mercredi 13 juillet 2022
| Juridiction | Tribunal Administratif de Poitiers |
| Section | Tribunal Administratif de Poitiers |
| N° Dossier | TA86-2003061 |
| Type | Décision |
| Recours | Appréciation de légalité |
| Formation | 2ème chambre |
| Avocat requérant | ELIGE BORDEAUX |
Vu la procédure suivante :
Par un déféré et un mémoire enregistrés le 17 décembre 2020 et le 29 juin 2021, le préfet de la Charente-Maritime demande au tribunal d'annuler la délibération du 29 juin 2020 par laquelle la commune de Grézac a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme, en tant qu'il crée une zone 1AUX de 21,86 hectares dans le secteur de La Brousse.
Il soutient que :
- son déféré est recevable ;
- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme (PLU) est insuffisant s'agissant des prévisions économiques et ne justifie pas des choix opérés en matière de développement économique sur le secteur de La Brousse ;
- le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) est insuffisant à défaut de fixer un objectif chiffré de réduction de la consommation d'espaces naturels ;
- le plan local d'urbanisme est incompatible avec les principes énoncés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;
- le règlement de la zone 1AUX est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT).
Par un mémoire en défense enregistré le 26 mai 2021, la commune de Grézac, représentée par la SELAS Exeme action, conclut :
1°) à titre principal, au rejet du déféré ;
2°) à titre subsidiaire, à ce qu'il soit sursis à statuer pour permettre à la commune de régulariser les vices retenus ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le déféré est irrecevable en raison de sa tardiveté ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.
La clôture d'instruction a été fixée au 8 septembre 2021 par une ordonnance du même jour.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C,
- les conclusions de M. Plas, rapporteur public,
- et les observations de Mme B et Mme A, représentant le préfet de la Charente-Maritime et de Me Grossin-Bugat, avocat de la commune de Grézac.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 29 juin 2020, la commune de Grézac, qui compte moins de 1 000 habitants, a approuvé son plan local d'urbanisme. Par un déféré, le préfet de la Charente-Maritime demande l'annulation de cette délibération en tant qu'elle crée une zone 1Aux de 21,86 hectares dans le secteur de La Brousse.
Sur la fin de non-recevoir :
2. Aux termes de l'article L. 2131-3 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris au nom de la commune autres que ceux mentionnés à l'article L. 2131-2 sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés. Le représentant de l'Etat peut en demander communication à tout moment. Il ne peut les déférer au tribunal administratif, dans un délai de deux mois à compter de leur communication, que si sa demande a été présentée dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle les actes sont devenus exécutoires. ".
3. La commune indique qu'elle a transmis la délibération litigieuse au préfet de la Charente-Maritime dès le 2 juillet 2020, faisant ainsi valoir que le recours gracieux du préfet, exercé le 4 septembre 2020 est tardif et n'a pu prolonger son délai de recours contentieux. Toutefois, le préfet soutient, sans être contredit, que seule la délibération et quelques pièces ont été transmises par l'application Actes le 2 juillet 2020, ce qui a généré l'envoi automatique d'un accusé de réception, mais que le dossier complet du plan local d'urbanisme n'a été transmis que le 9 juillet 2020, comme l'atteste le bordereau de remise signé de l'agent. Compte tenu de ces éléments, la fin de non-recevoir doit être écartée.
Sur le rapport de présentation :
4. Selon l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (). ".
5. En l'espèce, le rapport de présentation contient un chapitre intitulé " prévisions économiques ". Cette partie décrit brièvement les types de commerces et services présents sur le territoire et les localise sur une carte. Elle évoque également l'augmentation du nombre d'actifs constatée sur le territoire communal et énonce l'objectif de créer des commerces dans les parties urbanisées d'une part, et de créer une zone d'activité sur le secteur de La Brousse, qui jouxte une zone préexistante sur la commune voisine de Cozes, d'autre part. Toutefois, le rapport de présentation ne procède pas à une estimation des besoins s'agissant de ce secteur, alors même, ainsi que le fait remarquer le commissaire enquêteur, qu'il est ouvert à l'urbanisation pour le développement économique depuis 2005 sans pourtant avoir accueilli de nouvelles structures depuis. Et ce document n'apporte pas de précision relative à une nouvelle attractivité du secteur qui justifierait le maintien de ce zonage. Ainsi, la seule circonstance que le nombre d'actifs est en augmentation ne saurait constituer un diagnostic justifiant les prévisions annoncées, qui ne résultent donc pas d'études ou d'éléments concrets ou chiffrés. A cet égard, la commission départementale de préservation des espaces agricoles et forestiers a émis un avis défavorable le 20 novembre 2019 au motif que " la zone 1Aux " La Brousse " n'est pas suffisamment justifiée et sa superficie (20,93 hectares) est très importante ". Le préfet est donc fondé à soutenir que le rapport de présentation souffre d'insuffisance s'agissant des prévisions économiques, et qu'il ne justifie pas, dès lors, du choix d'ouvrir à l'urbanisation une zone d'activité de plus de 20 hectares.
Sur le projet d'aménagement et de développement durables :
6. Selon l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ".
7. En l'espèce, le PADD décrit brièvement, sous forme de tableau, les dispositifs mis en œuvre pour limiter la consommation d'espace sur le territoire communal et évoque notamment les surfaces disponibles pour le développement économique. Est ainsi constaté que 19,4 ha sont encore disponibles à la construction avant de conclure, s'agissant de la consommation de l'espace, que " la superficie est stable par rapport au dernier PLU mais plus élevée par rapport aux dix dernières années ". Or, ce document n'apporte pas de précision relative à la consommation réelle passée de ces espaces au regard du projet litigieux. Ainsi, le préfet est fondé à soutenir que le PADD ne fixe pas d'objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de la lutte contre l'étalement urbain.
Sur le principe d'équilibre énoncé aux articles L. 101-2 et suivants du code de l'urbanisme :
8. Selon l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Et l'article L. 101-2 du même code précise : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () ".
9. Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme.
10. Si le préfet fait valoir que le PLU approuvé par la commune de Grézac est incompatible avec le principe d'équilibre rappelé ci-dessus, il ne démontre pas, à l'échelle de la totalité du territoire couvert par ce document, l'existence d'un déséquilibre majeur entre le développement urbain et les autres intérêts à protéger. En l'espèce, la seule circonstance que l'ouverture à l'urbanisation du secteur de La Brousse ne soit pas justifiée n'est pas de nature à rendre le plan local d'urbanisme, dans sa totalité, incompatible avec ces principes dès lors qu'il ne correspond qu'à une légère portion du territoire communal, lequel reste largement composé d'espaces agricoles et naturels protégés par le document litigieux. Le moyen tiré de l'incompatibilité du PLU avec le principe d'équilibre énoncé aux articles L. 101-2 et suivants du code de l'urbanisme doit donc, en l'état du dossier, être écarté.
Sur la compatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale en matière commerciale :
11. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ".
12. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
13. D'une part, le secteur de La Brousse ne porte que sur une portion restreinte du territoire. D'autre part, le SCOT cite la zone d'activités de Cozes, sur une commune voisine de Grézac et qui se situe en prolongement du secteur de La Brousse. Ainsi, et même si le SCOT ne liste pas la commune de Grézac comme lieu d'accueil d'une zone d'aménagement commercial (ZACOM), le secteur en cause se situe en prolongement d'un lieu identifié comme tel, sur la commune voisine. Le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le SCOT peut donc être écarté.
Sur les conséquences des vices constatés aux points 5 et 7 :
14. L'article L. 600-9 du code de l'urbanisme dispose : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. "
15. En l'espèce, les vices de procédure relevés aux points 5 et 7 sont relatifs à une irrégularité survenue postérieurement au débat sur les orientations du PADD. Ils sont donc susceptibles de régularisation. Il y a lieu de faire application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, de surseoir à statuer et d'impartir à la commune de Grézac un délai de dix mois, à compter de la notification du présent jugement, afin de procéder à sa régularisation. Pour ce faire, l'autorité compétente devra soumettre à enquête publique, pour avis aux personnes publiques associées puis, après désignation par le tribunal sur sa demande d'un commissaire enquêteur, le projet de PLU approuvé. Puis, le maire de la commune devra ensuite le soumettre à l'approbation du conseil municipal. Pendant ce délai, le document d'urbanisme en cause restera applicable.
DECIDE :
Article 1er : Il est sursis à statuer sur le déféré du préfet de la Charente-Maritime jusqu'à l'expiration d'un délai de dix mois à compter de la notification du présent jugement, imparti à la commune pour notifier au tribunal une délibération portant approbation du plan local d'urbanisme, régularisant les vices mentionnés aux points 5 et 7.
Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Grézac et au préfet de la Charente-Maritime.
Délibéré après l'audience du 16 juin 2022, à laquelle siégeaient :
M. Lemoine, président,
M. Lacaïle, premier conseiller,
Mme Geismar, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2022.
La rapporteure,
Signé
G. C
Le président,
Signé
D. LEMOINE Le greffier d'audience,
Signé
JP. CHANTECAILLE
La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
Pour le greffier en chef,
La greffière
Signé
G. FAVARD
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