Tribunal Administratif de MELUN — Décision N° TA77-2204571

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 8 mai 2022, la société " Green Dream II " représentée par la Selarl CCBS, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 8 mars 2022 par lequel le maire de Nogent-sur-Marne a prononcé la fermeture administrative de l'établissement " Green Dream II " qu'elle exploite au 61 Grande rue Charles de Gaulle et a subordonné sa réouverture à sa mise en conformité au regard des règles de sécurité et d'accessibilité ainsi qu'à l'encadrement de sa fréquentation ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler l'arrêté du 8 mars 2022 en tant qu'il subordonne la réouverture de l'établissement " Green Dream II " à la prise de mesures d'encadrement des publics mineurs ;

3°) de condamner la commune de Nogent-sur-Marne à lui verser la somme de 88 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi à raison de l'illégalité fautive de l'arrêté du 8 mars 2022 ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Nogent-sur-Marne une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation ;

- il est entaché de vices de procédure dès lors que, d'une part, la commission de sécurité n'a pas été consultée préalablement à son édiction et, d'autre part, qu'il n'a pas été précédé d'une procédure préalable contradictoire ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 143-3 du code de la construction et de l'habitation et est entaché d'une erreur d'appréciation ;

- elle a subi un préjudice matériel et de réputation du fait de l'illégalité fautive de l'arrêté attaqué.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 mai 2022 et 28 juin 2023, la commune de Nogent-sur-Marne, représentée par son maire en exercice, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au non-lieu à statuer sur la requête et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête ou, à titre infiniment subsidiaire, à ce que l'arrêté attaqué soit annulé uniquement en ce qu'il subordonne la réouverture du commerce à la prise de mesures d'encadrement des publics mineurs.

Elle soutient que :

- à titre principal, il n'y a plus lieu de statuer sur la requête dès lors que l'arrêté attaqué du 8 mars 2022 a été retiré par un arrêté du 19 juillet 2022 ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la société " Green Dream II " ne sont pas fondés ;

- la société requérante n'établit pas la réalité du préjudice qu'elle estime avoir subi.

Par un courrier du 11 mai 2022, la société " Green Dream II " a été invitée à régulariser sa requête en adressant au tribunal la décision prise par la commune de Nogent-sur-Marne sur sa demande indemnitaire ou, à défaut, la copie de cette demande et a été informée qu'à défaut de régularisation avant l'intervention du tribunal, les conclusions indemnitaires de la requête seraient considérées comme irrecevables.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Duhamel,

- les conclusions de M. Grand, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société " Green Dream II " exploite un commerce spécialisé dans la vente de produits à base de cannabidiol (CBD) sous l'enseigne " CBD Shop - Green Dream " situé 61 Grande rue Charles de Gaulle à Nogent-sur-Marne. A la suite d'une visite des services de police municipale de la commune le 8 mars 2022, le maire de Nogent-sur-Marne a prononcé, par un arrêté du même jour, la fermeture administrative de cet établissement et a subordonné sa réouverture à sa mise en conformité au regard des règles de sécurité et d'accessibilité et à l'encadrement de sa fréquentation. La société " Green Dream II " demande au tribunal d'annuler cet arrêté et de condamner la commune à l'indemniser de ses préjudices résultant de cette mesure.

En ce qui concerne l'exception de non-lieu à statuer soulevée par la commune de Nogent-sur-Marne :

2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors la disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait pas lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du recours dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le recours formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

3. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 19 juillet 2022 devenu définitif, le maire de Nogent-sur-Marne a procédé, non pas au retrait de l'arrêté en litige du 8 mars 2022 comme le mentionne à tort ce premier arrêté, mais à son abrogation dès lors que, selon son article 1er, il prend effet à compter de sa notification. La décision attaquée a reçu exécution dès lors qu'il n'est pas contesté que la société requérante a été dans l'obligation de fermer son commerce. Par suite, il y a lieu d'écarter l'exception de non-lieu à statuer opposée par la commune de Nogent-sur-Marne.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Il ressort des énonciations de l'arrêté attaqué que pour prononcer la fermeture au public du commerce exploité par la société " Green Dream II ", le maire de Nogent-sur-Marne s'est fondé, d'une part, sur les pouvoirs de police générale qu'il détient en application du code général des collectivités territoriales compte tenu de ce que la localisation du commerce ne permet pas une protection effective des mineurs eu égard à la présence, à proximité immédiate, d'écoles maternelles et élémentaires ainsi que d'une crèche, d'un collège et d'un lycée et, d'autre part, sur les pouvoirs de police spéciale qu'il détient en matière d'établissements recevant du public compte tenu de ce que l'établissement a été a ouvert sans aucune demande d'autorisation auprès des services de la commune notamment en matière d'aménagement, d'accessibilité et de sécurité incendie et qu'il est impossible de vérifier sa conformité à la réglementation en matière d'incendie.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté attaqué en tant qu'il est pris sur le fondement des pouvoirs de police du maire :

5. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques () ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". Aux termes de l'article L. 121-1 de ce dernier code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 121-2 de ce code " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; () ".

6. Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle le maire ordonne la fermeture d'un établissement, qui est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis en mesure de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. Par ailleurs, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

7. Il est constant que le maire de Nogent-sur-Marne a notifié à la société " Green Dream II ", le 8 mars 2022, l'arrêté en litige sans l'avoir mise à même de présenter d'observations écrites. La commune ne justifie, pour ordonner la fermeture de l'établissement sur le fondement de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, ni d'une situation d'urgence, ni de circonstances exceptionnelles. La société " Green Dream II " a été ainsi privée de la garantie du respect du principe du contradictoire. Il s'ensuit que le moyen tiré de la violation du principe du contradictoire, qui a privé le requérant d'une garantie, doit être accueilli.

8. Il résulte de ce qui précède que la société " Green Dream II " est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 8 mars 2022 en tant qu'il a été pris sur le fondement des pouvoirs de police du maire.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté attaqué en tant qu'il est pris sur le fondement de la législation sur les établissements recevant du public :

9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 143-1 du code de la construction et de l'habitation : " Le présent chapitre fixe les dispositions destinées à assurer la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public. ". Aux termes de l'article R. 143-2 du même code : " Pour l'application du présent chapitre, constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non. / Sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l'établissement à quelque titre que ce soit en plus du personnel. ". Selon l'article R. 143-19 de ce code, les établissements recevant du public sont classés en cinq catégories définies comme suit : " - 1ère catégorie : au-dessus de 1 500 personnes ; / - 2e catégorie : de 701 à 1 500 personnes ; / - 3e catégorie : de 301 à 700 personnes ; / - 4e catégorie : 300 personnes et au-dessous, à l'exception des établissements compris dans la 5e catégorie ; / - 5e catégorie : établissements faisant l'objet de l'article R. 143-14 dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre minimum fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'exploitation. ".

10. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 143-14 du code de la construction et de l'habitation : " Les établissements dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'établissement sont assujettis à des dispositions particulières déterminées dans le règlement de sécurité. / Le maire, après consultation de la commission de sécurité compétente, peut faire procéder à des visites de contrôle dans les conditions fixées aux articles R. 143-38 et R. 143-41 à R. 143-43 afin de vérifier si les règles de sécurité sont respectées. / Lorsque ces établissements disposent de locaux d'hébergement pour le public, les travaux qui conduisent à leur création, à leur aménagement ou à leur modification ne peuvent être exécutés qu'après délivrance de l'autorisation prévue aux articles L. 122-3 et suivants et après avis de la commission de sécurité compétente. Ils sont par ailleurs soumis aux dispositions des articles R. 122-8 et R. 143-22 ainsi qu'aux articles R. 143-34 à R. 143-45. ". Aux termes de l'article R. 143-38 de ce code : " Au cours de la construction ou des travaux d'aménagement, des visites peuvent être faites sur place par la commission de sécurité compétente. / Avant toute ouverture des établissements au public ainsi qu'avant la réouverture des établissements fermés pendant plus de dix mois, il est procédé à une visite de réception par la commission. Celle-ci propose les modifications de détail qu'elle tient pour nécessaires. Lorsque le projet a fait l'objet d'une étude de sécurité publique en application de l'article R. 114-1 du code de l'urbanisme, un représentant au moins de la sous-commission départementale pour la sécurité publique de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité participe à la visite de réception. / L'exploitant demande au maire l'autorisation d'ouverture, sauf dans le cas des établissements visés au premier alinéa de l'article R. 143-14 qui ne comportent pas de locaux d'hébergement pour le public. ".

11. Il résulte de ces dispositions qu'un établissement placé sous le régime de la cinquième catégorie et ne comportant pas de locaux d'hébergement n'est pas assujetti à l'obligation d'autorisation en vue de son ouverture.

12. Enfin, aux termes de l'article GN 1 de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) : " § 1. Les établissements sont classés en types, selon la nature de leur exploitation : / a) Etablissements installés dans un bâtiment : / () M B de vente, centres commerciaux ; ". Selon l'article M1 du même arrêté : " Etablissements assujettis : / § 1. Les dispositions particulières du présent chapitre sont applicables aux magasins, locaux ou aires de vente, centres commerciaux, etc., dans lesquels l'effectif du public est supérieur ou égal à l'un des chiffres suivants : / - 100 personnes en sous-sol ou en étages, en galeries et autres ouvrages en surélévation ; / - 200 personnes au total. ".

13. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, notamment du bail commercial et des photographies, que le commerce exploité par la société " Green Dream II " sous l'enseigne " CBD Shop - Green Dream " a une surface totale de 36,52 m², ce qui le rend insusceptible d'accueillir un effectif de plus de 200 personnes. Il s'ensuit que le magasin qu'elle exploite est classé, au titre de la législation sur les établissements recevant du public, en établissement de 5ème catégorie de type M. A, en application des dispositions précitées des articles R. 143-14 et R. 143-38 du code de la construction et de l'habitation et dès lors qu'il ne comporte pas d'hébergement, l'ouverture de l'établissement en cause n'était pas soumise à une autorisation préalable du maire, ni à la consultation préalable de la commission de sécurité. Dans ces conditions, en fondant son arrêté sur l'absence d'autorisation alors que celle-ci n'était pas requise, le maire de Nogent-sur-Marne a entaché sa décision d'une erreur de droit.

14. En second lieu, aux termes de l'article L. 143-3 du code de la construction et de l'habitation : " I. - Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux et dans le cadre de leurs compétences respectives, le maire ou le représentant de l'État dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d'établissement, jusqu'à la réalisation des travaux de mise en conformité. / L'arrêté de fermeture est pris après mise en demeure restée sans effet de l'exploitant ou du propriétaire de se conformer aux aménagements et travaux prescrits ou de fermer son établissement dans le délai imparti. () ". Aux termes de l'article R. 143-45 du même code : " Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire, ou par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles R. 143-23 et R. 143-24. / La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L'arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d'exécution. ". Selon l'article R. 143-26 de ce code : " La commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité est l'organe technique d'étude, de contrôle et d'information du représentant de l'Etat dans le département et du maire. Elle assiste ces derniers dans l'application des mesures de police et de surveillance qu'ils sont appelés à prendre en vue d'assurer la protection contre l'incendie et la panique dans les établissements soumis au présent chapitre. / Elle est chargée notamment : / () 3° De procéder, soit de sa propre initiative, soit à la demande du maire ou du représentant de l'Etat dans le département, à des contrôles périodiques ou inopinés sur l'observation des dispositions réglementaires. "

15. Il est constant que la décision attaquée, en tant qu'elle est prise sur le fondement des dispositions précitées, est intervenue sans consultation préalable de la commission de sécurité, ni mise en demeure préalable de l'exploitante d'exécuter les travaux de mise en conformité de l'établissement. L'absence d'accomplissement de ces formalités a été de nature à la priver d'une garantie. Par suite, la société " Green Dream II " est également fondée à soutenir que cette décision est entachée d'un vice de procédure.

16. Il résulte de ce qui précède que la société " Green Dream II " est aussi fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 8 mars 2022 en tant qu'il se fonde sur la législation des établissements recevant du public.

17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'arrêté du maire de Nogent-sur-Marne du 8 mars 2022 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

18. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".

19. Conformément à ces dispositions, un recours indemnitaire doit être formé contre une décision préalable. En l'absence de toute décision préalable du maire de Nogent-sur-Marne rejetant une demande indemnitaire de la société " Green Dream II ", les conclusions indemnitaires, qui n'ont pas été régularisées en dépit d'une mise en demeure adressée à la société requérante, sont irrecevables et doivent dès lors être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Pour l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Nogent-sur-Marne la somme de 1 800 euros au titre des frais exposés par la société " Green Dream II " et non compris dans les dépens.

D E C I D E:

Article 1er : L'arrêté du le maire de Nogent-sur-Marne du 8 mars 2022 est annulé.

Article 2 : La commune de Nogent-sur-Marne versera à la société " Green Dream II " la somme de 1 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société " Green Dream II " et à la commune de Nogent-sur-Marne.

Délibéré après l'audience du 4 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. C , président,

M. Duhamel, premier conseiller,

M. Cabal, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2024.

Le rapporteur,

B. DUHAMEL

Le président,

M. CLa greffière,

M.NODIN

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,