Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2200079

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistré le 5 janvier 2022, M. D B et Mme A C, représentés par Me Balaguer, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune d'Etiolles a rejeté leur demande d'abrogation, totale ou partielle, et/ou de modification du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune en tant qu'il ne comporte pas de rapport de présentation et qu'il classe une partie de la parcelle AD19 en zone UC ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune, à titre principal, de porter à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation du PLU tel qu'approuvé par la délibération du 26 septembre 2012 en tant qu'il ne comporte pas de rapport de présentation et de lancer une procédure d'élaboration ou de révision du PLU afin de doter ce dernier de l'ensemble des pièces dont il doit être composé et de modifier, à cette occasion, le zonage applicable à la parcelle AD19 en tant qu'il classe une partie de cette dernière en zone UC, et, à titre subsidiaire, de prescrire une procédure de modification ou de révision du PLU afin de permettre le classement de la parcelle AD19 en zone naturelle et les boisements qu'y s'y trouvent en espace boisé classé, le tout dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Etiolles la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Ils soutiennent que :

- le refus d'abroger le PLU est illégal dès lors que celui-ci ne comporte pas de rapport de présentation en méconnaissance de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme ;

- le classement d'une partie de la parcelle AD19 en zone UC4 est incompatible avec l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il s'agit d'un espace naturel classé en zone naturelle d'intérêt écologique, floristique et faunistique (ZNIEFF) de type 2, et que par ailleurs les perspectives démographiques et l'augmentation du nombre de logements vacants ne nécessitent pas l'ouverture de cette zone à l'urbanisation ;

- le PLU est incompatible avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF) en ce que le zonage litigieux prévoit l'artificialisation d'une ZNIEFF et d'un espace boisé alors que le SDRIF n'identifie pas cet endroit comme un nouvel espace d'urbanisation ni comme un espace urbanisé à densifier, mais au contraire comme un espace à préserver en raison de sa qualité écologique ;

- le classement en zone UC4 d'une partie de la parcelle AD19 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, au regard de la présence de la ZNIEFF de type 2 et de la nécessité, prévue par le PLU, de protéger de telles zones ; cette zone aurait dû faire l'objet d'un classement en zone N et en espace boisé classé pour l'ensemble des éléments boisés qui s'y trouvent ;

- le règlement graphique du PLU, qui autorise l'artificialisation d'espaces boisés, siège d'une ZNIEFF et situés en cœur d'îlot, est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD).

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2022, la commune d'Etiolles, représentée par Me Alonso Garcia, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, en ce que les requérants, qui ne démontrent pas qu'ils étaient propriétaires de leur terrain lors de l'adoption, le 26 septembre 2012, du PLU classant une partie de la parcelle AD19 en zone UC4, ne justifient pas d'un intérêt à agir ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 14 novembre 2022, les parties ont été informées qu'en application de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, aucun moyen nouveau ne pourrait plus être invoqué à compter du 14 décembre 2022 à 12 heures.

Par une ordonnance du 5 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 février 2023 à 12 heures.

Un mémoire, présenté pour M. B et Mme C, a été enregistré le 13 février 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Caron, première conseillère,

- et les conclusions de Mme Amar-Cid, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 26 septembre 2012, le conseil municipal d'Etiolles a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU). Le PLU a été modifié successivement par des délibérations du conseil municipal des 17 décembre 2012, 11 février 2014 et 10 octobre 2016. Par un courrier du 6 septembre 2021, reçu le 7 septembre suivant, M. B et Mme C ont demandé à la commune d'Etiolles l'abrogation de ce plan ou, à titre subsidiaire, sa modification en tant qu'il classe en zone UC4 une partie de la parcelle AD19 qui jouxte leur parcelle. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la commune d'Etiolles sur cette demande. Les requérants demandent au tribunal l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte au regard des circonstances qui prévalent à la date de sa décision.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de rapport de présentation :

3. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; () ". Aux termes de l'article L. 600-1 de ce code : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure () d'un plan local d'urbanisme () ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : () / -soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ".

4. Si, l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme prévoit que certains moyens relatifs à la méconnaissance substantielle ou à la violation des règles de l'enquête publique, ou à l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques, peuvent être soulevés contre un PLU sans condition de délai, il résulte des termes mêmes de cet article L. 600-1 que les règles qu'il fixe s'appliquent aux moyens soulevés par voie d'exception et non aux moyens dirigés contre un refus d'abrogation d'un PLU.

5. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne peuvent utilement invoquer, à l'appui de leurs conclusions dirigées contre la décision du maire de la commune d'Etiolles refusant d'abroger ou de modifier le PLU, le moyen tiré de l'absence du rapport de présentation. En tout état de cause, le moyen manque en fait, la commune ayant produit ce document dans le cadre de la présente instance. Par suite, et en toute hypothèse, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l'illégalité du classement de la parcelle AD19 :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. () ". Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date du présent jugement : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : () / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; () ".

7. En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, désormais codifiées à l'article L. 101-2, n'imposent aux auteurs des documents d'urbanisme qu'elles mentionnent que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, et en application de la même décision, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme.

8. Il ressort des pièces du dossier que le PLU a créé, sur une portion très limitée de la parcelle AD19, une zone UC4 correspondant à " l'opération cœur de village, le long du boulevard Charles de Gaulle ", qui s'insère plus largement dans la zone UC, intitulée " secteur d'habitation, petits immeubles ". Le rapport de présentation du PLU précise que l'identification de sites de projets, tels que la zone UC4, permettra de réaliser de petits immeubles d'habitation en vue de répondre aux besoins futurs en logements notamment sociaux, tout en limitant l'étalement urbain et en économisant la consommation de l'espace. Si cette parcelle est incluse dans le périmètre de la zone naturelle d'intérêt écologique, floristique et faunistique (ZNIEFF) de la vallée de la Seine, il ressort des pièces du dossier qu'elle est située à la périphérie de cette zone dont elle ne représente qu'une infime partie, à proximité de zones urbaines et desservie par des voies publiques, et qu'elle ne présente, par elle-même, aucune particularité du point de vue de la faune ou de la flore. Ainsi, le classement partiel de la parcelle AD 19 en zone UC4 ne peut être regardé comme incompatible avec les objectifs de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, qui consistent notamment à préserver un équilibre entre le renouvellement urbain et la protection des espaces naturels.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 131-6 du code de l'urbanisme : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec les dispositions mentionnées au 1° et avec les documents énumérés aux 2° à 16° de l'article L. 131-1. () ". Aux termes de l'article L. 131-1 du même code : " Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 sont compatibles avec : / () 3° Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France prévu à l'article L. 123-1 ; () ".

10. Il résulte de ces dispositions qu'au sein de la région d'Ile-de-France les schémas de cohérence territoriale et, en leur absence, les PLU, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont soumis à une obligation de compatibilité avec le schéma directeur de cette région. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions du schéma directeur de la région, si le schéma de cohérence territoriale ou, en son absence, le PLU, le document en tenant lieu ou la carte communale ne contrarie pas les objectifs et les orientations d'aménagement et de développement fixés par le schéma, compte tenu du degré de précision des orientations adoptées, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque orientation ou objectif particulier.

11. Il est constant que le territoire de la commune d'Etiolles n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. En outre, et ainsi que l'ont précisé les auteurs du SDRIF, la carte de destination générale des différentes parties du territoire n'a qu'une valeur indicative, et n'a été conçue, compte tenu de son échelle 1/ 150 000, que comme une aide à la lecture et à la compréhension des dispositions normatives du SDRIF. Il ressort de cette carte que la zone UC4, qui ne peut être localisée que de façon très approximative, se situe à l'interface d'un espace urbanisé à optimiser et d'un espace boisé et naturel dont il appartient à la commune de préciser les limites. En outre, et ainsi qu'il est dit au point 10, la compatibilité entre le PLU et le SDRIF s'apprécie, non pas à l'échelle d'une parcelle mais à l'échelle globale du territoire communal pour lequel le SDRIF fixe à la fois des objectifs d'augmentation de la densité humaine et des espaces d'habitat au titre des espaces urbanisés à optimiser qu'il identifie et de préservation des espaces naturels. Dans ces conditions, et alors en outre que plus de la moitié de la superficie de la commune d'Etiolles est couverte par la forêt de Sénart, le moyen tiré de ce que le PLU, en tant qu'il classe une partie de la parcelle AD 19 en zone UC4, ne serait pas compatible avec le SDRIF doit être écarté.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

13. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

14. S'il ressort de l'axe 2 du PADD que les auteurs du PLU de la commune d'Etiolles ont assigné un objectif de protection des espaces naturels et d'adoption d'un parti pris d'urbanisme s'inscrivant dans les principes du développement durable, notamment à travers des projets de renouvellement urbain et de limitation de la consommation de l'espace, il ressort de ces mêmes dispositions que certains sites ont été retenus pour permettre la nécessaire mise en œuvre de projets complémentaires de logements. En outre, l'axe 3 du PADD fixe également un objectif visant à favoriser la construction de nouveaux logements et à renforcer la part de l'habitat social en programmant la construction de logements sociaux supplémentaires d'ici 2020 sous la forme de petites opérations bien intégrées dans leur environnement, alors que l'axe 1 prévoit de mettre en œuvre le projet " cœur de village ", notamment par la diversification de l'offre en logements. L'objectif du PADD de protection des espaces naturels se traduit par le classement en zone N inconstructible des principaux espaces naturels de la commune, ainsi que par le classement en zone UC des sites de projets identifiés, tel que le projet en vue duquel la zone UC4 a été créée, avec des droits à construire permettant de réaliser des petites résidences d'habitation, ce qui permet de répondre aux futurs besoins en logements, notamment en logements sociaux, en limitant l'étalement urbain et en économisant la consommation d'espace. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence de cohérence entre les orientations du PADD et le règlement graphique du PLU doit être écarté.

15. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ".

16. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. D'une part, les requérants ne peuvent utilement soutenir qu'un classement en zone N était plus adapté, eu égard à la présence de la ZNIEFF de type 2 qui témoigne de la qualité écologique et esthétique de ce milieu naturel boisé, dès lors qu'il appartient seulement au juge administratif de vérifier que le classement retenu par l'autorité administrative est légal au regard des critères rappelés au point 16. D'autre part, eu égard aux caractéristiques de la parcelle en cause et au parti d'urbanisme précédemment décrits, en classant une partie de cette parcelle en zone UC4, les auteurs du PLU n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation.

18. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements ".

19. Les requérants font grief aux auteurs du PLU de ne pas avoir classé la zone litigieuse en espace boisé classé (EBC) " pour l'ensemble des éléments boisés qui s'y trouvent ". Toutefois, la seule circonstance que la zone UC4 comprendrait un aspect boisé sur une partie de sa surface ne saurait suffire à considérer qu'un classement en EBC s'imposait. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise par la commune en l'absence de classement de la parcelle AD 19 en espace boisé classé doit être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation présentées par les requérants doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

21. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête, n'appelle aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions à fin d'injonction présentées par les requérants ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Etiolles, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme de 1 800 euros à verser à la commune d'Etiolles au titre des mêmes dispositions.

Sur les dépens :

23. Le présent litige n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées à ce titre ne peuvent qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. B et Mme C est rejetée.

Article 2 : M. B et Mme C verseront à la commune d'Etiolles la somme de 1 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D B, à Mme A C et à la commune d'Etiolles.

Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Boukheloua, présidente,

Mme Caron, première conseillère,

M. Maljevic, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2024.

La rapporteure,

signé

V. Caron

La présidente,

signé

N. Boukheloua

La greffière,

signé

B. Bartyzel

La République mande et ordonne à la préfète de l'Essonne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.