Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 27 juin 2025, le préfet de la Seine-Saint-Denis demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article L. 554-3 du code de justice administrative,
1°) de suspendre l’exécution des décisions du maire de la commune de la Courneuve « d'apposer une banderole aux couleurs du drapeau palestinien et sur laquelle figure l’inscription « Gaza stop au génocide » en soutien à la cause palestinienne » sur le fronton de l'Hôtel de Ville, et de distribuer des fanions en soutien à la cause palestinienne », jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de ces décisions ;
2°) d’enjoindre au maire de la Courneuve de retirer ladite banderole du fronton de l’Hôtel de Ville et de cesser la distribution des fanions, sans délai.
Il soutient que :
les décisions dont il s’agit est révélée par la présence de la banderole en litige sur le fronton de l’Hôtel de Ville et la distribution de fanions depuis, au moins, le 23 juin 2025, date à laquelle il a adressé au maire de la Courneuve lui demandant de cesser ces pratiques ;
les moyens tirés, en premier lieu, de l’incompétence de l’auteur de l’acte, dès lors qu’en application combinée des dispositions des articles L. 2121-18 et L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, les décisions relèvent de la compétence du conseil municipal, en deuxième lieu, de l’atteinte grave au principe de neutralité des services publics, en ce que l’affichage d’un drapeau palestinien symbolise un soutien politique à la cause palestinienne dans un contexte géopolitique tendu, et en troisième lieu, de l’absence d’intérêt public local pour engager la dépense publique liée à l’acquisition de fanions, en violation de l’article L 2121-29 du même code, sont de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité des décisions querellées.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juin 2025, la commune de la Courneuve conclut au rejet de la requête.
Elle soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est susceptible de créer un doute sérieux sur la légalité de la décision querellée :
- la décision d’apposer la banderole litigieuse sur le fronton de l’Hôtel de Ville a été prise en exécution de la délibération n°23 adoptée par le conseil municipal de la commune le 3 avril 2025 et approuvant un vœu intitulé « La Courneuve se mobilise pour un monde de paix », qui n’a fait l’objet d’aucune observation de l’Etat ;
- la banderole dont s’agit a pour seul objet de demander l’application du droit international et la fin d’un génocide, ce qui ne peut être assimilé à une prise de position politique ; le terme « génocide » est actuellement employé par les organisations internationales ; la démarche est cohérente avec les propos du président de la République française ;
- l’acquisition et la distribution de fanions s’inscrivent dans le cadre de l’article L 1115-5 du code général des collectivités territoriales, d’une convention de coopération décentralisée adoptée en 2008 et du vœu adopté par la délibération du 3 avril 2025 ;
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- la requête enregistrée sous le numéro 2511197 par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis demande l’annulation des décisions attaquées.
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat ;
- la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Au cours de l’audience publique du 1er juillet 2025 à 11h15 tenue en présence de M. de Thézillat, greffier d’audience, M. B... a lu son rapport et ont été entendues :
les observations de M. C..., chef du bureau du contrôle de la légalité, représentant le préfet de la Seine-Saint-Denis, qui a repris ses écritures, y ajoutant qu’un vœu ne présente pas de caractère normatif et ne peut fonder la compétence du maire pour l’exécuter ; la banderole et les fanions caractérisent un engagement politique ostensible ; un soutien à une cause internationale est étranger à l’intérêt public local ; il existe un risque de trouble à l’ordre public.
les observations de M. A..., 7ème adjoint représentant la commune de la Courneuve, qui a repris ses écritures.
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 554-3 du code de justice administrative :
1. En application du premier alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Aux termes du troisième alinéa de cet article, reproduit à l’article L. 554-1 du code de justice administrative : « Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois ». Son cinquième alinéa, repris à l’article L. 554-3 du code de justice administrative, ajoute que « Lorsque l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, ou à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics, le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué à cet effet en prononce la suspension dans les quarante-huit heures. (…) ».
2. Le maire de la commune de la Courneuve a décidé, le 23 juin 2025 au plus tard, de faire d'apposer une banderole aux couleurs du drapeau palestinien et sur laquelle figure l’inscription « Gaza stop au génocide » sur le fronton de l'Hôtel de Ville, et de distribuer des fanions représentant en miniature ladite banderole.
3. Par la présente requête, le préfet de la Seine-Saint-Denis demande au tribunal, sur le fondement des dispositions de l’article L. 554-3 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de ces décisions en faisant état de l’atteinte grave portée au principe de neutralité des services publics.
Sur le doute sérieux sur la légalité des décisions :
4. Il résulte des dispositions de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales citées au point 1 que le représentant de l’Etat dans le département a la faculté, sur le fondement du troisième alinéa de cet article, d’assortir son recours contre un acte d’une commune qu’il estime contraire à la légalité d’une demande de suspension qui n’est alors subordonnée à aucune condition d’urgence et sur laquelle le juge des référés dispose d’un mois pour statuer. En revanche, il ne peut saisir le juge des référés d’une demande visant à ce qu’il statue, sur le fondement du cinquième alinéa, dans le très bref délai de quarante-huit heures, que pour autant que l’acte attaqué est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle ou, depuis l’ajout issu de l’article 5 de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, invoqué en l’espèce, « à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics ».
5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, auquel renvoie l’article L. 2131-6 dudit code pour l’énumération des actes concernés par cette procédure, « I.- Sont transmis au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement, dans les conditions prévues au II : / 1° Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 (…) / 2° Les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police (…) ». Aux termes de l’article L. 2121-29 du même code, « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune », et aux termes de l’article L. 2122-18 de ce code : « Le maire est seul chargé de l'administration ».
6. En l’espèce, les décisions d’apposer la banderole sur le fronton de l’Hôtel de Ville, et d’acquérir et distribuer aux administrés de la commune des fanions miniatures de cette banderole, qui ne sont pas des actes d’administration et ne peuvent être regardées comme des actes d’exécution de la délibération du 3 avril 2025 adoptant un vœu intitulé « La Courneuve se mobilise pour un monde de paix » dépourvu de caractère normatif, relèvent de la compétence du conseil municipal et auraient dû, par suite, faire l’objet d’une délibération, devant être transmise, en application des dispositions mentionnées au point 4, au représentant de l’Etat.
7. En deuxième lieu, aux termes de l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi ». Aux termes des trois premières phrases du premier alinéa de l’article 1er de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. ». Aux termes de l’article 1er de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public ». Aux termes de l’article 2 de la même loi : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ». Pour l’application de ces dispositions, la neutralité de l’administration s’entend non seulement d’un point de vue religieux, mais encore philosophique ou politique.
8. En l’état de l’instruction, et compte tenu, notamment, des caractéristiques de la banderole qui comporte, d’une part, la reproduction d’un drapeau palestinien constitutif d’un symbole politique dépassant, au moins en apparence, le simple soutien à la population civile palestinienne de Gaza et la dénonciation d’un génocide, d’autre part, la mention « Gaza stop au génocide», ainsi que de la circonstance que celle-ci est apposée sur le fronton d’un bâtiment public dont l’apparence doit respecter les principes fixés par les textes mentionnés au point précédent, le moyen tiré de l’atteinte grave portée aux principes de neutralité des services publics est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision d’apposer la banderole en litige sur le fronton de l’Hôtel de Ville, de même que, tel que cela résulte de ce qui a été dit au point 6, celui tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte.
9. En troisième lieu, aux termes de l’article L 1115-5 du code général des collectivités territoriales, « Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ne peut conclure une convention avec un Etat étranger, sauf dans les cas prévus par la loi ou lorsqu'il s'agit d'un accord destiné à permettre la création d'un groupement européen de coopération territoriale, d'un groupement eurorégional de coopération ou d'un groupement local de coopération transfrontalière. Dans ce dernier cas, la signature de l'accord est préalablement autorisée par le représentant de l'Etat dans la région. L'interdiction mentionnée au premier alinéa ne s'applique pas aux conventions conclues pour les besoins d'une coopération territoriale ou régionale et dont la signature a été préalablement autorisée par le représentant de l'Etat lorsqu'elles entrent dans l'un des cas suivants : 1° La convention met en œuvre un accord international antérieur approuvé par l'Etat ; 2° La convention a pour objet l'exécution d'un programme de coopération régionale établi sous l'égide d'une organisation internationale et approuvé par la France en sa qualité de membre ou de membre associé de ladite organisation ; 3° La convention met en place un groupement de coopération transfrontalière, régionale ou interterritoriale autre que ceux mentionnés au premier alinéa, quelle que soit sa dénomination. L'adhésion à ce groupement est soumise à l'autorisation préalable du représentant de l'Etat ».
10. En état de l’instruction, les moyens de l’absence d’intérêt public local pour engager la dépense publique liée à l’acquisition de fanions, de même que, tel que cela résulte de ce qui a été dit aux points 6 et 9, celui de l’incompétence tiré de l’auteur de l’acte et de l’atteinte grave au principe de neutralité des services publics sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision d’acquérir et distribuer des fanions reproduisant en miniature la banderole citée au point 8.
11. Il y a, dès lors, lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’ordonner la suspension de l’exécution des décisions attaquées sur le fondement des dispositions de l’article L. 554-3 du code de justice administrative.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
12. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 521-1, L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative que le juge des référés peut, y compris de sa propre initiative lorsque la décision contestée est une décision administrative de rejet, assortir la mesure de suspension qu’il ordonne de l’indication des obligations provisoires qui en découleront pour l’administration et qui pourront consister à réexaminer la demande dans un délai déterminé ou, le cas échéant, à prendre toute mesure conservatoire utile compte tenu de l’objet du litige, du moyen retenu et de l’urgence. Toutefois, ces mesures doivent être celles qui sont impliquées nécessairement par la décision de suspension.
13. La présente décision implique qu’il soit enjoint au maire de la Courneuve de retirer banderole du fronton de l’Hôtel de Ville aux couleurs du drapeau palestinien et sur laquelle figure l’inscription « Gaza stop au génocide », et de cesser la distribution des fanions qui en sont la reproduction miniature, sans délai.
O R D O N N E :
Article 1er : L’exécution des décisions du maire de la commune de la Courneuve d'apposer, sur le fronton de l'Hôtel de Ville, une banderole aux couleurs du drapeau palestinien et sur laquelle figure l’inscription « Gaza stop au génocide » en soutien à la cause palestinienne, et de distribuer des fanions en soutien à la cause palestinienne, est suspendue.
Article 2 : Il est enjoint au maire de la Courneuve de retirer ladite banderole du fronton de l’Hôtel de Ville et de cesser la distribution des fanions en soutien à la cause palestinienne, sans délai.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet de la Seine-Saint-Denis et à la commune de la Courneuve.
Fait à Montreuil, le 2 juillet 2025.
Le juge des référés
C. B...
La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.