Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 avril 2023 et le 29 septembre 2023, ainsi que par un mémoire non communiqué enregistré le 3 mars 2026, la société à responsabilité limitée (SARL) Ambulances A..., représentée par Me Lachaume, demande au tribunal :
1°) de condamner la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Vienne à lui verser la somme de 390 704,82 euros, somme augmentée des intérêts au taux légal à compter du 30 janvier 2023, au titre des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de la décision du 18 décembre 2015 par laquelle le directeur de cet organisme a prononcé, à titre de sanction, sa mise hors convention pour une durée d’un an à compter du 1er février 2016 ;
2°) de mettre à la charge la CPAM de la Vienne la somme de 6 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la juridiction administrative est compétente pour connaître de ce litige
;
- la décision du 18 décembre 2015 repose sur les supposées infractions qu’elle aurait commises, et qui ont fait l’objet de poursuites pénales, pour lesquelles elle a été définitivement relaxée par le juge judiciaire ; cette relaxe induit une absence de faute délictuelle ou conventionnelle de sa part ; la décision de résiliation pour faute de la convention nationale des transporteurs sanitaires privés est ainsi constitutive d’une faute de la part de la CPAM de la Vienne ;
- pour rejeter sa réclamation indemnitaire préalable, la CPAM de la Vienne s’est fondée sur un jugement du tribunal administratif de Poitiers du 12 juin 2018 qui a rejeté sa requête en annulation ; ce jugement ne rejette la requête qu’au regard des moyens soulevés devant le tribunal, relatifs au non-respect du caractère contradictoire de la procédure ;
- le préjudice financier qu’elle a subi pendant la période de suspension de la convention se compose de 107 gardes préfectorales perdues entre le 9 mai 2016 et le 9 mai 2017, à hauteur de 37 022 euros, de 1 870 prestations en véhicule sanitaire léger (VSL) non réalisées, pour un montant de 245 238,80 euros, et de 458 prestations en ambulance non réalisées pour un montant de 108 444,02 euros, soit un total de 390 704,82 euros.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 juillet 2023, le 29 septembre 2023 et le 29 octobre 2023, la CPAM de la Vienne, représentée par Me Pichon, conclut au rejet de la requête et, dans le dernier état de ses écritures, à ce qu’il soit mis à la charge de la SARL Ambulances A... une somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable en raison, d’une part, de l’autorité de la chose jugée et, d’autre part, de sa tardiveté ;
- la prescription quadriennale est acquise ;
- aucun des moyens soulevés par la SARL Ambulances A... n’est fondé.
Vu :
- le jugement n°1600114 du tribunal administratif de Poitiers du 12 juin 2018 ;
- l’arrêt n°21/40 de la cour d’appel de Poitiers du 27 janvier 2021 ;
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la sécurité sociale ;
- l’arrêté du 13 octobre 2011 portant approbation de l’avenant n°6 à la convention nationale des transporteurs sanitaires privés ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Raveneau,
- les conclusions de M. Pipart, rapporteur public,
- et les observations de Me Levrey, représentant la SARL Ambulances A..., et de Me Pichon, représentant la CPAM de la Vienne.
Considérant ce qui suit :
Par une décision du 18 décembre 2015, la Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Vienne a prononcé la résiliation de la convention qu’elle avait conclue le 1er juillet 2006 avec la société à responsabilité limitée (SARL) Ambulances A... sur le fondement de l’article L. 322-5-2 du code de la sécurité sociale à la suite de manquements retenus à son encontre, correspondant à un préjudice pour l’assurance maladie évalué à la somme de 127 576,06 euros. Par le jugement susvisé du 12 juin 2018, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté le recours pour excès de pouvoir formé par la SARL Ambulances A... à l’encontre de cette décision. Par un courrier du 27 janvier 2023, elle a formé une demande indemnitaire préalable auprès de la CPAM de la Vienne en raison de l’illégalité de la résiliation de cette convention. Par un courrier du 20 février 2023, réceptionné le 28 février 2023, la CPAM de la Vienne a rejeté cette demande. Par la présente requête, cette même société demande au tribunal de condamner la CPAM de la Vienne à lui verser la somme de 390 704,82 euros, somme augmentée des intérêts au taux légal à compter du 30 janvier 2023, date de sa demande indemnitaire préalable.
Sur la responsabilité pour faute de la caisse primaire d’assurance maladie de la Vienne :
Il appartient en principe au demandeur qui engage une action en responsabilité à l’encontre d’une administration d’apporter tous éléments de nature à établir devant le juge administratif, outre la réalité du préjudice subi, l’existence de faits de nature à caractériser une faute.
En premier lieu, la demande formulée par la société requérante ayant un objet indemnitaire, les vices propres dont serait entachée la décision de rejet de sa réclamation préalable, laquelle n’est destinée qu’à lier le contentieux en application de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, sont sans incidence sur la solution du litige. Par conséquent, la société requérante ne peut utilement soutenir que les motifs contenus dans la décision du 20 février 2023 rejetant sa réclamation préalable seraient entachés d’erreur de droit.
En second lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 322-5-2 du code de la sécurité sociale : « Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les entreprises de transports sanitaires sont définis par une convention nationale conclue (…) entre une ou plusieurs organisations syndicales nationales les plus représentatives des ambulanciers et l’Union nationale des caisses d’assurance maladie. / Cette convention détermine notamment : 1° Les obligations respectives des organismes qui servent les prestations d’assurance maladie et des entreprises de transports sanitaires ; (…) ». Aux termes de l’article L. 162-4-1 du même code : « Les médecins sont tenus de mentionner sur les documents produits en application de l'article L. 161-33 et destinés au service du contrôle médical : (…) / 2° Lorsqu'ils établissent une prescription de transport en vue d'un remboursement, les éléments d'ordre médical précisant le motif du déplacement et justifiant le mode de transport prescrit. (…) ». Enfin, l’article R. 322-10-2 de ce code dispose : « La prise en charge des frais de transport est subordonnée à la présentation par l'assuré de la prescription médicale de transport ainsi que d'une facture délivrée par le transporteur ou d'un justificatif de transport. La prescription indique le motif du transport et le mode de transport retenu en application des règles de prise en charge mentionnées au premier alinéa de l'article L. 322-5. Elle est valable dans une limite d'un an. (…) ».
D’autre part, aux termes de l’article 5 de la convention nationale des transporteurs sanitaires privés du 26 décembre 2002 : « Le transporteur sanitaire ne pourra mettre en œuvre la procédure de dispense d'avance des frais que pour les transports sanitaires par ambulance pris en charge par l'assurance maladie conformément à la réglementation en vigueur. / Pour bénéficier de la dispense des frais l'assuré social doit obligatoirement justifier : (…) / - d'une prescription médicale dûment remplie attestant que son état justifie l'usage du moyen de transport sanitaire par ambulance prescrit (…) ». Aux termes de l’article 8 de la même convention : « Le remboursement des frais de transports sanitaires est calculé sur la base de la distance séparant le point de prise en charge du malade de la structure de soins prescrite et appropriée la plus proche. / La prescription médicale est intangible et, en aucun cas, le transporteur sanitaire ne peut être tenu pour responsable du non-respect de la règle susmentionnée ». L’article 10 de cette même convention stipule : « Le paiement des frais de transport aux transporteurs sanitaires intervient dans les conditions suivantes : / Le transporteur sanitaire transmet à l'organisme les factures de transport établies sur la facture dont le modèle type national est fixé par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, de l'agriculture et de l'économie. / A l'exclusion de tout autre document, les factures subrogatoires et leurs éventuelles annexes sont accompagnées : / - de la prescription médicale du transport (…) ». Aux termes de l’article 11 de ladite convention : « Chaque facture de transport ou l'éventuelle annexe doit être dûment complétée et comporter notamment, sauf cas de force majeure, la signature de la personne transportée ou celle de son représentant attestant la réalité et les conditions du transport. Toute information portée sur la facture rend le renseignement facultatif sur l'annexe. Il en va de même de la signature de la personne transportée qui doit figurer sur la facture ou son annexe détaillant l'ensemble des transports en série. (…) ». Aux termes de l’article 15 de cette convention : « (…) Au cours de la période de cinq ans, la présente convention peut être résiliée soit par une décision conjointe des caisses nationales d'assurance maladie signataires, soit par décision conjointe des organisations syndicales nationales signataires, par lettre recommandée avec avis de réception et pour les motifs suivants : / - pour violation grave et répétée des engagements conventionnels du fait de l'une des deux parties ; (…) / La résiliation ne prend effet qu'à l'échéance d'un préavis de deux mois à compter de l'envoi de la lettre recommandée. ». L’article 17 de la convention stipule : « En cas d’inobservation des clauses de la présente convention, la caisse concernée transmet un relevé de ses constatations à la commission départementale de concertation qui invite le transporteur sanitaire en cause à venir présenter lui-même ses observations (…) / La commission départementale de concertation doit donner son avis dans le délai d’un mois suivant sa date de saisine. / Après avis de la commission départementale de concertation, les caisses adressent à l’ambulancier, par lettre recommandée avec avis de réception, la notification de leur décision, sous réserve des dispositions de l’alinéa 4 de l’article 18 (...) ». Aux termes de l’article 18 de cette même convention : « En fonction de la gravité des faits reprochés et après avis de la commission de concertation, les sanctions peuvent être les suivantes : - un avertissement ; - un avertissement avec publication ; - un déconventionnement avec ou sans sursis. / La caisse notifie la mesure de sanction à l’ambulancier par lettre recommandée avec avis de réception. / La durée du déconventionnement fixée, en fonction de la gravité des faits reprochés au transporteur sanitaire, ne peut être inférieure à un mois ni excéder un an. / Toutefois, en cas de condamnation en vertu des articles L. 377-1 et suivants du code de la sécurité sociale ou de l'article 441-1 du code pénal, la durée du déconventionnement est au moins égale à un an, voire définitive. (…) ». Enfin, l’article 34 de cette convention stipule : « Les tarifs des transports sanitaires par VSL que le transporteur sanitaire s'engage à respecter pour la facturation des prestations remboursables sont ceux fixés par avenant à la convention, ils figurent à l'annexe tarifaire à la présente convention. / Conformément à la réglementation en vigueur en matière d'agrément, le VSL est habilité à transporter plusieurs patients (trois maximum par véhicule). Dans le cas d'un transport simultané de personnes, chaque patient doit faire l'objet d'une facture individuelle qui comporte le prix du transport correspondant à la distance effectivement parcourue pour chacun d'entre eux. Les tarifs subissent alors un abattement : / - de 25 % pour deux patients présents dans le même véhicule au cours du transport quel que soit le parcours réalisé en commun ; / - de 40 % pour trois patients présents dans le même véhicule au cours du transport quel que soit le parcours réalisé en commun, / qui s'applique à la totalité de la facture y compris au poste de facturation « forfait départemental ou minimum de perception » et au poste « tarif kilométrique départemental », majoré éventuellement soit pour le transport de nuit, soit pour le transport le dimanche ou jour férié. (…) / Lorsqu'un VSL effectue un transport comportant l'aller et le retour du (des) patients(s), deux transports sont facturables. (…) ». L’avenant n°6 à cette convention, approuvé par l’arrêté du 13 octobre 2011 susvisé, stipule, dans son annexe tarifaire : « (…) A compter du 1er février 2013 (…) / Transports partagés en VSL/ 23 % pour deux patients présents dans le même véhicule, au cours du transport, quel que soit le parcours réalisé en commun ; il est fixé à 15 % pour les signataires du contrat de bonne pratique relatif au transport partagé, défini dans l’avenant no 5 à la convention nationale des transporteurs sanitaires privés. / 35 % pour trois patients présents dans le même véhicule, au cours du transport, quel que soit le parcours réalisé en commun ; il est fixé à 33 % pour les signataires du contrat de bonne pratique relatif au transport partagé, défini dans l’avenant no 5 à la convention nationale des transporteurs sanitaires privés. / Ces mesures prennent effet à compter du 1er avril 2012 (…) ».
La sanction de déconventionnement en litige a été prise en application des articles 17 et 18 de la convention nationale des transporteurs sanitaires privés, motifs tirés de ce que la société requérante facturait des transports non réalisés, qu’elle facturait des transports en taxi alors qu’ils avaient été effectués en véhicules sanitaires légers (VSL) et réciproquement, qu’elle facturait des transports en taxi ou en VSL alors qu’ils étaient réalisés avec un véhicule dit « banalisé », que des transports avaient été réalisés avec un véhicule et un conducteur et facturés avec un autre véhicule et/ou un autre conducteur, ou encore avec le nom d’un conducteur absent ou en repos, que des transports simultanés avaient été facturés sans abattement conventionnel, que les factures n’étaient pas signées par les assurés, que des prescriptions médicales ont été établies a posteriori et que des trajets ont été effectués avec un mode de transport et facturés avec un autre en raison de l’absence de diplômes requis du conducteur du véhicule.
Pour contester la sanction de déconventionnement du 18 décembre 2015 et engager la responsabilité de la CPAM de la Vienne, la SARL Ambulances A... soutient que cette sanction est motivée par des infractions pénales pour lesquelles elle a été définitivement relaxée par le juge judiciaire, que cette relaxe induit une absence de manquements de sa part et qu’en prenant une telle décision, que la CPAM de la Vienne a ainsi commis une faute contractuelle de nature à engager sa responsabilité.
Par l’arrêt susvisé du 27 janvier 2021, la cour d’appel de Poitiers a confirmé le jugement rendu le 15 novembre 2018 par le tribunal correctionnel de Poitiers, lequel a relaxé M. A... pour des faits d’escroquerie faite au préjudice d’une personne publique ou d’un organisme en charge d’une mission de service public pour l’obtention d’une allocation, d’une prestation, d’un paiement ou d’un avantage indu commis du 1er janvier 2013 au 30 avril 2014 à Loudun, pour des faits de faux et d’altération frauduleuse de la vérité dans un écrit commis du 1er janvier 2011 au 30 avril 2017 à Loudun, pour des faits d’usage de faux en écriture commis du 1er janvier 2011 au 30 avril 2014 à Loudun, ainsi que pour des faits d’exécution d’un travail dissimulé par personne morale commis courant mars 2014 et jusqu’au 31 mars 2014 à Loudun. Cet arrêt a également confirmé la relaxe de la SARL Ambulances A... pour les faits d’escroquerie faite au préjudice d’une personne publique ou d’un organisme en charge d’une mission de service public pour l’obtention d’une allocation, d’une prestation, d’un paiement ou d’un avantage indu commis du 1er janvier 2013 au 30 avril 2014 à Loudun et pour les faits d’exécution d’un travail dissimulé par une personne morale commis courant mars 2014 et jusqu’au 31 mars 2014 à Loudun qui lui étaient reprochés.
Si les faits constatés par le juge pénal et qui commandent nécessairement le dispositif d'un jugement ayant acquis force de chose jugée s'imposent à l'administration comme au juge administratif, la même autorité ne saurait s'attacher aux motifs d'un jugement d’acquittement tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou qu’un doute subsiste sur leur réalité. Il appartient, dans ce cas, au juge administratif d’apprécier si les faits, qui peuvent, d’ailleurs, être différents de ceux qu’avait connus le juge pénal, sont suffisamment établis et, dans l’affirmative, s’ils justifient l’application d’une sanction.
Il résulte de l’arrêt susvisé de la cour d’appel de Poitiers du 27 janvier 2021 que pour relaxer la SARL Ambulances A... et son gérant, M. A..., des faits qui leur étaient reprochés, le juge judiciaire s’est fondé sur le motif tiré de ce que ces faits n’étaient pas suffisamment établis. Dans ces conditions, l’autorité de la chose jugée qui s’attache aux motifs de cette décision de relaxe ne s’impose pas au juge administratif dans le cadre de la présente instance et il lui appartient d’apprécier si les faits reprochés à la société requérante justifient la sanction attaquée.
Il résulte de l’instruction que la CPAM de la Vienne a contrôlé un échantillon de factures de prestations de transport de la SARL Ambulances A... portant sur la période allant du mois d’avril 2012 au mois d’avril 2014. Elle précise à ce titre que les nombreuses anomalies constatées résultent, d’une part, de l’exploitation des documents saisis lors de la perquisition menée le 23 avril 2014 dans les locaux de la SARL Ambulances A... et, d’autre part, du contrôle administratif qu’elle a opéré sur les éléments transmis par cette société lors de sa facturation.
Ces anomalies ont tout d’abord consisté en la facturation de transports de patients non réalisés, faits notamment corroborées par plusieurs professionnels de santé ayant fait l’objet de réquisitions judiciaires, dont les agendas ne mentionnaient aucun soin aux dates de transport des patients concernés. Cette pratique a également été confirmée par des salariés et anciens salariés de la société requérante. En admettant, ainsi que la société l’a soutenu devant la cour d’appel de Poitiers, que ces incohérences s’expliquent par des annulations de séances de soins dont elle n’était pas informée, la facturation, même minorée, du déplacement dans ces circonstances méconnait la convention nationale des transporteurs sanitaires, en particulier des stipulations contenues dans le chapitre IV de cette convention, relatives à la facturation et au remboursement des frais de transports sanitaires.
Ensuite, ont également été relevés des faits de transports simultanés facturés sans application de l’abattement conventionnel prévu à l’article 32 de la convention nationale des transporteurs, lesquels ont notamment été révélés par le croisement de fichiers de CPAM et de la sécurité sociale agricole (MSA) et confirmés par des salariés de l’entreprise ainsi que par le relevé de transport de deux assurés au cours du mois de juin 2012, ce que la société requérante ne conteste pas. De plus, la CPAM de la Vienne produit à l’instance une note interne de la SARL Ambulances A... demandant explicitement aux chauffeurs de la société de faire signer aux personnes transportées, à compter du 1er mars 2013, une annexe sur laquelle auront seulement été indiqués le « nom du patient transporté sans remplir les dates et heures ». Cette pratique, qui est confirmée par deux personnes et qui n’est pas contestée par la société, contrevient aux stipulations précitées de l’article 11 de la convention nationale des transporteurs sanitaires, lesquelles prévoient expressément que la signature apposée par la personne transportée doit attester de la réalité et des conditions du transport effectué.
Par ailleurs, certains trajets ont été effectués par la société requérante alors même qu’aucun mode de transport n’avait été inscrit par le médecin sur la prescription médicale de transport et que d’autres ont été réalisés avec une prise en charge de l’assurance maladie en l’absence même de prescription médicale de transport ou avec une prescription médicale établie postérieurement, pratique démontrée par un échantillon de prestations réalisées par la société requérante au cours de l’année 2012, et qui contrevient aux stipulations précitées des articles 5, 8 et 10 de la convention nationale des transporteurs sanitaires. Au surplus, la cour d’appel de Poitiers a reconnu que la pratique consistant à compléter ou à modifier une prescription médicale incomplète à la seule fin de permettre une prise en charge de l’assuré social contrevient aux modalités de prise en charge convenues entre le transporteur et la caisse primaire d’assurance maladie dont le patient dépend.
La société requérante n’apporte aucun élément à l’instance permettant de mettre sérieusement en doute l’existence de ces anomalies, lesquelles doivent, compte tenu de ce qui précède, être regardées comme établies, ce alors au demeurant que son gérant a reconnu, au cours d’une audition réalisée dans le cadre de l’enquête judiciaire le concernant, que des irrégularités consistant à modifier des prescriptions médicales, à joindre aux factures de transport des annexes établies a posteriori et non signées par les patients et à établir la note interne susmentionnée ont été commises dans son entreprise, tout « en faisant porter la responsabilité de ces pratiques à son personnel », dont il était pourtant responsable. A cet égard, la cour d’appel de Poitiers a indiqué, dans l’arrêt susmentionné du 27 janvier 2021, que les pratiques instaurées par le gérant de la SARL Ambulances A... dans l’organisation de la gestion administrative de la société ont contribué à rendre tout contrôle particulièrement difficile. Ainsi, compte tenu du caractère répétitif, grave et organisé des manquements de la SARL Ambulances A... aux stipulations précitées de la convention nationale des transporteurs sanitaires, à laquelle la société requérante a adhéré à compter du 1er juillet 2006, les anomalies constatées, alors même qu’elles pourraient ne pas être isolées dans le secteur des transporteurs sanitaires privés, justifient la sanction de déconventionnement d’une durée d’un an litigieuse.
Dans ces conditions, compte tenu de ce qui a été dit aux points 12 à 15 du présent jugement, la CPAM de la Vienne n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité en décidant de prononcer la sanction de déconventionnement pour une durée d’un an à compter du 1er février 2016.
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir ainsi que sur l’exception de prescription opposées en défense, que les conclusions indemnitaires de la requête doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la CPAM de la Vienne, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la SARL Ambulances A... une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SARL Ambulances A... une somme de 1 300 euros au même titre.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la SARL Ambulances A... est rejetée.
Article 2 : La SARL Ambulances A... versera à la CPAM de la Vienne une somme de 1 300 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Ambulances A... et à la caisse primaire d'assurance maladie de la Vienne.
Délibéré après l'audience du 9 mars 2026, à laquelle siégeaient :
M. Dufour, président,
M. Raveneau, conseiller,
M. Waton, conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026.
Le rapporteur,
signé
F. RAVENEAU
Le président,
signé
J. DUFOUR
La greffière,
signé
D. BRUNET
La République mande et ordonne au préfet de la Vienne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour le greffier en chef,
La greffière,
signé
D. BRUNET