Tribunal Administratif de Montreuil — Décision N° TA93-2305574

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 10 mai 2023, la société à responsabilité limitée (SARL) Dhan Shiri, représentée par Me Guetta, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 3 mai 2023 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a prononcé la fermeture de son établissement, situé au 12-14, rue du Pré-Saint-Gervais à Pantin, pour une durée de quarante-cinq jours ;

2°) de condamner l'État à lui verser une indemnité de 60 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison de la fermeture de son établissement ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise en méconnaissance des droits de la défense et du principe du contradictoire, garantis par " la Constitution, les grands principes du droit administratif " et les articles 6 et 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et en méconnaissance des articles R. 133-8 du code de la sécurité sociale et 61-1 du code de procédure pénale ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait ;

- la matérialité des faits reprochés n'est pas établie ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que la répétition des faits n'est pas établie ;

- la sanction administrative est disproportionnée eu égard à ses conséquences sur sa situation financière ;

- en prononçant la fermeture temporaire de son établissement, l'État est à l'origine d'un préjudice financier qui doit être évalué à 60 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2024, le préfet de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables en application de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, faute pour la société d'avoir présenté une demande indemnitaire préalable ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de procédure pénale ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lançon, première conseillère,

- les conclusions de M. Bernabeu, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société Dhan Shiri exploite un établissement de commerce d'alimentation générale à l'enseigne Supermarché Cash and Carry, situé au 12-14, rue du Pré-Saint-Gervais à Pantin, lequel a fait l'objet, le 1er février 2023, d'un contrôle par les services de police, assistés de l'Union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales (URSSAF). A l'occasion de ce contrôle a été constaté l'emploi de trois salariés sans avoir procédé aux déclarations préalables à l'embauche, faits qualifiés de travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié en application de l'article L. 8211-1 du code du travail. Après réception d'un rapport de la direction de sécurité de proximité de l'agglomération parisienne (DSPAP) établi le 7 février 2023, le préfet de la Seine-Saint-Denis a informé la société Dhan Shiri, par courrier du 3 mars 2023, de son intention de prononcer à son encontre une fermeture administrative d'une durée de soixante jours sur le fondement de l'article L. 8272-2 du code du travail et l'a invitée à présenter ses observations, ce qu'elle a fait par courrier du 17 mars suivant. Par un courrier du 13 avril 2023, la société a été informée de la réduction de la sanction envisagée à une durée de fermeture de quarante-cinq jours. Par un arrêté du 3 mai 2023 dont la société Dhan Shiri demande l'annulation, le préfet de la Seine-Saint-Denis a prononcé la fermeture de son établissement pour une durée de quarante-cinq jours.

Sur les conclusions indemnitaires :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ". Les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle.

3. La société Dhan Shiri demande la condamnation de l'État à lui verser une indemnité de 60 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison de la fermeture de son établissement, sans accompagner sa requête d'une demande préalable d'indemnisation ou d'une décision prise sur cette demande. Au jour du présent jugement, et malgré la fin de non-recevoir opposée en défense sur ce point, la requérante n'a pas justifié du dépôt d'une demande indemnitaire préalable et aucune décision expresse ni aucune décision implicite de rejet n'est intervenue. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par la société Dhan Shiri sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Aux termes de l'article L. 8272-2 du code du travail : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 ou d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République. / La mesure de fermeture temporaire est levée de plein droit en cas de décision de relaxe ou de non-lieu. Lorsqu'une fermeture administrative temporaire a été décidée par l'autorité administrative avant un jugement pénal, sa durée s'impute sur la durée de la peine complémentaire de fermeture mentionnée au 4° de l'article 131-39 du code pénal, pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés, prononcée, le cas échéant, par la juridiction pénale. / () / Les modalités d'application du présent article ainsi que les conditions de sa mise en œuvre sont fixées par décret en Conseil d'Etat. " Aux termes de l'article L. 8211-1 du même code : " Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé ; / () ". L'article L. 8221-5 de ce code dispose : " Est réputé travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié le fait pour tout employeur : / 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l'accomplissement de la formalité prévue à l'article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l'embauche ; / () ". Selon l'article R. 8272-7 du même code : " Le préfet du département dans lequel est situé l'établissement, (), peut décider, au vu des informations qui lui sont transmises, de mettre en œuvre à l'égard de l'employeur verbalisé l'une ou les mesures prévues aux articles L. 8272-2 et L. 8272-4, en tenant compte de l'ensemble des éléments de la situation constatée, et notamment des autres sanctions qu'il encourt. Préalablement, il informe l'entreprise, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire, de son intention en lui précisant la ou les mesures envisagées et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. A l'expiration de ce délai, au vu des observations éventuelles de l'entreprise, le préfet peut décider de la mise à exécution de la ou des sanctions appropriées. Il notifie sa décision à l'entreprise par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire et transmet immédiatement une copie au procureur de la République. (). "

5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Droit à un procès équitable. / 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ". Ces stipulations ne sont applicables, en principe, qu'aux procédures contentieuses suivies devant les juridictions lorsqu'elles statuent sur des accusations en matière pénale et ne peuvent être invoquées pour critiquer la régularité d'une procédure administrative, alors même qu'elle conduirait au prononcé d'une sanction. Il ne peut en aller autrement que dans l'hypothèse où la procédure d'établissement de cette sanction pourrait, eu égard à ses particularités, emporter des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d'une procédure ultérieurement engagée devant le juge. Mais tel n'est pas le cas lorsque les éléments du dossier peuvent être débattus notamment devant le juge de plein contentieux opérant un entier contrôle.

6. Il résulte de l'instruction que, par courrier du 3 mars 2023, le préfet de la Seine-Saint-Denis a informé la société Dhan Shiri de son intention de prononcer à son encontre la fermeture administrative de son établissement sur le fondement de l'article L. 8272-2 du code du travail, à la suite du contrôle du 1er février 2023 au cours duquel avait été constatée la présence de quatre personnes en situation de travail, nommément désignées, sans que les déclarations préalables à leur embauche aient été effectuées. Le préfet de la Seine-Saint-Denis, qui rappelait dans ce courrier la formalité ainsi méconnue prévue à l'article L. 1221-10 du code du travail, qualifiait ces faits de travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié, constitutif de travail illégal en vertu des articles L. 8211-1 et L. 8221-5 du code du travail. Il invitait également la société à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. Ainsi, ce courrier, pris en application de l'article R. 8227-7 du code du travail cité au point 4, exposait à la société requérante les faits précis qui lui étaient reprochés et susceptibles de fonder la sanction en litige. En outre, il n'est pas contesté qu'était joint à ce courrier le rapport des agents de la DSPAP établi le 7 février 2023, lequel ne fait pas état des auditions qui auraient été menées mais seulement des constatations opérées sur place. Il ne résulte pas de l'instruction que l'administration se serait fondée sur d'autres éléments que ceux énoncés précédemment. Enfin, la société Dhan Shiri a présenté ses observations par un courrier du 17 mars 2023, lesquelles ont conduit le préfet de la Seine-Saint-Denis à réduire la durée de la fermeture administrative initialement envisagée de soixante à quarante-cinq jours, ainsi qu'il l'indiquait dans son courrier du 13 avril 2023. De plus, l'ensemble des renseignements détenus par l'administration a pu de nouveau être discuté de manière contradictoire durant l'instruction de la présente affaire. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 6 paragraphe 1 ne peut qu'être écarté. Par ailleurs, doit être écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 10 de cette convention, lequel est relatif à la liberté d'expression, ainsi que ceux tirés de la méconnaissance de la Constitution et des " grands principes du droit administratif ".

7. D'autre part, les dispositions de l'article 61-1 du code de procédure pénale sont relatives au champ d'application et aux modalités de l'audition libre des personnes à l'égard desquelles il existe des raisons plausibles de soupçonner qu'elles ont commis ou tenté de commettre une infraction, sans préjudice des garanties spécifiques applicables aux mineurs. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, l'arrêté en litige a été pris à la suite du rapport de la DSPAP établi le 7 février 2023, lequel ne fait pas état des auditions qui auraient été menées mais seulement des constatations opérées sur place. Il ne résulte pas de l'instruction que le préfet de la Seine-Saint-Denis se soit fondé sur les auditions éventuellement menées pour prononcer la sanction en litige. Au demeurant, si la requérante a entendu soulever le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure pénale suivie, celle-ci ne relève que de la compétence du juge judiciaire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 61-1 du code de procédure pénale doit être écarté.

8. Enfin, la société ne peut utilement soutenir que la décision en litige aurait été prise en méconnaissance de l'article R. 133-8 du code de la sécurité sociale, relatif au recouvrement des cotisations et prestations de sécurité sociale, inopérant à l'égard d'une décision portant fermeture administrative sur le fondement de l'article L. 8272-2 du code du travail.

9. En deuxième lieu, si par courrier du 3 mars 2023, le préfet de la Seine-Saint-Denis mentionnait la présence de quatre salariés en situation de travail sans qu'une déclaration préalable à leur embauche ait été effectuée, il ressort des termes mêmes de la décision en litige que la sanction de fermeture administrative de l'établissement de la société requérante pour une durée de quarante-cinq jours a été prononcée pour l'emploi irrégulier de trois salariés, MM. Md Faridul Khan, Rashed Kazi et B A. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

10. En troisième lieu, il résulte des dispositions combinées citées au point 4 que le travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié, résultant du défaut de déclaration préalable à l'embauche, constitue une infraction de nature à justifier le prononcé de la sanction administrative de fermeture provisoire de l'établissement où cette infraction a été relevée. En outre, le préfet peut prononcer la fermeture temporaire d'un établissement si la proportion de salariés concernés le justifie, " eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés ", ces deux dernières conditions n'étant pas cumulatives mais alternatives.

11. Il résulte de l'instruction, notamment du rapport du 7 février 2023 de la direction de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne transmis au préfet de la Seine-Saint-Denis, que le 1er février 2023, les services de police ont constaté la présence dans l'établissement exploité par la société Dhan Shiri, en situation de travail, de trois personnes, MM. Md Faridul Khan, Rashed Kazi et B A, dont l'embauche n'a pas fait l'objet de la formalité préalable prévue à l'article L. 1221-10 du code du travail. Si la société requérante produit un contrat de travail à durée indéterminée applicable à compter du 1er janvier 2023 conclu avec M. B A ainsi qu'un bulletin de salaire de ce dernier pour le mois de janvier 2023 et des bulletins de salaire d'autres personnes que celles mentionnées précédemment, ces éléments ne permettent pas de contredire les constatations des officiers de police judiciaire. En outre, la société requérante ne peut utilement soutenir qu'aucune infraction similaire n'aurait été constatée à son encontre auparavant et qu'en l'absence de répétition des faits, l'infraction ne pouvait être regardée comme constituée. Dans ces circonstances, au regard de l'emploi dans des conditions constitutives de travail illégal, de trois salariés sans avoir préalablement procédé à une déclaration d'embauche, sur un effectif total déclaré de six, le préfet de la Seine-Saint-Denis était fondé à prendre, sur le fondement de l'article L. 8272-2 du code du travail, une sanction de fermeture administrative de l'établissement de la SARL Dhan Shiri.

12. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 8272-8 du code du travail : " Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d'au plus trois mois du ou des établissements ayant servi à commettre l'infraction conformément à l'article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l'entreprise ou de l'établissement. / () ".

13. La société Dhan Shiri n'établit pas la réalité des difficultés financières qu'elle rencontrerait en produisant ses bilans et compte de résultat de l'exercice clos en 2021, sans produire aucun élément quant à l'estimation de la perte de chiffre d'affaires que représenterait la fermeture de son établissement pendant quarante-cinq jours. Aussi, eu égard à la proportion de salariés employés dans des conditions illégales équivalente à la moitié de ses effectifs et en l'absence de circonstances particulières tenant à la situation économique, sociale et financière de la société requérante, en prononçant une fermeture administrative de quarante-cinq jours de son établissement, le préfet de la Seine-Saint-Denis n'a pas pris de sanction disproportionnée.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la SARL Dhan Shiri doit être rejetée, y compris les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Dhan Shiri est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Dhan Shiri et au ministre d'État, ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de la Seine-Saint-Denis.

Délibéré après l'audience du 5 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Baffray, président,

Mme Lançon, première conseillère,

Mme Gaullier-Chatagner, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2025.

La rapporteure,

L.-J. Lançon

Le président,

J.-F. Baffray

La greffière,

A. Macaronus

La République mande et ordonne au ministre d'État, ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.