Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2201633

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 juin 2022, le 31 mai 2023, le

18 septembre 2023 et le 18 avril 2024, la société O'Uyapi Ecolodge, représentée par Me Toumi, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner la commune de Mazaugues à lui verser la somme de 113 144,41 euros au titre du préjudice de perte de chance d'éviter des dépenses relatives au montage d'un projet, ainsi que la somme de 21 180,50 euros au titre des frais engagés pour défense en justice imputables aux fautes de ladite commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Mazaugues une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la responsabilité de la commune de Mazaugues est engagée :

* pour ne pas avoir listé de manière exhaustive tous les motifs susceptibles de s'opposer à la délivrance d'un permis d'aménager dans son arrêté du 1er décembre 2016 portant refus dudit permis ;

* pour lui avoir délivré le permis d'aménager n° PA 083 076 017 B 0001 du 3 août 2018 entaché d'illégalité ;

* pour l'avoir engagée et encouragée dans le projet d'exploitation d'un parc résidentiel de loisir voué à l'échec ;

- elle a subi des préjudices inhérents :

* à la perte de chance d'éviter d'engager des dépenses pour le montage du projet qu'elle évalue à un montant de 113 144,41 euros ;

* aux frais engagés pour garantir sa défense dans le cadre des litiges relatifs au permis illégal délivré qu'elle évalue à 21 180,50 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 janvier 2023, le 31 août 2023, le

26 décembre 2023 et le 10 mai 2024, la commune de Mazaugues, représentée par Me Monel, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête et à ce que la société O'Uyapi Ecolodge soit condamnée, à titre reconventionnel, à verser la somme de 37 500 euros au titre de l'indemnité d'immobilisation prévue par la promesse de bail emphytéotique du 31 mars 2016, ainsi qu'en toute hypothèse à ce que soit mise à la charge de la société O'Uyapi Ecolodge la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors que le fait générateur tenant à la carence fautive de l'administration n'était pas évoqué dans la déclaration préalable du 4 mars 2022 ;

- à titre subsidiaire, les moyens sont infondés.

Par une ordonnance du 19 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 3 mai 2024.

Un mémoire présenté par la commune de Mazaugues a été enregistré le 6 décembre 2024, sans être communiqué, en application des dispositions de l'article R. 613-3 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le jugement n°1804011du 19 février 2021 du tribunal administratif de Toulon ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 28 mars 2025 :

- le rapport de M. Quaglierini, rapporteur,

- les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique,

- et les observations de Me Toumi, pour la société O'Uyapi Ecolodge, ainsi que celles de Me Monel pour la commune de Mazaugues.

Une note en délibéré présentée par la commune de Mazaugues a été enregistrée le 28 mars 2025, sans être communiquée.

Une note en délibéré présentée par la société O'Uyapi Ecolodge a été enregistrée le 28 mars 2025, sans être communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du conseil municipal de la commune de Mazaugues du 21 janvier 2015, le projet de la société O'Uyapi Ecolodge de créer un parc résidentiel de loisir (PRL) a été approuvé et, par une délibération du 3 décembre 2015, ce même conseil a autorisé l'implantation de ce PRL sur les parcelles cadastrées B 288, 315, 317 et 637, situées sur le territoire de la commune, et a mandaté le maire pour signer tout document nécessaire en vue de la réalisation de ce projet, notamment une promesse de bail emphytéotique administratif. Par arrêté du 3 août 2018, la société O'Uyapi Ecolodge s'est vu délivrer, après un premier refus opposé par la commune de Mazaugues, par un arrêté du 1er décembre 2016, un permis d'aménager portant sur les parcelles précitées. Mais, par un jugement du Tribunal n°1804011 du 19 février 2021, devenu définitif, ledit permis d'aménager a été annulé.

2. La société O'Uyapi Ecolodge a adressé à la commune de Mazaugues une demande préalable indemnitaire par courrier du 2 mars 2022 et, en l'absence de réponse, une décision implicite de rejet est née le 4 mai 2022. Par sa requête, l'intéressée demande que la commune de Mazaugues soit condamnée à lui verser la somme de 134 324,91 euros au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis eu égard aux fautes commises par ladite commune.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".

4. La commune de Mazaugues oppose une irrecevabilité des conclusions indemnitaires dès lors que, dans sa demande indemnitaire préalable du 2 mars 2022, la société requérante n'a pas invoqué un régime de responsabilité tenant à la carence fautive de l'administration.

5. Toutefois, il résulte de l'instruction que, dans ladite demande, la société O'Uyapi Ecolodge a exposé des faits clairs, des préjudices chiffrés, ainsi que le régime de la responsabilité pour faute sur lesquels elle a fondé sa demande. Partant, la commune de Mazaugues ayant implicitement rejeté cette demande, les conclusions indemnitaires de la société O'Uyapi Ecolodge sont recevables.

Sur les faits générateurs fondant les conclusions indemnitaires de la société O'Uyapi Ecolodge :

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme :

6. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ".

7. Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme par l'article 108 de la loi du 6 août 2015 visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision. Il ressort des travaux parlementaires de la loi du 6 août 2015 que ces dispositions ont pour objet de permettre d'accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d'urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu'en cas d'annulation par le juge du refus opposé à une demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable, et compte tenu de ce que les dispositions de l'article L. 600-2 du même code cité au point 2 conduisent à appliquer le droit en vigueur à la date de la décision annulée, l'autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d'opposition.

8. La société O'Uyapi Ecolodge soutient que la commune de Mazaugues a méconnu les dispositions précitées dès lors que, dans son arrêté du 1er décembre 2016 portant refus du permis d'aménager sollicité, elle n'a pas opposé les motifs ayant pourtant été retenus ensuite par le Tribunal, dans son jugement n°1804011 du 19 février 2021, pour annuler l'arrêté du 3 août 2018 lui ayant délivré un permis d'aménager.

9. Il résulte de ce qui a été dit au point 7 que les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme précitées imposent à l'administration territoriale d'indiquer l'ensemble des motifs justifiant sa décision de rejet afin d'éviter qu'elle ne se fonde de manière dilatoire sur une pluralité de motifs pour rejeter systématiquement une demande d'autorisation d'urbanisme. Or, il résulte de l'instruction que la commune de Mazaugues n'a refusé qu'une seule fois le permis d'aménagement sollicité, lequel a été finalement annulé par le Tribunal dans son jugement n°1804011 du 19 février 2021, notamment en retenant l'un des motifs qui, au demeurant, avait fondé la décision de ladite commune refusant le permis d'aménager du 1er décembre 2016 précité. Dans ces circonstances, la requérante ne démontre pas que la commune de Mazaugues ait méconnu les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme. Partant, ce premier fait générateur doit être écarté comme étant infondé.

En ce qui concerne la promesse non-tenue :

10. La société requérante soutient que la commune de Mazaugues engage sa responsabilité eu égard à l'engagement qu'elle a pris vis-à-vis d'elle concernant la création d'un PRL. Elle expose ainsi que tout au long de l'instruction de ses demandes, elle a reçu l'assurance et le complet soutien de la commune et que le plan local d'urbanisme a été modifié pour étendre le zonage Uda, nécessaire pour accueillir les activités touristiques et culturelles et, plus particulièrement, un camping. En outre, elle a reçu l'assurance de la réalisation de son projet par son approbation par le conseil municipal et la signature d'une promesse de bail emphytéotique administratif.

11. Toutefois, d'une part, contrairement à ce que la requérante allègue, il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Mazaugues ait initialement sollicité la société O'Uyapi Ecolodge pour réaliser son projet de PRL, mais plutôt que c'est cette dernière qui a contacté le maire de la commune à cette fin. D'autre part, il résulte de l'instruction que si la commune a approuvé le projet et la conclusion d'une promesse de bail emphytéotique administratif, elle a toutefois manifesté des réserves sur ledit projet, refusant d'ailleurs la première demande de permis d'aménager de la société O'Uyapi Ecolodge, et a assorti ladite promesse d'une condition suspensive. Par ailleurs, à supposer même que la commune puisse être regardée comme ayant encouragé la réalisation du projet en cause, il n'en demeure pas moins que sa réalisation n'a pas été abandonnée par la commune, tel que l'allègue la société requérante et il résulte de l'instruction qu'aucun nouveau projet n'a été présenté par l'intéressée consécutivement à l'annulation du permis d'aménager délivré par la commune le 3 août 2018. Dans ces conditions, la commune de Mazaugues ne peut être regardée comme ayant donné à la société O'Uyapi Ecolodge des assurances suffisamment précises, fermes et constantes sur la réalisation de son projet de nature à engager sa responsabilité.

En ce qui concerne l'illégalité du permis d'aménager délivré :

12. L'illégalité d'une décision prise par l'administration constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique pour autant qu'elle entraîne un préjudice direct et certain.

13. Il est constant que, par un jugement n°1804011 du 19 février 2021, le Tribunal a annulé l'arrêté du 1er décembre 2016 par lequel le maire de la commune de Mazaugues a délivré à la société O'Uyapi Ecolodge un permis d'aménager portant sur les parcelles précitées, aux motifs de sa méconnaissance des dispositions des articles UD3-2 et UD5 du règlement du plan local d'urbanisme.

14. Il s'ensuit que la société O'Uyapi Ecolodge est fondée à engager la responsabilité pour faute de la commune de Mazaugues sur ce fait générateur.

Sur l'indemnisation des préjudices :

15. La société requérante expose avoir subi des préjudices compte tenu, d'une part, des sommes engagées en vue d'exploiter le PRL en cause, d'autre part, des sommes engagées pour couvrir ses frais de défense.

En ce qui concerne l'exception de prescription :

16. Si la commune de Mazaugues oppose une exception de prescription quadriennale, il résulte toutefois de l'instruction que la demande indemnitaire de la SAS O'Uyapi a été adressée le 2 mars 2022, réceptionnée par la commune le 4 mars 2022, pour une créance dont le fait générateur tient à l'annulation du permis d'aménager en cause prononcée par le Tribunal dans son jugement n°1804011 du 19 février 2021. Il s'ensuit que la créance n'est pas prescrite, contrairement à ce que fait valoir la commune de Mazaugues.

En ce qui concerne des sommes engagées dans le cadre du projet :

17. Dès lors que la société requérante n'est fondée à engager la responsabilité de la commune de Mazaugues que sur le fondement de l'illégalité fautive du permis d'aménager délivré, les préjudices portant sur les sommes engagées pour les " frais de notaire en lien avec la promesse de bail emphytéotique " et les " frais et honoraires de constitution d'une SAS pour porter le projet " doivent être écartés comme n'étant pas en lien direct avec le fait générateur. De la même manière, les frais intitulés " étude hydraulique risque inondation ", " frais bureau d'étude Azur fluides ", " BET Sol concept élaboration d'un dossier loi sur l'eau ", " Honoraires architecte BIOMEO montage projet camping + autorisation défrichement ", " Honoraires géomètre TERCA Dimensions " et " Honoraires VOL FORME Architecte ", doivent être écartés puisque, s'ils ont permis à la société pétitionnaire de présenter un projet en vue d'obtenir un permis d'aménager, la société O'Uyapi Ecolodge n'avait pas l'assurance de se voir délivrer ledit permis et, ainsi, les préjudices subis du fait d'avoir engagé ces sommes n'ont pas pour origine l'illégalité du permis d'aménager délivré. Par ailleurs, les frais intitulés " frais d'avocat défense M. A contre VASSAL " et " Assurance multirisque O'UYAPI " n'ont pas non plus de lien direct avec l'illégalité du permis d'aménager précité. Également, la requérante ne démontre pas le lien direct entre l'illégalité fautive de la décision portant délivrance du permis d'aménager et les frais intitulés " Participation à deux salons dédiés au loisir de plein air en tant qu'exposants (Utrecht et Birmingham) ", " SE communication stand salon Utrecht " et " Matériel de communication pour salons " puisqu'il résulte de l'instruction, et plus particulièrement d'un article dans le journal Var Matin du 20 novembre 2017, que le gérant de la société O'Uyapi Ecolodge dirigeait à l'époque 7 campings dans le Var, de telle sorte que la communication faite par ladite société ne concernait pas exclusivement son projet de PRL dans la commune de Mazaugues. Toutefois, les " frais de constats d'huissier affichage permis d'aménager " ayant été engagés une fois l'autorisation d'urbanisme délivrée, l'illégalité entachant cette dernière décision a nécessairement préjudicié à la société O'Uyapi Ecolodge qui a dû les verser. Il s'ensuit que la requérante peut demander la réparation de ce dernier préjudice, qu'elle estime à 600 euros.

En ce qui concerne les frais engagés pour assurer sa défense :

18. Tel qu'il a été dit au point précédent, la requérante n'est fondée à engager la responsabilité de la commune de Mazaugues que sur le fondement de l'illégalité fautive du permis d'aménager délivré. Ainsi, seules les factures d'honoraires concernant sa défense dans les affaires relatives à l'annulation du permis d'aménager, lui ayant été illégalement délivré, peuvent être prises en compte pour apprécier son préjudice. Sont ainsi concernées les factures d'honoraire " O'UYAPI C/ VASSAL ", " O'UYAPI C/ AIGUIER ", " O'UYAPI C/ Préfet du Var " et " O'UYAPI C/ Commune de Mazaugues ", présentant un montant total de

17'049,18 euros. Il convient toutefois de déduire la somme de 1 000 euros correspondant aux frais versés par le préfet du Var au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans l'affaire " O'UYAPI C/ Préfet du Var ", tel que le relève d'ailleurs la société requérante. Il s'ensuit que la requérante peut demander la réparation de son préjudice qu'elle estime à 16'049,18 euros.

Sur l'exonération de la commune :

19. La commune de Mazaugues fait valoir que la société O'Uyapi Ecolodge est coresponsable de ses préjudices dès lors qu'elle avait obtenu le permis d'aménager en cause par la fraude et qu'elle a été négligente.

20. En premier lieu, la commune se bornant à mentionner la fraude de la société requérante sans pour autant apporter des éléments pour en apprécier le bien-fondé, ce moyen en défense doit être écarté.

21. En second lieu, eu égard à la qualité de la société O'Uyapi Ecolodge, exerçant une activité d'hôtellerie de plein air, ainsi qu'au motif d'annulation de son permis d'aménager tiré de la méconnaissance de l'article UD5 du règlement du plan local d'urbanisme, lequel lui avait déjà été opposé précédemment par la commune dans sa décision de refus du permis d'aménager, la requérante ne pouvait pas méconnaitre les faiblesses du permis d'aménager qui lui avait été délivré le 3 août 2018. Dans ces circonstances, il convient de fixer la responsabilité de la société O'Uyapi Ecolodge à hauteur de 30%.

22. Il résulte de tout ce qui précède que la responsabilité de la commune de Mazaugues est engagée à hauteur de 70% des préjudices subis par la société O'Uyapi Ecolodge. La commune est ainsi condamnée à verser à la société requérante, d'une part, une somme de 420 euros au titre du préjudice tiré des sommes qu'elle a dû engager pour le projet et, d'autre part, une somme de 11'234,42 euros au titre de son préjudice tiré des frais pour assurer sa défense, soit la somme totale de 11'654,42 euros.

Sur la demande reconventionnelle :

23. La commune de Mazaugues sollicite la condamnation de la société O'Uyapi Ecolodge, à titre reconventionnel, à lui verser la somme de 37 500 euros en exécution des stipulations de la promesse de bail emphytéotique administratif conclue le 30 mars 2016. Elle expose que ladite promesse stipule qu'une indemnité d'immobilisation est exigible " en contrepartie du préjudice qui pourrait en résulter " pour elle " en cas de non signature de l'acte par le seul fait du "preneur bénéficiaire" dans le délai (), toutes les conditions suspensives ayant été réalisées ".

24. Toutefois, d'une part, la promesse de bail emphytéotique administratif précité prévoit également " le bénéficiaire devra, pour se prévaloir de la présente condition suspensive, justifier après du promettant du dépôt de la demande de permis d'aménager, dans un délai de quarante-cinq jours à compter de ce jour, au moyen d'un récépissé délivré par l'autorité compétente. À défaut, et quinze jours après une mise en demeure par lettre recommandée avec avis de réception demeuré infructueuse, qui lui aura été adressée par le promettant, la condition liée à l'obtention des autorisations de construire sera réputée réalisée pour l'application de l'indemnité d'immobilisation () ". D'autre part, il résulte de l'instruction et, plus particulièrement du récépissé de dépôt d'une demande de permis de construire ou d'aménager produit par la commune de Mazaugues, que la société O'Uyapi Ecolodge a déposé une demande de permis d'aménager le 3 juin 2016. Si cette demande a été déposée postérieurement aux 45 jours stipulés dans la promesse de bail emphytéotique administratif conclue le 30 mars 2016, la commune ne se prévaut d'aucune mise en demeure adressée à la société O'Uyapi Ecolodge avant que cette dernière n'ait déposé sa demande de permis d'aménager. Ainsi, la commune de Mazaugues ne saurait être fondée à demander la condamnation de la société O'Uyapi Ecolodge en application des stipulations de la promesse de bail emphytéotique administratif précitée. Il s'ensuit que la demande reconventionnelle formulée par la commune de Mazaugues, pour laquelle le Tribunal est bien compétent mais qui constitue en toute hypothèse un litige distinct, doit être rejetée comme étant infondée, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur sa recevabilité.

Sur les frais liés à l'instance :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Mazaugues au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la société O'Uyapi Ecolodge qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

26. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Mazaugues la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société O'Uyapi Ecolodge et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La commune de Mazaugues est condamnée à payer à la société O'Uyapi Ecolodge la somme de 11'654,42 euros à titre d'indemnisation de ses préjudices.

Article 2 : La commune de Mazaugues versera à la société O'Uyapi Ecolodge une somme de

2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La demande reconventionnelle de la commune de Mazaugues est rejetée.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Mazaugues présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société O'Uyapi Ecolodge et à la commune de Mazaugues.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2025 à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,

M. Quaglierini, premier conseiller,

Mme Martin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2025.

Le rapporteur,

Signé

B. Quaglierini

Le président,

Signé

J.-F. Sauton

La greffière,

Signé

B. Ballestracci

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier

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