Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — Décision N° TA95-2215148

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 24 octobre 2022, 30 septembre et 17 octobre 2024, la société par action simplifiée (SAS) Lokkum Steakhouse, représentée par Me Güner, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 21 avril 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Gratien a retiré le permis de construire tacitement né le 1er septembre 2021 en vue de la réalisation d'une terrasse close et couverte d'un local de restauration situé 31-37 boulevard du Maréchal Foch à Saint-Gratien, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 3 octobre 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Gratien a retiré le permis de construire tacitement né le 1er septembre 2021 et a refusé sa demande de permis de construire ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Gratien de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gratien la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 21 avril 2022 est illégal dès lors qu'il n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable ;

- le retrait du permis de construire tacite est tardif ;

- il est infondé, l'administration ne pouvant se fonder sur les seuls éléments transmis par la société Mutuelle Fraternelle Assurance (MFA) et sur l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme pour procéder à ce retrait ;

- l'arrêté du 3 octobre 2022 est entaché d'une insuffisance de motivation ;

- il est illégal dès lors que l'administration ne démontre pas l'existence d'une fraude, que les travaux projetés ne nécessitent pas une autorisation de la part du propriétaire de l'immeuble et qu'il n'appartient pas à l'administration de prendre en compte le litige d'ordre commercial l'opposant à son bailleur ;

- il est tardif, en méconnaissance du délai de trois mois fixé à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ;

- il est illégal, le principe de légalité s'opposant à ce que, sauf changement de circonstances, puisse être pris un deuxième arrêté de retrait ayant les mêmes effets que le premier.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 mai, 8 et 23 octobre 2024, la commune de Saint-Gratien, représentée par la SELARL Verpont Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société Lokkum Steakhouse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 21 avril 2022 dès lors que cet arrêté avait disparu de l'ordonnancement juridique avant l'introduction de la requête ;

- s'agissant de l'arrêté du 21 avril 2022, le moyen tiré de la méconnaissance d'une procédure contradictoire préalable est inopérant ;

- s'agissant de l'arrêté du 3 octobre 2022, le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme est inopérant ;

- la situation de fraude lui ayant été révélée, elle était tenue d'assurer la sortie de vigueur de l'acte concerné ;

- les autres moyens soulevés par la société Lokkum Steakhouse ne sont pas fondés.

Par un mémoire en intervention, enregistrés le 11 septembre 2024, la société MFA, représenté par Me Falala, conclut au rejet de la requête par les mêmes motifs que ceux exposés par la commune de Saint-Gratien.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jacquinot, rapporteur,

- les conclusions de M. Arnaud Boriès, rapporteur public,

- les observations de Me Güner, représentant la société Lokkum Steakhouse,

- les observations de Me Lalanne, représentant la commune de Saint-Gratien.

Considérant ce qui suit :

1. Le 31 mai 2021, la société Lokkum Steakhouse a déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'une terrasse close et couverte d'une surface de plancher de 71 m² d'un local de restauration situé 31-37 boulevard du Maréchal Foch à Saint-Gratien. Une décision tacite de délivrance de permis de construire est née le 1er septembre 2021. Par un arrêté du 21 avril 2022, le maire de la commune de Saint-Gratien a implicitement retiré ce permis de construire et a rejeté sa demande. Par un arrêté du 3 octobre 2022, le maire de la commune de Saint-Gratien a expressément retiré ce permis de construire et a rejeté sa demande. La société Lokkum Steakhouse demande au tribunal l'annulation de ces arrêtés.

Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense :

2. D'une part, un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté. Il en va ainsi quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

3. D'autre part, l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme dispose que : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. ", le délai d'instruction courant, aux termes de l'article R. 423-19 de ce code, " à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ".

4. Il est constant que la société Lokkum Steakhouse a déposé sa demande de permis de construire le 31 mai 2021. Dès lors, si l'arrêté du 21 avril 2022 mentionne un " refus " de cette demande, cet arrêté doit toutefois être regardé implicitement mais nécessairement comme un retrait du permis de construire tacite né le 1er septembre 2021 à l'expiration du délai d'instruction de trois mois.

5. Si l'arrêté du 3 octobre 2022 procède, de manière implicite, au retrait de l'arrêté du 21 avril 2022, l'arrêté du 3 octobre 2022 n'a toutefois pas acquis un caractère définitif à la date du présent jugement dès lors qu'il a été critiqué dans le délai de recours contentieux. Le litige concernant l'arrêté du 21 avril 2022 conserve dès lors son objet et l'exception de non-lieu à statuer opposée par la commune de Saint-Gratien doit être écartée.

Sur l'intervention de la société MFA :

6. Est recevable à former une intervention, devant le juge du fond comme devant le juge de cassation, toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige.

7. En l'espèce, la société MFA se prévaut de sa qualité de propriétaire du local de restauration situé 31-37 boulevard du Maréchal Foch à Saint-Gratien, la société Lokkum Steakhouse ayant la qualité de locataire de ce local. Eu égard à la nature et à l'objet du litige, portant sur la légalité des retraits d'une autorisation d'urbanisme d'un bien appartenant à la société MFA, l'intervention de la société MFA doit être admise.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 21 avril 2022 :

8. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". A cet égard, les dispositions de l'article L. 211-2 du même code prévoient que : " [] doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". Il résulte de ces dispositions que la décision qui, comme dans le cas d'espèce, procède au retrait d'un permis de construire, lequel a le caractère d'une décision créatrice de droit, doit être prise au terme d'une procédure contradictoire. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire dont le retrait est envisagé.

9. En l'espèce, d'une part, la société Lokkum Steakhouse doit être regardée comme bénéficiant d'un permis de construire tacite né le 1er septembre 2021 et, d'autre part, l'arrêté de refus de permis de construire du 21 avril 2022 doit être regardé comme procédant au retrait de ce permis. Ce retrait n'est pas intervenu à la demande du bénéficiaire. L'édiction de cet arrêté devait donc, en vertu des dispositions et principes rappelés au point précédent, être précédée d'une procédure contradictoire. Or, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la société Lokkum Steakhouse ait été informée par la commune de Saint-Gratien qu'il était envisagé de retirer le permis tacite dont elle était bénéficiaire et qu'elle avait la faculté de communiquer ses observations sur ce point. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure pour avoir été prononcé sans contradictoire préalable et pour avoir privé la société Lokkum Steakhouse d'une garantie doit être accueilli.

10. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens dirigés contre cet arrêté, l'arrêté du 21 avril 2022 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 3 octobre 2022 :

11. En premier lieu, l'arrêté attaquée vise notamment les dispositions applicables du code de l'urbanisme et du code des relations entre le public et l'administration ainsi que diverses décisions du Conseil d'Etat. Il précise les motifs pour lesquels le maire de la commune de Saint-Gratien estime que la société Lokkum Steakhouse a commis une fraude. Ainsi, l'arrêté attaqué comporte un énoncé suffisamment précis des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cet arrêté doit être écarté.

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme: " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; / c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique. ". Aux termes de l'article R. 431-5 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : " La demande de permis de construire précise : / a) L'identité du ou des demandeurs (). / La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis (). ".

13. Il résulte de ces dispositions que les demandes de permis de construire doivent seulement comporter l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 cité ci-dessus. S'il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction de la demande de permis, la validité de l'attestation établie par le pétitionnaire, toutefois, dans le cas où, en attestant remplir les conditions définies à l'article R. 423-1, le pétitionnaire procède à une manœuvre de nature à induire l'administration en erreur, le permis qui lui est délivré doit être regardé comme ayant été frauduleusement obtenu.

14. D'une part, il ressort des pièces du dossier qu'antérieurement au dépôt de la demande de permis de construire déposée par la société Lokkum Steakhouse, des échanges étaient intervenus entre cette société et son bailleur, la société MFA. Ces échanges, effectués par courriels et relatifs à des demandes successives de la société Lokkum Steakhouse d'agrandir ses capacités, permettent d'établir que, dès le 15 mai 2020, son bailleur subordonnait son accord à la transmission des pièces précises relatives à son projet de terrasse close et à la modification du bail. Par un courriel du 19 mai 2021, la société MFA a fait part de son accord sur le seul aménagement consistant à mettre des tables et chaises sur le trottoir et non sur la réalisation d'une terrasse. Enfin, par courriel du 9 novembre 2021, la société MFA a informé son locataire qu'il ne disposait pas de son autorisation pour réaliser la terrasse envisagée. Ces éléments ont été transmis par la société MFA à la commune de de Saint-Gratien le 5 avril 2022.

15. D'autre part, si la société Lokkum Steakhouse fait valoir que les travaux envisagés ne nécessitaient pas l'accord de son bailleur, le contrat de bail du 8 janvier 2014, et en particulier de son article 7.5, stipule que les travaux de transformation doivent être autorisés par le bailleur, dès lors qu'ils concerneront le gros œuvre. Or, il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier de permis de construire, que ce dernier a pour effet de créer 71 m² de surface de plancher supplémentaires, de modifier des planchers, le déplacement d'un escalier, l'abattement de murs intérieurs ainsi que la modification des ouvertures en façade. Ces modifications, qui ont donc pour objet de transformer l'organisation du local, notamment en regroupant deux cellules commerciales, en déplaçant un escalier avec extension d'une mezzanine et d'y adjoindre une surface supplémentaire modifient l'aspect extérieur du local par la création d'une pergola et doivent, dès lors, être regardés comme constituant des travaux de gros œuvre nécessitant l'accord du bailleur en application des stipulations de l'article 7 du bail commercial, sans qu'il y ait lieu à renvoi à titre de question préjudicielle devant l'autorité judiciaire.

16. Dans ces conditions, c'est à bon droit que la commune de Saint-Gratien a estimé que le permis de construire tacite du 1er septembre 2021 a été obtenu de manière frauduleuse, la société Lokkum Steakhouse ayant cherché à induire l'administration en erreur en attestant de manière mensongère remplir les conditions nécessaires pour déposer une demande de permis. Enfin, si la société Lokkum Steakhouse fait valoir qu'il n'appartenait pas au maire de la commune de prendre en compte le litige d'ordre commercial l'opposant à son bailleur, l'administration, informée de la manœuvre frauduleuse de la société requérante par le bailleur, s'est bornée, à exercer les prérogatives dont elle dispose en constatant l'existence de démarches frauduleuses et en retirant le permis de construire litigieux.

17. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'absence de manœuvre frauduleuse doit être écarté.

18. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire (). ". En outre, un acte administratif obtenu par fraude ne créant pas de droits, il peut être abrogé ou retiré par l'autorité compétente pour le prendre, alors même que le délai qui lui est normalement imparti à cette fin serait expiré.

19. Il résulte de ce qui a été dit au point 17 que le moyen tiré de la tardiveté du retrait attaqué doit être écarté, dès lors que le permis de construire tacite du 1er septembre 2021 a été obtenu par fraude.

20. En dernier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 10 que l'arrêté du 21 avril 2022 est annulé. Ayant ainsi disparu de manière rétroactive de l'ordonnancement juridique, le moyen tiré de ce que l'arrêté retire un acte ayant déjà fait l'objet d'une décision de retrait doit être écarté.

21. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 3 octobre 2022 doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

22. Dès lors que l'arrêté du 3 octobre 2022 n'est pas annulé, il y a lieu de rejeter les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par la société Lokkum Steakhouse.

Sur les frais de l'instance :

23. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Lokkum Steakhouse le versement de la somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Gratien au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

24. Il y n'a pas lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la société Lokkum Steakhouse sur le fondement de ce même article.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de la société MFA est admise.

Article 2 : L'arrêté du 21 avril 2022 est annulé.

Article 3 : Les conclusions présentées par la société Lokkum Steakhouse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : La société Lokkum Steakhouse versera à la commune de Saint-Gratien une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Lokkum Steakhouse, à la commune de Saint-Gratien et à la société Mutuelle Fraternelle Assurance (MFA).

Délibéré après l'audience du 4 mars 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Grenier, présidente,

Mme Cuisinier-Heissler, première conseillère,

M. Jacquinot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2025.

Le rapporteur,

signé

M. Jacquinot

La présidente,

signé

C. Grenier La greffière,

signé

M. A

La République mande et ordonne au préfet du Val-d'Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.