Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 3 avril 2023, la société GNB Investissement, représentée par Me Poilvet, demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 12 octobre 2022 par laquelle l’établissement public foncier d’Ile-de-France a exercé le droit de préemption urbain sur le lot n°24 de l’ensemble immobilier situé 8 rue Liot à Boulogne-Billancourt, cadastré section AV n°20, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 5 février 2023 ;
2°) de mettre à la charge de l’Etablissement public foncier d’Ile-de-France une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle a qualité pour agir ;
- la décision a été prise par une autorité incompétente ;
- elle méconnaît les dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme ;
- elle porte sur un local commercial compris dans un ensemble immobilier soumis au statut de la copropriété et exclu du droit de préemption ;
- elle n’est pas justifiée par un projet d’intérêt public.
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2025, l’établissement public foncier d’Ile-de-France, représenté par Me Charbonnel, conclut à titre principal à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet, et à la mise à la charge de la société GNB Investissement d’une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que la société GNB Investissement n’a ni qualité, ni intérêt pour agir en justice et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 24 octobre 2025, l’instruction a été close avec effet immédiat.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l’urbanisme ;
- la loi n°2017-86 du 27 janvier 2017 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Mettetal-Maxant, première conseillère ;
- les conclusions de Mme Gay-Heuzey, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Decaup pour l’établissement public foncier d’Ile-de-France.
Considérant ce qui suit :
La société GNB Investissement a conclu une promesse de vente le 23 mars 2022 en vue de l’acquisition du lot de copropriété n°24 situé 8 rue Liot à Boulogne-Billancourt, sur la parcelle cadastrée section AV n°20. Par une décision du 12 octobre 2022, l’établissement public foncier d’Ile-de-France (EPFIF) a décidé d’exercer le droit de préemption urbain sur cette parcelle. La société GNB Investissement a formé un recours gracieux le 5 décembre 2022, lequel a fait l’objet d’une décision implicite de rejet le 5 février 2023. La société GNB Investissement demande l’annulation de ces décisions.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l’occasion de l’aliénation d’un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / Dans les articles L. 211-1 et suivants, L. 212-1 et suivants et L. 213-1 et suivants, l’expression « titulaire du droit de préemption » s’entend également, s’il y a lieu, du délégataire en application du présent article. ».
Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 18 août 2022, le président de l’établissement public territorial grand Paris Seine Ouest a délégué l’exercice du droit de préemption urbain à l’établissement public foncier d’Ile-de-France. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée du 12 octobre 2022 a été signée par le directeur général de l’EPFIF, M. B... C.... Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de M. A... D..., directeur de l’agence opérationnelle 3, pour signer l’acte attaqué doit être écarté.
En second lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. (…). Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. (…). Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien. (…).». D’autre part, aux termes de l’article R. 321-19 du code de l’urbanisme : « (…) II.- Toutefois, les délibérations du conseil d’administration ou du bureau et les décisions du directeur général relatives à l’exercice du droit de préemption ou de priorité sont exécutoires de plein droit dès leur transmission au préfet compétent si l’exercice par l’établissement du droit de préemption ou de priorité est prévu dans une convention mentionnée aux articles L.321-1 et L. 321-14, qu’il a préalablement approuvée. Lorsque l’exercice par l’établissement du droit de préemption ou de priorité n’est pas prévu par une de ces conventions, l’absence de rejet ou d’approbation expresse des délibérations ou décisions susmentionnées dans le délai de dix jours après réception vaut approbation tacite. ».
Il ressort des pièces du dossier que la convention d’intervention foncière conclue le 1er août 2019 entre la commune de Boulogne-Billancourt, l’établissement public territorial Grand Paris Ouest et l’EPFIF prévoit que l’établissement public foncier d’Ile-de-France exerce les droits de préemption et de priorité délégués par l’autorité titulaire, de sorte que la décision contestée du 12 octobre 2022 prise par son directeur général est devenue exécutoire de plein droit dès sa transmission au préfet le 14 octobre 2022, sans qu’une homologation par le ministère de l’intérieur ne soit nécessaire. Par suite, il y a lieu d’écarter ce moyen.
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 211-4 du code de l’urbanisme : « Ce droit de préemption n’est pas applicable : a) A l’aliénation d’un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d’habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d’habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d’un tel local, compris dans un bâtiment effectivement soumis, à la date du projet d’aliénation, au régime de la copropriété, soit à la suite du partage total ou partiel d’une société d’attribution, soit depuis dix années au moins dans les cas où la mise en copropriété ne résulte pas d’un tel partage, la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai ; b) A la cession de parts ou d’actions de sociétés visées aux titres II et III de la loi n° 71-579 du 16 juillet 1971 et donnant vocation à l’attribution d’un local d’habitation, d’un local professionnel ou d’un local mixte et des locaux qui lui sont accessoires ; c) A l’aliénation d’un immeuble bâti, pendant une période de quatre ans à compter de son achèvement. Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d’appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. Pour la mise en œuvre du deuxième alinéa de l’article L. 210-1, le représentant de l’Etat dans le département peut également décider, par arrêté motivé, d’appliquer le droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou sur certaines parties du territoire soumis à ce droit. ».
En application de la délibération motivée de l’établissement public territorial Grand Paris Seine Ouest du 23 décembre 2019, la parcelle litigieuse n°20 sise 8 rue Liot à Boulogne-Billancourt est comprise dans le périmètre du droit de préemption urbain renforcé de sorte que la décision de préempter un local à usage commercial situé dans un bâtiment soumis au régime de la copropriété n’a pas méconnu les dispositions précitées de l’article L. 211-4 du code de l’urbanisme. Par suite, ce moyen doit être écarté.
En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. (…) / Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé ». Aux termes de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, , notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser.(…) ».
Il résulte des dispositions précitées que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. Par ailleurs, la mise en œuvre du droit de préemption urbain doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Le juge de l’excès de pouvoir vérifie si le projet d’action ou d’opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l’exercice de ce droit.
Il ressort des termes même de l’arrêté litigieux que le bien se situe dans le secteur marché de Boulogne dans lequel la commune, sur le fondement du programme local de l’Habitat 2013-2018 de l’établissement public foncier d’Ile-de-France prorogé par la loi Elan du 23/11/2018, exprime l’objectif de réalisation annuelle de 681 logements dont 206 logements sociaux. En outre, le programme de la convention d’intervention foncière du 1er août 2019 entre la commune, l’établissement public foncier d’Ile-de-France et l’établissement public territorial Grand Paris Seine Ouest, qui comprend dans le secteur de sa mise en œuvre le marché de Boulogne depuis l’avenant n°1 du 21 juillet 2022, vise la création de logements dont un minimum de 30% de logements sociaux avec des commerces et des équipements en rez-de-chaussée. Le projet en cause, dont la réalité n’est pas utilement contestée, répond à un intérêt général suffisant. Dans ces conditions, l’établissement public foncier d’Ile-de-France justifiait, à la date de la préemption contestée, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant à un des objets définis par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, conformément à l’article L. 210-1 du même code et que les objectifs de construction de logements dans le secteur marché de Boulogne répondent à un but d’intérêt général. A cet égard, la circonstance que l’immeuble préempté soit déjà composé de commerces en rez-de-chaussée n’est pas de nature à ôter son caractère d’intérêt général à l’opération d’aménagement mixte en cause, compte tenu des besoins en logements sociaux de la commune de Boulogne-Billancourt et de la volonté de renouvellement urbain de la commune. Eu égard à ce qui a été dit précédemment, la circonstance que les autorités aient renoncé à préempter le bien litigieux et d’autres lots dans ce même ensemble immobilier n’est pas de nature, à elle seule, à priver le projet de réalité.
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que la société GNB Investissement n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 12 octobre 2022.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etablissement public foncier d’Ile-de-France, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société GNB Investissement demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société GNB Investissement une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’Etablissement public foncier d’Ile-de-France et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société GNB Investissement est rejetée.
Article 2 : La société GNB Investissement versera la somme de 1 500 euros à l’Etablissement public foncier d’Ile-de-France en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société GNB Investissement et à l’Etablissement public foncier d’Ile-de-France.
Copie en sera adressée à la SCI Fuselage.
Délibéré après l’audience du 30 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Mathieu, présidente ;
- Mme Mettetal-Maxant, première conseillère ;
- Mme David-Brochen, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2026.
La rapporteure,
signé
A. Mettetal-Maxant
La présidente,
signé
J. Mathieu
La greffière,
signé
A. Pradeau
La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.