrement suivi la procédure prévue par l'article L. 2152-6 du code de la commande publique, elle ne pouvait écarter son offre comme anormalement basse pour le motif que la société Clevoluence s'était fondée sur les hypothèses bases prévues dans les documents de la consultation. Ainsi, France Travail a méconnu les dispositions de l'article L. 2152-5 du code de la commande publique.

9. Toutefois, les dispositions du code de la commande publique ne font pas obstacle à la faculté pour le pouvoir adjudicateur de préciser ou de compléter, avant que le juge statue et sous réserve que soient respectées les règles du débat contradictoire, les motifs de la décision par laquelle il a rejeté l'offre d'un candidat, voire de procéder, dans les mêmes conditions, à une substitution de motifs de nature à fonder le rejet de l'offre, sous réserve cependant qu'elle ne prive pas le candidat évincé, auteur du référé précontractuel, d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

10. Dans son mémoire en défense et à la barre, France Travail soutient que l'offre est irrégulière également au motif que les prix proposés ne sont pas forfaitaires, en méconnaissance des documents de la consultation.

11. Aux termes de l'article L. 2152-2 du code de la commande publique : " Une offre irrégulière est une offre qui ne respecte pas les exigences formulées dans les documents de la consultation, en particulier parce qu'elle est incomplète, ou qui méconnaît la législation applicable notamment en matière sociale et environnementale ".

12. Aux termes de l'article 4.1 du contrat : " Les prix sont réputés complets, ils comprennent notamment l'ensemble des charges frappant les prestations notamment tous les frais exposés pour l'exécution des prestations et la totalité des frais de gestion, ainsi que les frais de représentation et de coordination du mandataire dans le cas où le titulaire du marché est un groupement d'opérateurs économiques constitué en application des articles R.2142-19 à R.2142-27 du Code de la commande publique ". Le BPU/DQE précise également que pour chacune des deux filières, il convient d'indiquer le coût complet, à savoir le prix comprenant l'ensemble des prestations décrites à l'article 3.1.3.1 du CCFT pour la filière fonction support et 3.1.3.2. du même cahier pour la filière management.

13. Dès lors que l'offre de la société Clevoluence n'a pas proposé de prix complets, mais une offre fondée uniquement sur les hypothèses les plus basses des variations et a indiqué à plusieurs reprises, ainsi qu'il a été exposé au point 8, que des facturations supplémentaires seront appliquées si France Travail demande à ce que l'ensemble des prestations fondées sur les hypothèses les plus hautes des variations prévues dans le marché soit assuré, l'offre de la société Clevoluence n'a pas respecté les documents de la consultation, qui imposaient de présenter des coûts complets, donc forfaitaires. Pour ce motif, France Travail ne pouvait que rejeter l'offre comme irrégulière.

14. La requérante soutient à titre subsidiaire qu'à supposer que l'offre soit considérée comme irrégulière, cette irrégularité découlerait nécessairement d'une définition insuffisante de l'étendue de son besoin par France Travail, qui a prévu des variations de durée et de nombre des séances trop importantes, en méconnaissance de l'article L. 2111-1 du code de la commande publique.

15. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code de la commande publique : " La nature et l'étendue des besoin à satisfaire sont déterminées avec précision avant le lancement de la consultation en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale ". Aux termes de l'article R. 2132-1 du même code : " Les documents de la consultation sont l'ensemble des documents fournis par l'acheteur ou auxquels il se réfère afin de définir son besoin et de décrire les modalités de la procédure de passation, y compris l'avis d'appel à la concurrence. Les informations fournies sont suffisamment précises pour permettre aux opérateurs économiques de déterminer la nature et l'étendue du besoin et de décider de demander ou non à participer à la procédure ".

16. Il ressort des documents de la consultation, ainsi que le relève de nouveau dans la présente instance la société Clevoluence, que France Travail a défini certaines prestations avec des variations possibles pour la durée des séances de coaching individuelle pour les deux filières, de 1h30 à 2h, des séances de coaching collectives, de 1/2 journée à une journée, des séances de coaching flash de 1h à 2h et pour le nombre des séances, d'une à deux séances selon le type de coaching (individuel ou collectif) et les filières. Toutefois, France Travail fait valoir que ces variations ont été établies en fonction de sa connaissance du secteur et qu'une vingtaine de candidats ont proposé une offre selon les critères prévus par les documents de la consultation. Il ressort des pièces du dossier et des explications apportées à la barre que les variations font partie des paramètres inhérents à l'activité de coaching, qui nécessite une définition préalable des objectifs puis une mise en œuvre qui peut parfois varier selon les individus ou les groupes à qui elle s'adresse. Ainsi, la définition de la nature et de l'étendue de son besoin par France Travail était suffisante.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Clevoluence doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de France Travail, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Clevoluence demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Clevoluence une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par France Travail et non compris dans les dépens. Les conclusions de la société Akor Consulting présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la société Clevoluence est rejetée.

Article 2 : La société Clevoluence versera à France Travail la somme de 1 500 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la société Akor Consulting sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Clevoluence, à France Travail, à la société Akor Consulting, la société Adecco Training et à la société Manpowergroup Solutions.

Fait à Paris, le 9 mai 2025.

Le juge des référés,

N. BEUGELMANS-LAGANE

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision