Décision (UE) 2006/400 (version consolidée)

ANNEXE

ORIENTATIONS DÉFINISSANT LES PRINCIPES, LES CRITÈRES ET LES BARÈMES INDICATIFS À APPLIQUER PAR LES SERVICES DE LA COMMISSION POUR LA DÉTERMINATION DES CORRECTIONS FINANCIÈRES VISÉES À L'ARTICLE 25 ET 26 DE LA DÉCISION 2004/904/CE DU CONSEIL

1. PRINCIPES

L'objectif des corrections financières est de rétablir une situation dans laquelle 100 % des dépenses faisant l'objet d'une demande de cofinancement du Fonds sont en conformité avec les réglementations nationale et communautaire applicables en la matière. Cela permet de définir un certain nombre de principes que les services de la Commission doivent appliquer en fixant les corrections financières:

a)	La notion d'irrégularité est définie à l'article premier, paragraphe 2, du règlement (CE) no 2988/95 (1). Les irrégularités peuvent être de nature ponctuelle ou systémique.

b)

Une irrégularité systémique est une erreur répétée due à des insuffisances graves des systèmes de gestion et de contrôle visant à assurer une comptabilité correcte et le respect de la réglementation en vigueur. — Si la réglementation applicable est respectée et si toutes les mesures raisonnables ont été prises pour prévenir, détecter et corriger la fraude et les irrégularités, aucune correction financière ne sera requise. — Si la réglementation applicable est respectée mais que les systèmes de gestion et de contrôle doivent être améliorés, des recommandations pertinentes devraient être adressées à l'État membre, sans qu'il y ait lieu de prévoir des corrections financières. — Lorsque seules des erreurs ayant trait à des montants ne dépassant pas 4 000 euros sont détectées, l'État membre devrait être invité à les corriger, sans ouverture de la procédure de correction financière prévue à l'article 25, paragraphe 2, de la décision 2004/904/CE du Conseil. — S'il existe des insuffisances graves dans les systèmes de gestion ou de contrôle qui pourraient conduire à des irrégularités systémiques, et en particulier au non-respect de la réglementation, des corrections financières devraient toujours être appliquées.

c)

Le montant de la correction financière sera déterminé au cas par cas, chaque fois que cela sera possible, et il sera égal au montant des dépenses qui ont été erronément imputées au Fonds dans les cas en question. Cependant, il n'est pas toujours possible ou faisable de quantifier les corrections pour chaque projet individuellement, ou bien il peut être disproportionné d'annuler l'ensemble des dépenses en question. Dans ces cas, la Commission doit fixer les corrections en recourant à l'extrapolation ou à la base forfaitaire.

d)

S'il est prouvé que des irrégularités individuelles et quantifiables d'un même type se sont reproduites dans un nombre élevé d'autres opérations, ou dans une mesure ou un programme tout entier, mais qu'il est trop coûteux, par rapport aux montants en question, de déterminer les dépenses irrégulières pour chaque projet individuellement, la correction financière peut être basée sur une extrapolation. — Il ne peut être fait recours à l'extrapolation que lorsqu'il est possible d'identifier une population ou un sous-ensemble homogène de projets dont l'on peut démontrer qu'ils ont été entachés par la défaillance du système. Dans ce cas, les résultats du contrôle approfondi d'un échantillon représentatif des dossiers concernés, constitué de manière aléatoire, sont extrapolés à l'ensemble des dossiers constituant la population identifiée, conformément aux normes courantes d'audit.

e)

Dans les cas d'infractions individuelles ou d'irrégularités systémiques dont les conséquences financières ne sont pas quantifiables parce qu'elles sont assujetties à trop de variables ou produisent des effets diffus, comme celles découlant d'un manque de contrôles efficaces visant à prévenir ou détecter les irrégularités ou à assurer le respect d'une condition de l'intervention ou d'une règle communautaire, mais où il serait néanmoins disproportionné de supprimer totalement le concours, il y a lieu d'appliquer des corrections forfaitaires. — Les corrections forfaitaires sont déterminées en fonction de la gravité de la défaillance du système de gestion ou de contrôle, ou de l'infraction déterminée, ainsi que des conséquences financières de l'irrégularité. Une liste des éléments des systèmes que la Commission considère être des éléments clés ou auxiliaires, aux fins d'apprécier la gravité des défaillances, est donnée à la section 2.2 ci-dessous et un barème indicatif de taux forfaitaires de correction figure à la section 2.3. Les corrections forfaitaires sont appliquées à toutes les dépenses relatives à la mesure ou aux mesures concernées, à moins que les défaillances ne soient limitées à certains domaines de dépenses (projets individuels ou type de projets). Dans un tel cas, elles sont appliquées à ces domaines uniquement. Une même dépense ne fait normalement pas l'objet de plus d'une correction.

f)

Dans les domaines laissant une marge d'appréciation pour l'évaluation de la gravité de l'infraction, tels que le respect des conditions environnementales, les corrections financières sont soumises aux deux conditions suivantes: un manquement significatif au respect de ces règles ainsi qu'un lien nettement identifiable avec l'intervention bénéficiant du cofinancement communautaire.

g)

Quel que soit le type de correction proposé par la Commission, l'État membre a toujours la possibilité de démontrer que la perte ou le risque réellement encouru par le Fonds ainsi que l'étendue ou la gravité de l'irrégularité étaient moindres que ceux estimés par les services de la Commission. La procédure et les délais y afférents sont établis à l'article 13, paragraphes 4 à 6, de la présente décision.

h)

À la différence des corrections appliquées par les États membres au titre de l'article 25, paragraphe 2, de la décision 2004/904/CE, les corrections financières décidées par la Commission sur la base de l'article 26, paragraphe 3, impliquent toujours une réduction nette du financement communautaire engagé pour le programme en question.

i)

Dans les cas où le système d'audit de l'État membre — Cour des comptes, services d'audit interne ou externe — a décelé les irrégularités et où l'État membre prend, dans un délai raisonnable, des mesures correctives appropriées conformément à l'article 25, paragraphe 2, de la décision 2004/904/CE, aucune correction financière ne peut être appliquée par la Commission sur la base de l'article 26, paragraphe 2, de la décision 2004/904/CE et l'État membre peut réallouer les fonds en question. Si ces conditions ne sont pas remplies, la Commission peut procéder à des corrections sur la base des faits établis par les organismes d'audit nationaux, à l'instar des cas où un organisme d'audit de l'Union européenne constate l'irrégularité. Quand la Commission fonde sa position sur des faits constatés et bien documentés par d'autres organes d'audit de l'Union européenne, elle tire ses propres conclusions concernant leurs conséquences financières, après avoir examiné les éventuelles réponses communiquées par l'État membre.

2. CRITÈRES ET BARÈMES DE CORRECTIONS FORFAITAIRES

2.1. Critères

Comme il a été remarqué au point 1 c) ci-dessus, une correction forfaitaire peut être envisagée lorsque les informations résultant de l'enquête ne permettent pas d'évaluer de façon précise les conséquences financières d'un ou de plusieurs cas d'irrégularités par des moyens statistiques ou par référence à d'autres données vérifiables, mais conduisent néanmoins à la conclusion que l'État membre n'a pas convenablement vérifié l'éligibilité des dépenses faisant l'objet d'une demande de remboursement acceptée.

Les corrections forfaitaires devraient être envisagées lorsque la Commission constate un manquement à l'obligation d'effectuer convenablement une vérification qui est expressément prévue par la réglementation ou qui est implicitement requise pour garantir le respect d'une règle explicite (par exemple, la limitation de l'aide à un certain type de projet), et dont l'absence pourrait conduire à l'irrégularité systémique. Les corrections forfaitaires sont également à prendre en considération lorsque la Commission constate des défaillances graves dans les systèmes de gestion et de contrôle, qui conduisent à des infractions de large envergure à la réglementation applicable, ou quand elle décèle des infractions individuelles. Elles peuvent également être appropriées lorsque les services de contrôle de l'État membre ont découvert ces irrégularités mais que l'État membre ne prend pas de mesures correctives adéquates dans un délai raisonnable.

Pour déterminer si une correction financière forfaitaire est appropriée et, dans l'affirmative, à quel niveau, le facteur clé est l'appréciation du risque de pertes auquel les fonds communautaires ont été exposés à cause de l'insuffisance du système de contrôle. Par conséquent, la correction devrait s'inspirer du principe de proportionnalité. Les éléments particuliers à prendre en considération sont notamment les suivants:

1)	l'irrégularité porte-t-elle sur un cas particulier, sur des cas multiples ou sur tous les cas?

2)

la défaillance concerne-t-elle l'efficacité du système de gestion et de contrôle en général, ou l'efficacité d'un élément particulier du système, c'est-à-dire le fonctionnement de procédures déterminées visant à assurer la légalité, la régularité et l'éligibilité des dépenses déclarées pour un cofinancement par le Fonds au regard des règles nationales et communautaires en vigueur (voir section 2.2 ci-dessous)?

3)	l'importance de la défaillance par rapport à l'ensemble des vérifications administratives, physiques ou autres prévues;

4)	la sensibilité des mesures à la fraude, compte tenu particulièrement de l'incitation économique en cause.

2.2. Classification des éléments des systèmes de gestion et de contrôle aux fins de l'application de corrections financières à taux forfaitaire à la suite de défaillances des systèmes ou d'infractions individuelles

Les systèmes de gestion et de contrôle du Fonds sont composés de divers éléments ou fonctions qui ont une importance plus ou moins grande lorsqu'il s'agit de s'assurer de la légalité, de la régularité et de l'éligibilité des dépenses déclarées pour un cofinancement. Pour fixer les corrections financières forfaitaires à appliquer en cas de défaillances de ces systèmes ou d'infractions individuelles, il convient de classifier les fonctions des systèmes de gestion et de contrôle en éléments clés et en éléments auxiliaires.

Les premiers sont ceux conçus pour garantir la légalité, la régularité et la substance même des projets soutenus par le Fonds, et qui sont indispensables à cette fin, tandis que les seconds sont ceux qui contribuent à la qualité du système de gestion et de contrôle et à son fonctionnement correct par rapport à ses fonctions essentielles.

La liste figurant ci-dessous énonce la plupart des éléments qui caractérisent des systèmes de gestion et de contrôle performants et de bonnes pratiques d'audit. La gravité des défaillances et des infractions individuelles varie considérablement. Par conséquent, les cas seront appréciés par la Commission, compte tenu notamment de la section 2.4 ci-dessous.

2.2.1. Éléments clés pour assurer l'éligibilité au cofinancement

1.

Établissement et application des procédures de demandes de concours, évaluation des demandes, sélection des projets à financer et sélection des contractants/fournisseurs, publication appropriée des appels de demandes de subvention conformément aux procédures du programme concerné: a) respect, le cas échéant, des règles sur la publicité, sur l'égalité des chances et sur les marchés publics, ainsi que des règles et principes du traité relatifs à l'égalité de traitement et à la non-discrimination lorsque les directives européennes sur les marchés public ne sont pas applicables; b) évaluation des demandes de concours conformément aux critères et procédures du programme, y compris le respect des règles concernant l'appréciation de l'impact sur l'environnement, et le respect de la réglementation et des politiques en matière d'égalité des chances; c) sélection des projets à financer: — les projets sélectionnés correspondent aux objectifs et aux critères publiés du programme; — les raisons motivant l'acceptation ou le rejet des demandes sont clairement expliquées; — respect de la réglementation sur les aides d'État; — respect des règles sur l'éligibilité; — inclusion des conditions du cofinancement dans les décisions d'octroi.

2.

Vérification suffisante de la réalité des produits et services cofinancés et de l'éligibilité des dépenses imputées au programme par l'autorité responsable au titre de l'article 13 de la décision 2004/904/CE et par les organismes intermédiaires situés entre le bénéficiaire des subventions et l'autorité responsable: a) vérification de la réalité des «produits à fournir» (services, travaux, fournitures, etc.) par rapport aux plans, factures, documents d'acceptation, rapports d'expertise etc., et, le cas échéant, vérification sur place; b) vérification du respect des conditions d'octroi de concours; c) vérification de l'éligibilité des dépenses faisant l'objet d'une demande de paiement; d) suivi satisfaisant de toute question en suspens avant l'autorisation du paiement; e) tenue d'un système de comptabilité adéquat et fiable; f) maintien de la piste d'audit à tous les niveaux, du bénéficiaire des subventions vers l'amont à travers tout le système; g) démarches raisonnables afin d'obtenir l'assurance que les déclarations de dépenses que l'autorité responsable certifie à l'intention de la Commission sont correctes, dans la mesure où: — les dépenses ont été effectuées au cours de la période d'éligibilité, dans le cadre de projets qui ont été sélectionnés pour un cofinancement conformément aux procédures normales et à toutes les conditions applicables; — les projets cofinancés ont été effectivement réalisés.

3.

Quantité suffisante et qualité satisfaisante des contrôles par sondage sur les projets, et suivi adéquat: a) contrôles par sondage effectués sur au moins 10 % des dépenses totales éligibles conformément à l'article 4 de la présente décision, et confirmés par des rapports sur le travail accompli par le contrôleur; b) l'échantillon est représentatif et l'analyse des risques est suffisante; c) séparation suffisante des fonctions par rapport aux gestionnaires, pour garantir l'indépendance; d) suivi des contrôles pour assurer: — une évaluation adéquate des résultats et l'application, le cas échéant, de corrections financières; — la prise de mesures sur le plan général, pour corriger les irrégularités systémiques.

2.2.2. Eléments auxiliaires

a)

Contrôles administratifs satisfaisants au moyen de «check-lists» standards ou de moyens équivalents, et documentation convenable des résultats, pour garantir notamment: — que les demandes de paiement n'ont pas été remboursées auparavant et que les transactions (contrats, reçus, factures, paiements) sont identifiables séparément; — la correspondance, dans le système de comptabilité, des dépenses déclarées avec celles enregistrées;

b)	surveillance efficace des procédures de traitement et d'ordonnancement des demandes de paiement;

c)	procédures satisfaisantes garantissant la bonne diffusion de l'information sur les règles communautaires;

d)	veiller au paiement du cofinancement communautaire aux bénéficiaires dans les plus brefs délais.

2.3. Barèmes indicatifs pour la détermination des corrections forfaitaires

Correction à hauteur de 100 %

Le taux de correction peut être fixé à 100 % quand les défaillances des systèmes de gestion et de contrôle de l'État membre sont si graves, qu'elles conduisent à une totale non-conformité avec la réglementation communautaire, rendant ainsi irréguliers tous les paiements. Il en va de même dans le cas d'une infraction individuelle d'une gravité équivalente.

Correction à hauteur de 25 %

Lorsque, dans un État membre, la mise en oeuvre des systèmes de gestion et de contrôle est gravement insuffisante et qu'il y a des indications d'irrégularités répandues et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses, une correction de 25 % est justifiée puisque l'on peut raisonnablement supposer que la liberté de présenter impunément des demandes irrégulières entraînera des pertes exceptionnellement élevées pour le Fonds. Une correction à ce taux est également appropriée pour les irrégularités individuelles de cet ordre de gravité mais qui n'invalident pas l'ensemble du projet.

Correction à hauteur de 10 %

Lorsqu'un ou plusieurs éléments clés du système ne fonctionnent pas ou fonctionnent si inefficacement ou si rarement qu'ils ne permettent absolument pas de constater l'éligibilité des demandes de paiement ou de prévenir les irrégularités, une correction de 10 % est justifiée, puisqu'on peut conclure raisonnablement à l'existence d'un risque élevé de pertes étendues pour le Fonds. Une correction à ce taux est également appropriée pour les irrégularités individuelles de gravité moyenne concernant des éléments clés du système.

Correction à hauteur de 5 %

Si tous les éléments clés du système fonctionnent, mais que leur cohérence, leur fréquence ou leur intensité n'est pas conforme à la réglementation, une correction de 5 % est justifiée car l'on peut alors raisonnablement conclure que le degré de garantie de la régularité des demandes n'est pas suffisant et que les risques pour le Fonds sont significatifs. Une correction à ce taux peut également être appropriée pour des irrégularités moins graves constatées dans des projets individuels et qui concernent des éléments clés du système.

Le fait que le mode de fonctionnement d'un système puisse être amélioré n'est pas en soi une justification suffisante pour appliquer une correction financière. Il doit y avoir une défaillance grave dans le respect de règles communautaires explicites ou de standards de bonne pratique et cette défaillance doit exposer le Fonds à un risque réel de perte ou d'irrégularité.

Correction à hauteur de 2 %

Lorsque le niveau de performance est satisfaisant pour les éléments clés du système mais qu'il y a une défaillance totale concernant un ou plusieurs éléments auxiliaires, une correction de 2 % est justifiée eu égard aux risques moins importants de perte pour le Fonds et au caractère moins grave du manquement.

La correction de 2 % sera portée à 5 % si la même insuffisance est constatée en relation avec des dépenses effectuées après la date de la première correction appliquée et si l'État membre a omis de prendre, après la première correction, des mesures correctives suffisantes à l'égard de la partie défaillante du système.

Une correction de 2 % est également justifiée si la Commission a informé l'État membre concerné, sans imposer de correction, de la nécessité d'apporter des améliorations à des éléments auxiliaires du système qui sont installés mais ne fonctionnent pas de façon satisfaisante, et si l'État membre n'a pas pris les mesures nécessaires.

Les corrections relatives aux défaillances des éléments auxiliaires des systèmes de gestion et de contrôle ne sont appliquées que si aucune défaillance n'est constatée dans les éléments clés. S'il y a des défaillances à la fois dans les éléments auxiliaires et les éléments clés, les corrections sont exclusivement appliquées au taux applicable aux éléments clés.

2.4. Cas limite

Si la correction résultant d'une application stricte des présentes orientations semble être disproportionnée, un taux inférieur de correction peut être proposé.

Par exemple, lorsque les défaillances découlent de difficultés d'interprétation de règles ou d'obligations communautaires (sauf dans le cas où l'on peut raisonnablement s'attendre à ce que l'État membre résolve ces difficultés avec la Commission) et que les autorités nationales ont pris des mesures efficaces pour remédier aux défaillances aussitôt qu'elles ont été décelées, cette circonstance atténuante peut être prise en considération et il peut être proposé un taux de correction inférieur, voire pas de correction du tout. De même, il doit être tenu compte des arguments invoquant la sécurité juridique lorsque les insuffisances n'ont pas été détectées lors de contrôles antérieurs effectués par les services de la Commission.

Toutefois, en général, le fait que des systèmes de gestion et de contrôle défaillants ont été améliorés dès que leurs insuffisances ont été portées à la connaissance de l'État membre n'est pas considéré comme une circonstance atténuante lors de l'appréciation des conséquences financières produites par les irrégularités systémiques avant que les améliorations n'aient été apportées.

2.5. Base d'évaluation

Dans tous les cas où la situation dans d'autres États membres est connue, la Commission procède (il convient de procéder) à une comparaison pour faire en sorte que le même traitement soit réservé à l'évaluation des taux de correction.

Le taux de correction doit être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Lorsque la défaillance résulte de la non-adoption, par l'État membre, d'un système de contrôle approprié, la correction doit être appliquée à toutes les dépenses relevant de la mesure concernée. Lorsqu'il existe des raisons de croire que la défaillance est limitée à l'application du système de contrôle par une autorité ou une région déterminée de l'État membre qui l'a adopté, la correction doit se limiter aux dépenses gérées par cette autorité ou cette région. Si, par exemple, la défaillance porte sur la vérification des critères d'éligibilité à une aide d'un montant plus élevé, la correction doit être fondée sur la différence entre le montant plus élevé et le montant plus faible de l'aide.

La correction concerne normalement les dépenses liées à la mesure effectuées sur la période examinée, par exemple un exercice financier. Toutefois, lorsque l'irrégularité résulte d'insuffisances systémiques qui, de toute évidence, existent de longue date et affectent les dépenses sur plusieurs exercices financiers, la correction devrait s'appliquer au total des dépenses déclarées par l'État membre pendant l'existence de la défaillance du système, jusqu'au mois au cours duquel il y a été remédié.

Lorsqu'un même système recèle plusieurs carences, les taux forfaitaires de correction ne sont pas cumulés, la carence la plus grave étant considérée comme indicative des risques présentés par le système de contrôle dans son ensemble (2). Ces taux sont appliqués à la dépense restant après déduction des montants refusés pour les différents dossiers. En cas de non-application de sanctions prescrites par les règles communautaires, la correction financière devra inclure le montant des sanctions non appliquées, ainsi que 2 % des demandes restantes, dans la mesure où l'absence de sanction accroît le risque de soumission de demandes irrecevables.

3. APPLICATION ET EFFET DES CORRECTIONS FINANCIÈRES NETTES

Lorsque l'État membre a effectué la correction financière proposée au cours de la procédure prévue à l'article 26, paragraphe 2, de la décision 2004/904/CE, la Commission peut ne pas imposer une réduction nette de la participation du Fonds mais autoriser l'État membre à réallouer les fonds ainsi dégagés. Cependant, les corrections financières imposées par la Commission en vertu de l'article 26, paragraphe 2, de la décision 2004/904/CE, au terme de la procédure prévue aux paragraphes 3 et 4 de cet article, impliquent dans tous les cas une réduction nette du montant de l'engagement indicatif du Fonds.

Une correction nette est de toute façon appliquée si la Commission juge que l'État membre n'a pas donné de suites satisfaisantes aux conclusions relatives aux irrégularités détectées par les organes communautaires ou nationaux, et/ou si l'irrégularité se rapporte à un grave dysfonctionnement du système de gestion ou de contrôle de l'État membre, ou des autorités de gestion ou de paiement.

Sur toute somme à rembourser à la Commission à la suite de corrections nettes, des intérêts sont à payer en vertu de l'article 26, paragraphe 4, de la décision 2004/904/CE et conformément à l'article 3, paragraphe 1, de la présente décision.

---

(1) JO L 312 du 23.12.1995, p. 1.

(2) Voir également la section 2.3 (correction à hauteur de 2 %).