Tribunal Administratif de Limoges — Décision N° TA87-2200526

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 avril 2022 et le 15 septembre 2022, la SAS Soleia 56, représentée par Me Gossement, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 février 2022 par lequel le préfet de l'Indre a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale solaire photovoltaïque au sol comprenant deux postes de livraison, sept postes de transformation et une clôture périphérique sur les parcelles cadastrées section ZB nos 17 et 27 situées au lieudit " Puy Guérin " sur le territoire de la commune de Saint-Cyran-du-Jambot ;

2°) d'enjoindre au préfet de l'Indre, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et à titre subsidiaire, de statuer à nouveau sur sa demande de permis de construire, à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que l'arrêté attaqué :

- est insuffisamment motivé, vise des documents sans valeur juridique et ne donne pas le sens des avis favorables ;

- est entaché d'une première erreur de droit en se fondant sur les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme qui ne peuvent être invoquées directement à l'encontre d'une autorisation d'urbanisme ; au surplus cet article fixe l'objectif de lutte contre le changement climatique et le développement des énergies renouvelables caractérisant une erreur d'appréciation ;

- est entaché d'une deuxième erreur de droit en faisant application de la charte départementale pour le développement de projets photovoltaïques au sol qui n'a aucune valeur réglementaire et qui fixe des conditions plus strictes que celles imposées par la loi ; en tout état de cause le projet répond aux deux conditions qu'elle pose ;

- est entaché de plusieurs erreurs manifestes d'appréciation : l'article L. 111- 4 du code de l'urbanisme permet l'implantation de panneaux photovoltaïques en dehors des parties urbanisées de la commune dès lors qu'ils sont considérés comme des équipements collectifs et qu'ils sont compatibles avec une activité agricole préexistante d'élevage de 350 brebis ; le potentiel agronomique du terrain d'implantation est médiocre ; le projet qui n'entrainera aucun impact négatif tant pour la filière que pour l'économie locale permettra d'assurer la pérennité de l'activité existante.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2022, le préfet de l'Indre conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la charte visée n'est que le reflet des textes et de la jurisprudence, a une vocation pédagogique et n'est pas le fondement légal de la décision dont le seul, est l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme ;

- les mentions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et de la charte départementale pour le développement de projets photovoltaïques au sol dans l'Indre ont pour seule finalité d'expliquer l'application de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme dans le contexte de protection de l'activité et des espaces agricoles ;

- le dossier ne comporte pas d'éléments démontrant que l'activité agricole prévue est significative alors que la hauteur des panneaux entrainera une consommation d'espace agricole, que la gestion fourragère n'est pas adaptée, que le bien être des animaux n'est pas assuré et que l'éco-pâturage prévu est un simple entretien du parc.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Christophe,

- les conclusions de Mme Siquier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Vagne, représentant la SAS Soleia 56, et de M. A, représentant le préfet de l'Indre.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée Soleia 56 a déposé le 15 mai 2020 une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque au sol d'une surface plancher de 6,5 hectares, sur les parcelles cadastrées section ZB nos 17 et 27 au lieudit " Puy Guérin " sur la commune de Saint-Cyran-du-Jambot (Indre). D'une puissance de 17 Mégawatt-crête, le projet sera combiné sur le site à l'activité agricole préexistante de pâturage ovins. A l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 2 novembre au 3 décembre 2021, le commissaire enquêteur a rendu un avis favorable sous réserve du respect des mesures d'évitement et de réduction des impacts décrits dans la demande. Par un arrêté du 16 février 2022, le préfet de l'Indre a refusé la délivrance du permis de construire. La SAS Soleia 56 demande au tribunal son annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ".

3. L'arrêté du 16 juin 2022 est motivé en droit par les articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme. Il énonce les motifs de fait pour lesquels le préfet de l'Indre a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, indiquant que le terrain d'assiette est situé dans une zone à vocation agricole de la commune. Il mentionne également que le projet en s'implantant sur 19,2 hectares de surfaces agricoles ne répond ni aux principes collectifs de la charte ni à la dérogation qu'elle prévoit, qu'aucun élément concret ne vient confirmer le maintien effectif de l'activité agricole et que ses principales caractéristiques ne correspondent pas à celles recommandées par l'institut d'élevage dans son guide " l'agrivoltaïsme appliqué à l'élevage des ruminants ". La circonstance que le sens des avis positifs tel celui du commissaire enquêteur n'est pas indiqué dans les visas de l'arrêté attaqué n'est pas de nature à le regarder comme dépourvu de motivation. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la requérante, cette motivation, qui permet de comprendre les éléments de droit et de fait sur lesquels la décision est fondée, est suffisante. Le moyen tiré d'un défaut de motivation doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / () ".

5. Pour refuser la demande de permis de construire déposée par la société Soleia 56, le préfet de l'Indre s'est fondé sur l'objectif d'équilibre prévu au c) de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

6. Cet article, qui énumère des objectifs généraux, est inséré au chapitre Ier " Objectifs généraux " du titre préliminaire " principes généraux " du livre Ier de ce code " Règlementation de l'urbanisme ". L'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme mentionnée à l'article L. 101-2 concerne celle mentionnée au livre Ier, lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme qui, selon l'article L. 151-1 du même code, doit respecter " les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Le régime des autorisations d'urbanisme, dont les permis de construire, relève du livre IV du code de l'urbanisme. Les dispositions de l'article L. 101-2 doivent dès lors être interprétées comme imposant aux auteurs des seuls documents d'urbanisme, à l'exclusion des autorisations d'urbanisme, d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Le moyen tiré de ce que la décision contestée est entachée d'une erreur de droit doit, par suite, être accueilli.

7. En troisième lieu, il ressort des termes de l'arrêté attaqué que le préfet de l'Indre s'est fondé sur la circonstance que le projet, en prévoyant de s'implanter sur 19,2 hectares de surfaces agricoles dont le potentiel agronomique est limité et sans avoir donné à ce projet un caractère collectif bénéficiant au territoire, ne répond pas aux principes de la charte départementale pour le développement de projets photovoltaïques au sol, ni à la dérogation qu'elle prévoit. Toutefois, ainsi que le soutient la société requérante, cette charte est dépourvue de toute portée réglementaire et ne saurait être opposée au projet en litige. Le moyen tiré de ce que le préfet de l'Indre ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, se fonder sur les principes énoncés par cette charte pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la société requérante doit, par suite, être accueilli.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Aux termes de l'article L. 111-4 du même code, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : () 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées () ".

9. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones naturelles, agricoles ou forestières à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

10. Eu égard à son importance et à sa destination, une centrale photovoltaïque, contribuant à la satisfaction d'un intérêt collectif, constitue une construction ou une installation nécessaire à des équipements collectifs ou à des services publics autorisée dans les parties non actuellement urbanisées des communes dépourvues de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, dans la mesure où sa présence n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elle est implantée, comme il résulte des dispositions citées au point 8.

11. La société requérante soutient, que contrairement à ce qu'a estimé le préfet, son projet est compatible avec l'exercice d'une activité agricole, déjà présente dans la même configuration sur le terrain sur lequel il s'implante, conformément aux dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, compte tenu de la faible valeur agronomique des sols, de ses effets positifs sur les résultats de l'exploitant et du caractère significatif de l'activité agricole envisagée.

12. D'une part, le site d'implantation du projet se situe en dehors de toute zone urbanisée de la commune de Saint-Cyran-du-Jambot. Le projet en cause a pour objet la réalisation d'une centrale photovoltaïque au sol de 6,5 hectares, pour une surface clôturée de 19,2 hectares, comprenant la réalisation de deux postes de livraison et de sept postes de transformation. La production d'électricité, estimée à 20 gigawattheures par an, est destinée à alimenter le réseau électrique public permettant de satisfaire la consommation de 8 545 foyers. Il n'est pas contesté que le projet en litige peut être regardé comme une installation nécessaire à un équipement collectif au sens des dispositions précitées de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme.

13. D'autre part, il est constant que les parcelles d'implantation du projet constituent selon l'étude pédologique de mars 2021 " des terrains très médiocres au plan agronomique et non améliorables par drainage agricole. Les tentatives partielles de mise en culture de cet ensemble par le passé ont été définitivement abandonnées il y a une quarantaine d'années. La perspective de maintenir ici un couvert permanent de prairie naturelle, exploité par le pâturage ovin extensif associé utilement à ce projet, est très satisfaisant. Ce projet est également cohérent avec l'objectif général de protection des eaux puisqu'il permet le maintien en particulier des fonctions de la zone humide de fond de talweg et l'absence d'intrants agricoles dans un contexte de forte sensibilité aux transferts de charge solide et liquide ". A titre liminaire de ses conclusions, l'auteur de cette étude rappelait que cette parcelle au regard de sa situation topographique et hydraulique relève de terrains incultivables. Il ressort également de l'étude préalable agricole de décembre 2019 que les deux parcelles sont concernées par l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) dont la finalité est de corriger les différences de revenus entre les exploitations situées en zone favorisée et celles en zone défavorisée. En outre, le propriétaire des parcelles qui exerce une activité de polyculture-élevage possède déjà un cheptel de 350 brebis avec une production de 30 à 40 brebis de réforme et 350 agneaux par an. Ce cheptel pâture sur une surface de 61 hectares dont les parcelles d'implantation du projet, qui passera à 54 hectares une fois le parc photovoltaïque installé. Selon l'étude préalable agricole, cette diminution n'aura pas d'impact alors même que le nombre de bête composant le cheptel restera inchangé dès lors que le chargement de brebis à l'hectare qui passera de 0,86 unité gros bétail à 0,97, reste compatible en termes de production fourragère et compris dans les valeurs associées à de l'élevage extensif et utilisées pour l'attribution des ICHN. Cet élevage qui représente ainsi une activité agricole significative avant même l'implantation du parc photovoltaïque ne saurait être réduit, comme le souligne le préfet de l'Indre dans ses écritures, à un simple entretien du site par éco-pâturage.

14. En outre, il est relevé au titre de l'état initial de l'économie agricole du territoire concerné que ce projet impacte l'exploitation agricole, le Gaec du Haut Saint-Paul dont l'exploitant est également le propriétaire des parcelles d'implantation du projet. Eu égard à son activité, l'étude conclut que le projet ne génère pas d'effet sur l'exploitation agricole, et donc sur l'économie agricole du territoire, tout en permettant à l'exploitant d'avoir un revenu supplémentaire. Il est ainsi noté en conclusion de cette étude qu'aucun acteur de l'économie locale ne sera impacté négativement par le projet. Dans ses conclusions, le commissaire enquêteur note, s'agissant de l'impact sur l'activité agricole, qu'il est " nul du fait que les pâturages ovins existants sur le site seront maintenus ". Dès lors, contrairement à ce que soutient le préfet de l'Indre, les informations ainsi développées dans ces études ainsi que dans l'étude d'impact jointes au dossier de demande de permis de construire sont suffisamment précises en ce qu'elles rappellent que les parcelles du projet sont des prairies déjà pâturées, non concernées par des changements d'assolement et de qualité médiocre au plan agronomique.

15. De même, si pour refuser le permis de construire le préfet s'est fondé sur les orientations et principes définis dans la charte départementale pour le développement de projets photovoltaïques au sol et dans un guide de l'agrivoltaïsme appliqué à l'élevage des ruminants, ces documents qui formulent de simples recommandations, ne présentent aucune valeur réglementaire. En tout état de cause, si la hauteur de 80 centimètres retenue sous les panneaux photovoltaïques est contraire, selon le préfet, à celle de 1,10 mètres qui devrait devenir la norme, d'une part, elle n'est, au jour de la décision attaquée, qu'à l'état de projet de textes réglementaires et, d'autre part, la hauteur retenue n'est pas incompatible avec la morphologie des brebis de race texel présentes sur le site dont la hauteur au garrot est de 70 centimètres. De même, le sursemis rendu nécessaire en raison de la présence d'espèces indésirables nécessitera selon le préfet, des engins agricoles puissants incompatibles avec la distance de 2,75 mètres prévues entre chaque rangée de panneaux. Toutefois, il n'est pas contesté que le terrain concerné qui restera inchangé après l'implantation des panneaux est déjà pâturé par les brebis sans sursemis, avec une gestion fourragère réalisée par simple broyage. Quant à l'absence de point d'affouragement et d'abreuvement mis en avant par le préfet, le requérant fait valoir sans être démenti que la qualité de l'herbe actuelle permet aux brebis de paître sans difficulté d'approvisionnement. En outre, il ressort des pièces du dossier que la configuration des tables supportant les modules favorisera la diffusion de lumière sous les panneaux permettant le développement du couvert végétal qui sera en été, protégé du stress hydrique, lumineux et thermique améliorant ainsi sa qualité. Quant à l'abreuvement des brebis, une bergerie existante située à proximité immédiate du site permet déjà de répondre à ce besoin. Par conséquent, l'ensemble de ces éléments ne sauraient traduire l'absence de réalité d'une activité agricole significative menée sur le site d'implantation du projet qui au demeurant existe déjà sur ce même site où elle sera par conséquent maintenue et ne saurait être définie comme un simple entretien du site par éco-pâturage.

16. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 16 février 2022 portant refus d'un permis de construire doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution/ La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". L'article L. 424-3 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ". En outre, l'article L. 600-4-1 de ce code précise que : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme (), la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation (), en l'état du dossier ".

18. Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

19. Il s'ensuit que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction ou s'il s'en saisit d'office, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.

20. Le présent jugement annule le refus de permis de construire opposé à la SAS Soleia 56, après avoir censuré l'ensemble des motifs énoncés par l'autorité compétente dans sa décision. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de l'arrêté annulé interdisent de prescrire la délivrance de ce permis pour un motif non relevé par le préfet de l'Indre, ni davantage que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y ferait obstacle. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au préfet de l'Indre de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée par la SAS Soleia 56, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. En revanche, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais d'instance :

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'État une somme de 1 800 euros au titre des frais exposés par la SAS Soleia 56 et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er: L'arrêté du 16 février 2022 est annulé.

Article 2:Il est enjoint au préfet de l'Indre de délivrer à la SAS Soleia 56 le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3:L'État versera à la société requérante une somme de 1 800 (mille huit cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4:Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée (SAS) Soleia 56 et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. Une copie en sera adressée, pour information, au préfet de l'Indre.

Délibéré après l'audience du 18 février 2025 où siégeaient :

- M. Revel, président,

-M. Boschet, premier conseiller,

- M. Christophe, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2025.

Le rapporteur,

F. CHRISTOPHE

Le président,

F-J. REVEL

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne

au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour la Greffière en Chef,

La Greffière,

M. B

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