Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2110072

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 25 mai 2021, enregistrée au greffe du tribunal le 23 juillet 2021 sous le numéro 2110072, le juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Bobigny a sursis à statuer dans l'instance engagée par la société Les Fils de Madame Geraud et MM. Jean-Paul et Etienne Auguste contre la commune de Bobigny aux fins d'indemnisation des préjudices résultant, d'une part, de l'absence de reconduction du traité de concession des marchés publics d'approvisionnement communaux du 22 octobre 1986 conclu entre la commune de Bobigny et MM. Auguste et, d'autre part, du refus de réviser les tarifs des droits de place, et a posé une question préjudicielle au tribunal administratif de Montreuil portant sur la légalité des articles 14 et 27 du traité de concession du 22 octobre 1986.

Par des observations, enregistrées le 27 septembre 2021, la commune de Bobigny, représentée par Me Seno (SELARL LLC et Associés puis cabinet Veil-Jourde), conclut dans le sens de l'illégalité des clauses prévues aux articles 14 et 27 du traité de concession du 22 octobre 1986 qu'elle a conclu avec MM. Auguste, et à la non-opposabilité de ces clauses à son encontre.

Elle fait valoir que :

- l'article 14 du traité de concession méconnaît le principe d'interdiction de définir par voie contractuelle les modalités de révision des droits de nature fiscale, qui ne peuvent que faire l'objet d'une décision unilatérale de la commune ;

- l'article 27 du traité de concession méconnaît le principe d'illégalité des clauses de reconduction tacite dans les contrats de la commande publique ; aucun préjudice ni droit à indemnité ne peut naître, pour le cocontractant de l'administration, de l'absence de reconduction tacite d'un contrat à l'issue de la durée initiale convenue par les parties.

Par des observations, enregistrées le 22 avril 2022, la société Les Fils de Madame Geraud et MM. Jean-Paul et Etienne Auguste, représentés par Me Cyril Laroche, avocat, concluent dans le sens de la légalité des clauses des articles 14 et 27 du traité de concession du 22 octobre 1986 conclu avec la commune de Bobigny.

Ils font valoir que :

- l'article 14 du traité de concession est légal dès lors que :

' du fait de leur nature fiscale, les tarifs des droits de place sont fixés unilatéralement par délibération du conseil municipal, et par conséquent, le conseil municipal est libre de ne pas appliquer la clause de révision des tarifs à l'égard des commerçants du marché ;

' il prévoit une évolution " normale " des tarifs, calculée en fonction de l'évolution probable des charges d'exploitation du concessionnaire, pour équilibrer économiquement le contrat ;

' il se borne à prévoir la négociation d'un avenant en cas de décision prise unilatéralement par la commune de ne pas réviser les tarifs ;

' il prévoit une révision des tarifs " dans le respect de la réglementation en vigueur ", c'est-à-dire dans le cas où cette révision serait rendue impérative par une disposition législative ou réglementaire ;

' au regard des tarifs effectivement perçus sur les commerçants, qui sont des tiers au contrat, la clause de révision n'a qu'une " valeur indicative " ;

- l'article 27 du traité de concession est légal dès lors que :

' la nullité de la clause de tacite reconduction, qu'elle ne conteste pas, ne saurait priver d'effet la clause indemnitaire prévue pour indemniser le concessionnaire au titre de la valeur résiduelle des investissements non amortis en cas de décision prise de l'administration de ne pas renouveler le contrat ;

' la clause indemnitaire de l'alinéa 2 était divisible de la clause de tacite reconduction de l'alinéa 1er dès lors qu'elle n'avait pas pour objet de réparer les préjudices subis par la société du fait non renouvellement du contrat, mais bien de réparer le préjudice subi

à raison de l'impossibilité d'amortir les investissements du concessionnaire sur la durée

convenue, cette durée étant était supérieure à celle de la durée d'exécution du contrat.

Par une ordonnance du 8 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 25 juillet 2022.

Un mémoire, enregistré le 21 juillet 2022 et produit par la commune de Bobigny, n'a pas été communiqué.

Vu :

- l'ordonnance du 25 mai 2021 par laquelle le juge de la mise en état du tribunal de judiciaire de Bobigny a renvoyé les parties devant le tribunal administratif afin qu'il apprécie la légalité des articles 14 et 27 du traité de concession des marchés publics d'approvisionnement communaux du 22 octobre 1986 conclu entre la commune de Bobigny et MM. Auguste ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des communes ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de procédure civile ;

- l'article 136 du décret impérial du 17 mai 1809 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dupuy-Bardot,

- les conclusions de Mme Mathieu, rapporteure publique,

- les observations de Me Hardouin, représentant la commune de Bobigny,

- les observations de Me Beye, représentant la société Les Fils de Madame Geraud et MM Jean-Paul et Etienne Auguste.

Considérant ce qui suit :

1. Par une convention du 22 octobre 1986, la commune de Bobigny a concédé à MM. Jean-Paul et Etienne Auguste, aux droits desquels se trouve la société Les Fils de Mme Geraud, l'exploitation de deux marchés publics d'approvisionnement communaux dénommés "Edouard Vaillant" et " Jean Jaurès dit de la ferme" pour une durée de 30 ans à compter du 1er janvier 1989, renouvelable par tacite reconduction pour une période de 10 ans. Le contrat prévoyait, d'une part, que si sa dénonciation intervenait du fait de la commune à la fin de la première période de trente ans, celle-ci devrait verser une indemnité au concessionnaire, et, d'autre part, une révision, selon une formule spécifique, du tarif journalier des droits perçus par le concessionnaire et de la redevance annuelle forfaitaire perçue par la commune. Par lettre du 12 décembre 2017, la commune a informé le concessionnaire de sa décision de ne pas reconduire le contrat au terme de la période initiale de trente ans qui expirait le 31 décembre 2018. Selon acte du 30 décembre 2019, la société Les Fils de Mme Geraud et MM. Jean-Paul et Etienne Auguste ont assigné la commune de Bobigny devant le tribunal judiciaire de Bobigny aux fins d'indemnisation du préjudice résultant de l'absence de reconduction du contrat et d'application de la clause de révision prévue à l'article 14 du contrat. Par une ordonnance du 25 mai 2021, le juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Bobigny a sursis à statuer sur les prétentions indemnitaires des requérants et renvoyé au tribunal administratif le soin d'apprécier la légalité des articles 14 et 27 du traité de concession en litige.

Sur la compétence du tribunal administratif :

2. Aux termes de l'article 49 du code de procédure civile : " Toute juridiction saisie d'une demande de sa compétence connaît, même s'ils exigent l'interprétation d'un contrat, de tous les moyens de défense à l'exception de ceux qui soulèvent une question relevant de la compétence exclusive d'une autre juridiction. Lorsque la solution d'un litige dépend d'une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente en application du titre Ier du livre III du code de justice administrative. Elle sursoit à statuer jusqu'à la décision sur la question préjudicielle. "

3. L'article 136 du décret du 17 mai 1809 relatif aux octrois municipaux et de bienfaisance, applicable aux droits de places perçus dans les halles et marchés, attribue spécialement compétence aux tribunaux judiciaires pour statuer sur toutes les contestations qui pourraient s'élever entre les communes et les fermiers de ces taxes indirectes, sauf renvoi préjudiciel à la juridiction administrative sur le sens et la légalité des clauses contestées des baux. Par suite, la juridiction administrative, saisie en exécution d'une décision de renvoi de l'autorité judiciaire, est compétente pour apprécier la légalité d'un contrat relatif à la perception des droits de place dans les halles, foires et marchés. Il revient en revanche à la seule autorité judiciaire, lorsqu'elle est saisie par une commune et son fermier d'un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, d'apprécier si elle doit écarter le contrat et renoncer à régler le litige sur le terrain contractuel, eu égard à l'illégalité constatée, le cas échéant, par la juridiction administrative.

Sur la portée de la question préjudicielle :

4. En vertu des principes généraux relatifs à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, il n'appartient pas à la juridiction administrative, lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle en appréciation de validité d'un acte administratif, de trancher d'autres questions que celle qui lui a été renvoyée par l'autorité judiciaire. Il suit de là que, lorsque la juridiction de l'ordre judiciaire a énoncé dans son jugement le ou les moyens invoqués devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la juridiction administrative doit limiter son examen à ce ou ces moyens et ne peut connaître d'aucun autre, fût-il d'ordre public, que les parties viendraient à présenter devant elle à l'encontre de cet acte. Ce n'est que dans le cas où, ni dans ses motifs ni dans son dispositif, la juridiction de l'ordre judiciaire n'a limité la portée de la question qu'elle entend soumettre à la juridiction administrative, que cette dernière doit examiner tous les moyens présentés devant elle, sans qu'il y ait lieu alors de rechercher si ces moyens avaient été invoqués dans l'instance judiciaire, ainsi que les moyens qu'il lui revient de relever d'office, après avoir fait application, dans ce cas, des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative.

5. Par l'ordonnance susvisée du 25 mai 2021, le juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Bobigny, a sursis à statuer jusqu'à ce que la juridiction administrative se soit prononcée sur la question préjudicielle de la validité des stipulations de la clause de révision des tarifs des droits de place et de la clause indemnitaire prévues respectivement aux articles 14 et 27 du contrat d'affermage conclu entre la commune de Bobigny et les consorts Auguste. Le juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Bobigny n'a limité ni dans les motifs ni dans le dispositif de son ordonnance la portée de la question qu'il entendait soumettre à la juridiction administrative.

Sur la légalité de l'article 14 du contrat en tant qu'il fixe les modalités de révision des tarifs des droits de place :

6. Il résulte tant des dispositions du décret du 17 mai 1809 susvisé que de celles de l'article L. 2331-3 du code général des collectivités territoriales, qui reprennent celles de l'article L. 231-5 du code des communes, relatives aux recettes fiscales facultatives de la section de fonctionnement du budget communal, que le produit des droits de place perçus dans les halles foires et marchés présente le caractère d'une recette fiscale de la commune. Aux termes du second alinéa de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions reprennent celles de l'article L. 376-2 du code des communes : " Le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et les marchés est défini conformément aux dispositions d'un cahier des charges ou d'un règlement établi par l'autorité municipale après consultation des organisations professionnelles intéressées ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, identiques à ceux du premier alinéa de l'article L. 121-26 du code des communes : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ".

7. Il résulte de ces dispositions que seul le conseil municipal est compétent pour arrêter des modalités de révision de droits de nature fiscale tels que les droits de place perçus dans les halles, foires et marchés, ces modalités de révision ne pouvant résulter des stipulations impératives d'un contrat passé par la commune.

8. Aux termes de l'article 14 du contrat en cause : " En raison de la situation économique pouvant se présenter en cours d'exploitation, il est convenu que le tarif journalier des perceptions autorisées à la mise en vigueur du présent Traité et de la redevance déterminée à l'article 17 dans la même proportion, seront révisés chaque fois que la formule de révision ci-dessous fera apparaître une modification de trois pour cent par rapport à l'époque de la révision précédente, sans toutefois, en cas de baisse, revenir à des tarifs inférieurs à ceux initialement fixés, sauf accord contraire entre les parties sur ce point particulier. / Les conditions seront donc modifiées dans les mêmes proportions que les variations constatées de la formule suivante pour application le premier du mois suivant la notification effectuée par le Concessionnaire à la Ville. / (). / En tout état de cause, une révision sera systématiquement opérée, dans le respect de la réglementation en vigueur, au moins chaque année, sauf cas particulier examiné par les parties. Par ailleurs, au cas où, pour une raison quelconque du fait de la ville, l'application de la clause de révision ne pouvait être complète ou ne permettrait pas de compenser l'inflation grevant les coûts, sur demande du Concessionnaire, sera déterminé entre les parties un avenant destiné à rétablir l'économie du contrat ". Les perceptions visées à l'article 14 du contrat sont les droits de place, dont une composante est la " taxe spéciale de nettoyage ", ainsi que les droits de déchargement.

9. Ces stipulations, qui fixent de manière impérative les modalités de révision des tarifs prévus au contrat, ne peuvent qu'être déclarées illégales en tant qu'elles s'appliquent aux droits de place prévus à l'article 9 du contrat, à la " taxe spéciale de balayage ", qui constitue une composante des droits de place, et aux droits de stationnement, qui en constituent l'accessoire, dès lors que, ainsi qu'il a été dit, la définition de ces droits de nature fiscale relève de la seule compétence du conseil municipal, sans que la commune puisse s'engager par contrat en cette matière. En particulier, les stipulations litigieuses ne prévoient que la possibilité, pour le conseil municipal, de ne pas mettre en œuvre la formule de révision et de signer un avenant à la demande du concessionnaire pour rétablir l'économie du contrat pour une année donnée, alors qu'ainsi qu'il a été dit, la détermination complète des tarifs des droits de nature fiscale relève de la seule compétence du conseil municipal.

Sur la légalité de l'article 27 du contrat :

10. Aux termes de l'article 38 de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dont les dispositions sont désormais codifiées au deuxième alinéa de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales : " () Les délégations de service public des personnes morales de droit public () sont soumises par l'autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat. () ". Les clauses de tacite reconduction contenues dans des contrats de délégation de service public conclues antérieurement à l'entrée en vigueur de ces dispositions ne peuvent plus être régulièrement mises en œuvre, le contrat résultant de l'application d'une clause de tacite reconduction ayant le caractère d'un nouveau contrat dont la passation doit être précédée de la procédure de publicité et de mise en concurrence imposée par ces dispositions.

11. Les clauses de tacite reconduction contenues dans des contrats de la commande publique étant illégales, aucun préjudice, et donc aucun droit à indemnité, ne peut naître, pour le cocontractant de l'administration, de l'absence de reconduction tacite d'un contrat à l'issue de la durée initiale convenue par les parties. Ainsi, l'illégalité de la clause de tacite reconduction contenue dans un contrat de la commande publique a pour conséquence l'illégalité de la clause prévoyant l'indemnisation du cocontractant de la personne publique à raison de la non reconduction tacite du contrat.

12. Aux termes de l'article 27 du contrat : " Pour tenir compte des engagements pris par le Concessionnaire, le Traité de concession aura une durée de trente ans ferme commençant à compter du premier jour du trimestre civil suivant la mise en service des nouvelles installations du marché E. Vaillant. Le Traité de concession pourra ensuite se renouveler par tacite reconduction, par périodes de 10 ans, sauf dénonciation par l'une ou l'autre des partes en se prévenant par lettre recommandée un an au moins avant l'expiration de chaque période. / Toutefois, si la résiliation intervenait du fait de la ville à la fin de la première période de 30 ans, la Ville devrait rembourser, préalablement à la fin de la concession, une indemnité égale au quart de chaque versement effectué en application des articles 25 et 26 ci-dessus, chacun étant actualisé selon la méthode des intérêts composés et annuités constantes, au taux de 9% ". Les versements effectués en application des articles 25 et 26 correspondent à des redevances spéciales non révisables calculées sur la base des annuités d'amortissement d'emprunts souscrits par la ville pour divers travaux en lien avec les marchés E. Vaillant et de la Ferme.

13. La dernière stipulation de cet article doit s'analyser comme ayant prévu une indemnité au profit du cocontractant de la commune de Bobigny en cas de non-renouvellement du contrat du fait de la commune au terme de la durée initiale du contrat de trente ans. Il ne ressort d'aucune stipulation du contrat en litige ni d'aucun élément ou pièce du dossier que cette indemnité de non-renouvellement au terme de la durée initiale du contrat aurait pour objectif d'indemniser des investissements non encore amortis au terme du contrat supportés par le concessionnaire, alors, d'une part, que l'article 27 stipule que la durée de trente ans a été fixée en fonction des engagements du concessionnaire, ce qui implique donc que l'économie de l'opération était calculée sur trente ans, et, d'autre part, qu'il résulte de l'article 26 que dans le cadre du présent contrat, c'est la ville, et non le concessionnaire, qui a réalisé les travaux d'investissements. L'indemnité prévue à l'article 27 doit ainsi être regardée comme indemnisant le préjudice subi par le cocontractant de l'administration du fait du manque à gagner résultant du non-renouvellement du contrat après son terme initial.

14. Il résulte de ce qui précède que les stipulations de l'article 27 du contrat en litige sont illégales en tant qu'elles prévoient la reconduction tacite de la concession, d'une part, et l'indemnisation du concessionnaire en cas d'opposition de la commune de Bobigny à la tacite reconduction du contrat de concession, d'autre part.

D E C I D E :

Article 1er : Les stipulations de l'article 14 de la convention conclue le 22 octobre 1986 entre la commune de Bobigny et MM. Auguste sont déclarées illégales en tant qu'elles s'appliquent aux droits de place, dont une composante est la taxe spéciale de nettoyage, et aux droits de déchargement qui en constituent l'accessoire.

Article 2 : Les stipulations de l'article 27 de la convention conclue le 22 octobre 1986 entre la commune de Bobigny et MM. Auguste sont déclarées illégales en tant qu'elles prévoient la reconduction tacite du contrat et l'indemnisation du concessionnaire à raison de la non reconduction du contrat.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au greffier du tribunal judiciaire de Bobigny, ainsi qu'à la commune de Bobigny, la SAS " Les fils de Mme Geraud " et MM. Jean-Paul et Etienne Auguste.

Délibéré après l'audience du 28 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Romnicianu, président,

Mme Dupuy-Bardot, première conseillère,

M. Khiat, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2022.

La rapporteure,

Signé

N. Dupuy-Bardot

Le président,

Signé

M. Romnicianu

La greffière,

Signé

S. Le Bourdiec

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.