Décision (UE) 2025/702 (version consolidée)

1)

L’instrument international instituant la commission internationale des demandes d’indemnisation pour l’Ukraine a pour objectif de créer la base juridique au regard du droit international permettant à un organe administratif d’examiner et d’évaluer les demandes d’indemnisation recevables, de statuer sur ces demandes, et de déterminer au cas par cas le montant de l’indemnisation due pour les dommages, pertes ou préjudices causés sur le territoire de l’Ukraine à l’intérieur de ses frontières internationalement reconnues, s’étendant à ses eaux territoriales ainsi qu’à sa zone économique exclusive et à son plateau continental, à toutes les personnes physiques et morales concernées, ainsi qu’à l’État ukrainien, y compris ses autorités régionales et locales, ses entités détenues ou contrôlées par l’État, par les actes internationalement illicites de la Fédération de Russie en Ukraine ou contre l’Ukraine, notamment son agression en violation de la charte des Nations unies, ainsi que toute violation du droit international humanitaire et du droit international des droits de l’homme.

2)

L’instrument international définit clairement le champ d’application territorial et temporel de la commission des demandes d’indemnisation.

3)

L’instrument international octroie le statut juridique et la personnalité juridique à la commission des demandes d’indemnisation nécessaires à l’exercice de ses fonctions et à l’exécution de son mandat.

4)

L’instrument international énonce clairement et précisément le statut d’adhésion des États et des organisations d’intégration régionale et les modalités de leur participation à l’instrument.

5)

L’instrument international indique clairement la structure organisationnelle de la commission des demandes d’indemnisation, en particulier la structure de gouvernance et les modalités de participation des États et des organisations d’intégration régionale.

6)

L’instrument international précise que, conformément au droit international, la Fédération de Russie assume les coûts des travaux de la commission des demandes d’indemnisation. Il précise en outre que, jusqu’à ce que la Fédération de Russie s’acquitte de cette obligation, la commission des demandes d’indemnisation est financée par les contributions annuelles obligatoires de ses membres et par des contributions volontaires, et que les contributions des membres seront récupérables auprès de la Fédération de Russie.

7)

L’instrument international définit clairement les modalités permettant de déterminer la contribution financière annuelle des membres ainsi que les règles et procédures financières régissant la commission des demandes d’indemnisation.

8)

L’instrument international prévoit les modalités nécessaires au bon déroulement du transfert des travaux du registre des dommages et précise les cas dans lesquels le registre pourrait éventuellement continuer d’intervenir dans le cadre de la commission des demandes d’indemnisation.

9)

L’instrument international prévoit que l’Union européenne dispose d’un droit de vote égal à celui des autres parties; et qu’elle exerce son droit de vote sans préjudice et indépendamment des droits de vote de ses États membres qui sont membres de la commission des demandes d’indemnisation.

10)

La procédure de négociation est la suivante:

1.

1.1.

1.2.

1.3.

1.3.1.

1.3.2.

1.3.3.

1.3.4.

1.4.

1.5.

1.5.1.

1.5.2.

1.5.3.

1.5.4.

1.5.5.

1.6.

1.7.

2.

2.1.

2.2.

2.2.1.

2.2.2.

2.2.3.

2.3.

3.

3.1.

3.2.

3.2.1.

3.2.1.1.

3.2.2.

3.2.3.

3.2.3.1.

3.2.4.

3.2.4.1.

3.2.5.

3.2.6.

3.2.7.

3.3.

4.

4.1.

4.2.

4.3.

4.4.

4.5.

Recommandation de décision du Conseil autorisant la Commission européenne à participer, au nom de l’Union européenne, aux négociations relatives à l’instrument international instituant la commission internationale des demandes d’indemnisation pour l’Ukraine

Justice

Assistance technique et financière à des pays tiers

La commission internationale des demandes d’indemnisation serait un organe d’instruction chargé d’examiner et d’évaluer les demandes recevables consignées dans le registre des dommages, de statuer sur ces demandes et de déterminer au cas par cas le montant de l’indemnisation due.

Mise en place de la commission internationale des demandes d’indemnisation.

□

une action nouvelle suite à un projet pilote/une action préparatoire (1)

□

la prolongation d’une action existante

□

une fusion ou une réorientation d’une ou de plusieurs actions vers une autre action/une action nouvelle

La mise en œuvre de cette initiative peut engendrer deux besoins principaux. Le premier, à court terme, consiste à recevoir officiellement mandat de participer, au nom de l’UE, au processus de négociation sur la mise en place de la commission internationale des demandes d’indemnisation. Le second, à long terme, ne pourrait être déterminé que lorsque la commission internationale des demandes d’indemnisation sera pleinement opérationnelle. L’efficacité de cet instrument pourrait alors être appréciée au regard de sa capacité à examiner et à évaluer les demandes recevables, à statuer sur ces demandes et à déterminer au cas par cas le montant de l’indemnisation due.

Justification de l’action au niveau de l’UE (ex ante)

L’Union a réaffirmé à plusieurs reprises sa détermination à faire en sorte que la Fédération de Russie assume les conséquences juridiques des faits internationalement illicites qu’elle a commis, y compris l’obligation de réparer tout dommage résultant de ces faits. Cette détermination fait notamment écho à l’appel lancé dans la résolution de l’Assemblée générale des Nations unies de 2022 intitulée «Agression contre l’Ukraine: recours et réparation», qui considérait qu’il fallait établir un mécanisme international aux fins de la réparation des dommages, pertes ou préjudices résultant de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. En réponse à cet appel, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a adopté, le 12 mai 2023, la résolution établissant l’accord partiel élargi sur le registre des dommages causés par l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine. Les États ont adopté une approche par étapes, en choisissant de créer d’abord le registre, puis de mettre en place les autres éléments du mécanisme d’indemnisation, à savoir une commission des demandes d’indemnisation et un fonds d’indemnisation. Cette approche transparaît dans le statut du registre, qui précise que le registre, y compris sa plateforme numérique avec toutes les informations sur les demandes d’indemnisation et les éléments de preuve qu’elle contient, sont censés constituer la première composante d’un futur mécanisme d’indemnisation qui sera établi par un instrument international distinct en coopération avec l’Ukraine et les organisations et organismes internationaux compétents. Après avoir initialement adhéré au registre des dommages en tant que membre associé fondateur par décision de la Commission adoptée le 11 mai 2023, l’Union a changé de statut pour devenir un participant à part entière à la suite d’une décision du Conseil adoptée le 22 juillet 2024. L’Union participe donc au registre en tant que telle, conjointement avec les États membres ou en plus des États membres (à l’exception de la Hongrie). L’Union peut ainsi respecter l’engagement qu’elle a pris de soutenir l’Ukraine et contribuer au rétablissement d’un ordre juridique international fondé sur des règles. Dans le même temps, cela permet à la Commission de mieux coordonner ses actions en matière de réparations avec les États membres, de manière à ce que l’Union puisse parler d’une seule voix. La possibilité, pour la Commission, de participer aux négociations relatives à la mise en place de la commission des demandes d’indemnisation et, à terme, à la commission des demandes d’indemnisation elle-même lorsqu’elle sera en place, s’inscrit donc dans la continuation et le développement naturels du statu quo existant.

Valeur ajoutée de l’UE escomptée (ex post)

En participant à la mise en place de la commission internationale des demandes d’indemnisation, l’UE contribuerait à faire en sorte que la Fédération de Russie assume les conséquences juridiques des faits illicites qu’elle a commis et que, dans cette entreprise, l’UE puisse parler d’une seule voix. Chaque fois que cela s’avérerait nécessaire, la Commission pourrait assurer la coordination avec et entre les États membres au cours des différentes phases de la mise en place de la commission des demandes d’indemnisation et dans le cadre du fonctionnement de celle-ci, contribuant ainsi à la gestion efficace de ce nouvel organe.

Les principaux enseignements tirés par le passé résultent de précédents instruments similaires. Le précédent le plus pertinent est la commission d’indemnisation des Nations unies (CCNU), qui peut fournir quelques indications sur la conception et les coûts de la commission des demandes d’indemnisation pour l’Ukraine. Cette commission a existé pendant 31 ans (de 1991 à 2022), mais elle a exercé une fonction d’arbitrage durant 12 ans. En raison des travaux préparatoires déjà réalisés par le registre et de l’évolution technologique de ces dernières décennies, la commission des demandes d’indemnisation pourrait avoir une durée de vie plus courte que celle de la CCNU, actuellement estimée à 10 ans. L’Union n’a toutefois pas participé à la CCNU.

Le soutien indéfectible de l’Union à l’Ukraine traduit un attachement commun aux principes démocratiques et à la sauvegarde de l’ordre international fondé sur des règles et de la paix en Europe. La présente proposition est donc cohérente avec les autres politiques de l’Union visant à soutenir l’Ukraine et à préserver l’ordre international et la paix en Europe, notamment dans le contexte de la guerre d’agression actuellement menée par la Russie contre l’Ukraine. Les objectifs de la présente proposition sont étayés par le règlement (UE) 2024/792 établissant la facilité pour l’Ukraine. L’article 34, paragraphe 3, de ce dernier dispose que l’aide au titre du pilier III de la facilité pour l’Ukraine «renforce en outre les capacités en matière de prévention des conflits et de consolidation de la paix et répond aux besoins antérieurs ou consécutifs à une crise, y compris par des mesures de confiance et des processus favorisant la justice, la recherche de la vérité, la réhabilitation générale après un conflit en faveur d’une société inclusive et pacifique, ainsi que la collecte de preuves des crimes commis pendant la guerre. Le financement d’initiatives et d’organismes participant au soutien et à l’application de la justice internationale en Ukraine peut être accordé au titre du présent chapitre».

Le règlement (UE) 2024/792 établissant la facilité pour l’Ukraine constitue la base juridique de la contribution de l’Union à la commission internationale des demandes d’indemnisation jusqu’en 2027. Compte tenu des objectifs qui y sont énoncés, en particulier dans son chapitre V, ledit règlement prévoit en son article 34, paragraphe 3, que «[l]«aide relevant du présent chapitre renforce en outre les capacités en matière de prévention des conflits et de consolidation de la paix et répond aux besoins antérieurs ou consécutifs à une crise, y compris par des mesures de confiance et des processus favorisant la justice, la recherche de la vérité, la réhabilitation générale après un conflit en faveur d’une société inclusive et pacifique, ainsi que la collecte de preuves des crimes commis pendant la guerre. Le financement d’initiatives et d’organismes participant au soutien et à l’application de la justice internationale en Ukraine peut être accordé au titre du présent chapitre». En conséquence, étant donné que l’instrument instituant la commission internationale des demandes d’indemnisation vise à faire respecter la justice internationale en Ukraine en contribuant à un mécanisme qui indemnisera les dommages subis par l’Ukraine et sa population à la suite des violations du droit international commises par la Fédération de Russie, l’article 34, paragraphe 3, du règlement (UE) 2024/792 fournit la base juridique appropriée permettant à l’Union de fournir sa contribution financière à la commission des demandes d’indemnisation jusqu’en 2027. La ligne budgétaire qui couvrirait cette dépense serait la ligne 16 06 03 01 intitulée «Mesures d’aide à l’adhésion à l’Union et autres mesures». Il est en effet expliqué dans les commentaires budgétaires correspondants que ce poste «couvrira également […] d’autres mesures complémentaires à l’action de l’UE, telles que les mécanismes de responsabilisation pour la guerre d’agression menée par la Russie». La contribution de l’Union au registre des dommages est également couverte par la facilité pour l’Ukraine.

—

—

—

mise en œuvre avec une période de montée en puissance de AAAA jusqu’en AAAA

—

puis un fonctionnement en rythme de croisière au-delà

—

—

□

□

—

—

—

—

—

—

—

—

—

S’agissant des modalités en matière de compte rendu, la participation de l’Union aux négociations relatives à l’institution de la commission des demandes d’indemnisation se fera en consultation avec un comité spécial au sens de l’article 218, paragraphe 4, du TFUE. La Commission rendra régulièrement compte au comité spécial des mesures prises en application de la présente décision et le consultera régulièrement. Chaque fois que le Conseil le demandera, la Commission lui rendra compte du déroulement et des résultats des négociations, y compris par écrit.

Pour ce qui est du mode d’exécution, l’article 245 du règlement (UE, Euratom) 2024/2509 du Parlement européen et du Conseil (6), qui permet à l’Union de verser des contributions au titre de cotisations à des organismes dont elle est membre, s’applique à la contribution de l’Union à la commission des demandes d’indemnisation.

Aucun risque spécifique n’a été recensé à ce stade.

Conformément aux orientations des services centraux de la Commission, le coût des contrôles au niveau de la Commission est évalué par le coût des différentes étapes de contrôle. L’évaluation globale pour chaque mode de gestion est obtenue à partir du rapport entre tous ces coûts et le montant total payé dans l’année pour le mode de gestion concerné.

Les règles standard pour ce type de dépenses s’appliquent.

—

—

—

—

—

—

—

Le règlement (UE) 2024/792 établissant la facilité pour l’Ukraine constitue la base juridique de la contribution de l’Union à la commission internationale des demandes d’indemnisation jusqu’en 2027. Compte tenu des objectifs qui y sont énoncés, en particulier dans son chapitre V, ledit règlement prévoit en son article 34, paragraphe 3, que «[l]’aide relevant du présent chapitre renforce en outre les capacités en matière de prévention des conflits et de consolidation de la paix et répond aux besoins antérieurs ou consécutifs à une crise, y compris par des mesures de confiance et des processus favorisant la justice, la recherche de la vérité, la réhabilitation générale après un conflit en faveur d’une société inclusive et pacifique, ainsi que la collecte de preuves des crimes commis pendant la guerre. Le financement d’initiatives et d’organismes participant au soutien et à l’application de la justice internationale en Ukraine peut être accordé au titre du présent chapitre». En conséquence, étant donné que l’instrument instituant la commission des demandes d’indemnisation vise à faire respecter la justice internationale en Ukraine en contribuant à un mécanisme qui indemnisera les dommages subis par l’Ukraine et sa population à la suite des violations du droit international commises par la Fédération de Russie, l’article 34, paragraphe 3, du règlement (UE) 2024/792 fournit la base juridique appropriée permettant à l’Union de fournir sa contribution financière à la commission internationale des demandes d’indemnisation jusqu’en 2027.

—

—

—

—

—

—