Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2112302

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 septembre 2021 et le 6 décembre 2022, Mme D, représentée par Me Simorre, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle la commune de Clamart a refusé de faire droit à sa réclamation indemnitaire préalable du 20 avril 2021 ;

2°) de condamner la commune de Clamart à lui verser la somme totale de 33 027 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Clamart la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la commune de Clamart a commis une faute en renouvelant ses contrats à durée déterminée pendant trois ans et six mois sur le fondement de l'article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, alors que cet article limitait cette possibilité à deux ans ;

- la commune de Clamart a commis une faute en recourant abusivement aux contrats à durée déterminée, en méconnaissance du droit de l'Union européenne ;

- la commune de Clamart a commis une faute en décidant de ne pas renouveler son dernier contrat par décision du 5 octobre 2020, insuffisamment motivée et entachée d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la commune de Clamart a commis une faute en ne prenant pas les mesures nécessaires pour la protéger des agressions dont elle a été victime de la part des usagers de la ludothèque, méconnaissant ainsi son obligation de sécurité et de protection de la santé de ses agents prévue par l'article 108-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et l'article L. 4121-1 du code du travail ;

- en raison de ces fautes, elle a droit à la réparation de ses préjudices, soit :

. 8 027 euros en raison de la situation de précarité dans laquelle la commune de Clamart l'a maintenue pendant trois ans et six mois ;

. 5 000 euros en raison du préjudice subi par le recours abusif aux contrats à durée déterminée ;

. 10 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

. 10 000 euros en réparation du préjudice né du manquement de la commune de Clamart à son obligation de sécurité et de protection de sa santé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2022, la commune de Clamart conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable car tardive ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 février 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive n° 1999/70/CE du 28 juin 1999 ;

- le code du travail ;

- la loi n° 84- 53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lusinier, conseillère,

- et les conclusions de M. Sitbon, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D a été engagée par la commune de Clamart (Hauts-de-Seine) en qualité d'animatrice contractuelle à la ludothèque du centre socioculturel de la ville, à partir du 8 juin 2017, par un contrat à durée déterminée. Son contrat est renouvelé tous les ans jusqu'au 7 décembre 2020, date à laquelle la commune y a mis fin par décision du 5 octobre 2020. Par un courrier du 30 novembre 2020, Mme D a formé un recours gracieux contre la décision de non-renouvellement de son contrat, puis, par courrier du 20 avril 2021, a adressé à la commune de Clamart une réclamation indemnitaire préalable tendant à la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison des illégalités ayant entaché son recrutement, de l'illégalité du non-renouvellement de son dernier contrat et de la méconnaissance par son employeur de l'obligation de sécurité et de protection de sa santé. Par la présente requête, Mme D demande au tribunal, d'une part, d'annuler la décision par laquelle la commune de Clamart a rejeté sa réclamation indemnitaire préalable, et, d'autre part, de condamner la commune de Clamart à lui verser la somme de 33 027 euros en réparation de ses préjudices.

Sur les conclusions pour excès de pouvoir :

2. La décision par laquelle la commune de Clamart a expressément rejeté la demande indemnitaire préalable formée par Mme D a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de sa demande, qui a donné à sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressée à percevoir les sommes auxquelles elle prétend, ses conclusions tendant à l'annulation de la décision contestée sont sans objet. Elles ne peuvent par suite qu'être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Clamart :

Quant au renouvellement des contrats à durée déterminée de Mme D pendant trois ans et six mois sur le fondement de l'article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 :

3. Aux termes de l'article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version alors applicable : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 précitée et pour les besoins de continuité du service, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. / Le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an. Il ne peut l'être que lorsque la communication requise à l'article 41 a été effectuée. / Sa durée peut être prolongée, dans la limite d'une durée totale de deux ans, lorsque, au terme de la durée fixée au deuxième alinéa du présent article, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi par un fonctionnaire n'a pu aboutir. ".

4. Mme D soutient que la commune de Clamart a méconnu les dispositions précitées de l'article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dès lors qu'elle n'avait pas été recrutée pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. S'il résulte des contrats en litige qu'une déclaration de vacance de poste a systématiquement été publiée auprès du centre interdépartemental de gestion (CIG) de la petite couronne de la région Ile-de-France, conformément à l'article 41 de la loi n° 84-53 de 1984, de sorte que la commune de Clamart était contrainte, dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire, d'employer un agent contractuel pour assurer la continuité du service, elle ne pouvait, sauf à méconnaître les dispositions précitées de l'article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, recourir à ce type de contrats pour une durée supérieure à deux ans. Dès lors, Mme D est fondée à soutenir que la commune de Clamart, qui l'a recrutée pour faire face à une vacance temporaire d'emploi, a méconnu les dispositions légales précitées en recourant aux contrats à durée déterminée pendant trois ans et six mois.

Quant au recours abusif aux contrats à durée déterminée :

5. Il résulte des dispositions des articles 1 et 2 de la directive n° 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée et des stipulations de la clause 5 de l'accord-cadre annexé à la directive, relative aux mesures visant à prévenir l'utilisation abusive des contrats à durée déterminée telles qu'elles ont été interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, qu'elles imposent aux Etats membres d'introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s'il ne le prévoit pas déjà, l'une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d'éviter qu'un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée. Lorsque l'Etat membre décide de prévenir les renouvellements abusifs en recourant uniquement aux raisons objectives prévues au a), ces raisons doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l'utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs. Il ressort également de l'interprétation de la directive retenue par la Cour de justice de l'Union européenne que le renouvellement de contrats à durée déterminée afin de pourvoir au remplacement temporaire d'agents indisponibles répond, en principe, à une raison objective au sens de la clause citée ci-dessus, y compris lorsque l'employeur est conduit à procéder à des remplacements temporaires de manière récurrente, voire permanente, alors même que les besoins en personnel de remplacement pourraient être couverts par le recrutement d'agents sous contrats à durée indéterminée. Toutefois, si l'existence d'une telle raison objective exclut en principe que le renouvellement des contrats à durée déterminée soit regardé comme abusif, c'est sous réserve qu'un examen global des circonstances dans lesquelles les contrats ont été renouvelés ne révèle pas, eu égard notamment à la nature des fonctions exercées par l'agent, au type d'organisme qui l'emploie, ainsi qu'au nombre et à la durée cumulée des contrats en cause, un abus.

6. Mme D a été engagée par la commune de Clamart pour une durée totale de trois ans et demi, pour faire face à des vacances de poste publiées au CIG de la petite couronne de la région Ile-de-France et assurer la continuité du service public, raison objective du renouvellement de son contrat, pour une durée raisonnable, au sens des dispositions précitées de la directive n° 1999/70/CE du 28 juin 1999. Certes, ainsi qu'il a été dit au point 4 ci-dessus, Mme D est fondée à soutenir que ses contrats ont été conclus en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 2014, qui limitent à deux ans au plus les recrutements d'agents contractuels en cas de vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. Toutefois, eu égard en l'espèce à la durée annuelle des engagements de Mme D et au faible nombre des contrats conclus, cette circonstance ne suffit pas, à elle seule, à révéler un recours abusif aux contrats à durée déterminée. La commune de Clamart n'a donc pas commis de faute en renouvelant les contrats à durée déterminée de Mme D pendant trois ans et six mois.

Quant au non-renouvellement du dernier contrat à durée déterminée de Mme D :

7. Un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie pas d'un droit au renouvellement de son contrat. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler que pour un motif tiré de l'intérêt du service. Un tel motif s'apprécie au regard des besoins du service ou de considérations tenant à la personne de l'agent. Dès lors qu'elles sont de nature à caractériser un intérêt du service justifiant le non-renouvellement du contrat, la circonstance que des considérations relatives à la personne de l'agent soient par ailleurs susceptibles de justifier une sanction disciplinaire ne fait pas obstacle, par elle-même, à ce qu'une décision de non-renouvellement du contrat soit légalement prise.

8. S'il ressort des évaluations professionnelles de Mme D qu'elle est volontaire et force de proposition, il y est également indiqué qu'elle éprouve des difficultés à appréhender les situations conflictuelles, que son comportement est générateur de multiples tensions avec les usagers, qu'elle est sensible aux critiques négatives, qu'elle doit améliorer sa communication avec les autres agents ou encore faire preuve de l'adaptabilité nécessaire pour exercer dans une structure ouverte au public. Il a d'ailleurs été donné comme objectif à Mme D, lors de son entretien professionnel de l'année 2018, de se former sur les situations conflictuelles pour pouvoir mieux appréhender les difficultés et trouver des solutions adaptées. Or, elle n'a jamais sollicité ce type de formations, sa première demande ayant été formée le 8 octobre 2020, trois jours après la décision du 5 octobre 2020 de ne pas renouveler son contrat, et n'ayant pu aboutir en raison d'un nombre élevé de candidatures. Dans ces conditions, Mme D n'est pas fondée à soutenir que la décision du 5 octobre 2020 portant refus de renouvellement de son contrat, qui n'avait pas à être motivée dès lors qu'elle ne revêt pas de caractère disciplinaire, a été prise pour des motifs étrangers à l'intérêt du service. Les moyens tirés de ce que cette décision est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation doivent donc être écartés. La commune de Clamart n'a donc pas commis de faute en refusant de renouveler le dernier contrat de Mme D.

Quant à l'obligation de sécurité et de protection de la santé des agents :

9. Aux termes de l'article 108-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, dans sa version applicable au litige : " Dans les services des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2, les règles applicables en matière d'hygiène et de sécurité sont celles définies par les livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application () ". Selon l'article L. 4121-1 du code du travail, dont la rédaction est, pour l'essentiel, issue de celle résultant de la loi du 31 décembre 1991 modifiant le code du travail et le code de la santé publique en vue de favoriser la prévention des risques professionnels et portant transposition de directives européennes relatives à la santé et à la sécurité du travail, en l'espèce, la directive CE n° 89/391 du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels () ; / 2° Des actions d'information et de formation ; / 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes. ".

10. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport d'incident rédigé le 10 mars 2020 par Mme A, supérieure hiérarchique de Mme D, qu'une altercation entre cette dernière et des usagers de la ludothèque a eu lieu le 4 mars 2020. A la suite du chahut causé par deux enfants en bas âge, Mme D est intervenue en exigeant un retour au calme et, face au refus d'une petite fille de se calmer, l'a saisie par le poignet et lui a redemandé fermement de cesser en écoutant les adultes. La mère de l'enfant a vivement contesté ce comportement en alléguant que seuls ses enfants faisaient l'objet de réprimandes. Mme D lui a alors indiqué que son attitude n'était pas conforme au règlement et lui a demandé de sortir, ce que l'intéressée a refusé de faire au motif qu'elle avait payé son droit d'accès à la ludothèque avant de menacer Mme D de revenir avec son frère et son époux. Par courriel du 5 mars 2020, Mme D a alors informé Mme A de son refus de venir travailler, craignant pour sa sécurité. A ce titre, elle reproche à la commune de Clamart d'avoir méconnu son obligation de sécurité, laquelle imposait que des mesures nécessaires soient prises pour lui permettre d'exercer son droit de retrait et de cesser son activité.

11. Toutefois, alors que les situations conflictuelles relatives à l'accueil du public ne sont pas rares dans un établissement ouvert comme une ludothèque, Mme D a été décrite par sa supérieure hiérarchique comme " un agent émotif, de nature anxieuse, qui a parfois des réactions démesurées () ". Mme A a ajouté qu'" il y a des manquements et des erreurs comportementales de la part de l'agent dans la difficulté à appréhender ces situations et à maîtriser son stress, à prendre de la distance, à employer des termes positifs, à véhiculer des valeurs et à être moins dans la restriction et davantage dans le jeu. Le public petite enfance et le bruit occasionné dérangent l'agent ". Si Mme D reproche à la commune de Clamart de ne pas avoir pris les mesures nécessaires pour assurer sa sécurité et protéger sa santé, elle ne conteste toutefois pas que la commune a mis à disposition de ses agents une assistante sociale, un conseiller en prévention des risques professionnels et un service de médecine professionnelle et préventive. Or, Mme D, qui n'a pas sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle, n'allègue même pas avoir vainement sollicité un accompagnement. Enfin, il résulte de l'instruction que Mme D a eu accès dès le mois de juillet 2020 aux services de Mme B, psychosociologue du centre socio-culturel de la commune de Clamart. Dans ces conditions, et alors qu'elle ne justifie en tout état de cause pas qu'elle se trouvait dans une situation de danger grave ou imminent pour sa vie ou sa santé justifiant l'exercice de son droit de retrait, Mme D n'est pas fondée à soutenir que la commune de Clamart, qui a notamment pris l'initiative de recevoir la mère de l'enfant victime de l'incident du 4 mars 2020 pour désamorcer tout conflit, a méconnu son obligation de sécurité et de protection de sa santé.

En ce qui concerne les préjudices :

12. Si, ainsi qu'il a été dit au point 4 ci-dessus, Mme D est fondée à soutenir que la commune de Clamart a commis une faute au regard des dispositions méconnues de l'article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, il n'existe cependant aucun lien direct de causalité entre cette faute, qui ne lui a pas été défavorable, et les préjudices dont elle se prévaut.

13. En revanche, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la commune de Clamart n'a pas commis d'autres fautes. Par suite, les conclusions de Mme D tendant à la réparation des préjudices qu'elle indique avoir subséquemment subis ne peuvent qu'être rejetées.

14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir soulevée en défense, que les conclusions indemnitaires de Mme D doivent être rejetées. Il en va de même, par voie de conséquence, de ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par ces motifs, le tribunal décide :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C D et à la commune de Clamart.

Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Oriol, présidente, Mme Cordary, première conseillère, et Mme Lusinier, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

La rapporteure,

signé

V. LUSINIER

La présidente,

signé

C. ORIOL

La greffière,

signé

V. RICAUD

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour ampliation,

La greffière