Décision (UE) 2016/649 de la Commission du 15 janvier 2016 concernant la mesure SA.24123 (12/C) (ex 11/NN) mise à exécution par les Pays-Bas — Vente présumée de terrains à un prix inférieur au prix du marché par la commune de Leidschendam-Voorburg [notifiée sous le numéro C(2016) 85] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(1)

Par lettre du 10 septembre 2007, la fondation Stichting Behoud Damplein Leidschendam (ci-après la «fondation»), créée en 2006 pour défendre les intérêts des riverains de la Damplein à Leidschendam (commune de Leidschendam-Voorburg, Pays-Bas), a déposé auprès de la Commission une plainte concernant l'octroi présumé d'une aide d'État dans le contexte d'un projet immobilier que la commune de Leidschendam-Voorburg a élaboré en coopération avec plusieurs partenaires privés.

(2)

Par lettre du 12 octobre 2007, la Commission a transmis la plainte aux autorités néerlandaises pour examen, en leur demandant de répondre à plusieurs questions. Les autorités néerlandaises ont répondu par lettre du 7 décembre 2007. Les 25 avril 2008, 12 septembre 2008, 14 août 2009, 12 février 2010 et 2 août 2011, la Commission a adressé aux autorités néerlandaises des demandes de renseignements complémentaires. Les autorités néerlandaises ont répondu à ces demandes par lettres des 30 mai 2008, 7 novembre 2008, 30 octobre 2009, 12 avril 2010, 29 septembre 2011 et 3 octobre 2011, respectivement. Le 12 mars 2010, une réunion a eu lieu entre les services de la Commission et les autorités néerlandaises et, à cette occasion, des informations complémentaires ont été fournies à la Commission par lettre du 30 août 2010.

(3)

Par lettre du 26 janvier 2012, la Commission a notifié aux Pays-Bas sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «TFUE») concernant une mesure spécifique dans le contexte du projet immobilier. La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure») a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). Par la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur son appréciation provisoire de la mesure.

(4)

Par lettre du 18 avril 2012, les autorités néerlandaises ont présenté leurs observations sur la décision d'ouvrir la procédure, après un report à deux reprises du délai fixé pour la présentation des observations et après la tenue, le 12 mars 2012, d'une réunion avec les services de la Commission en présence du bénéficiaire de la mesure.

(5)

Par lettre du 16 avril 2012, la fondation a adressé à la Commission ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure. La version non confidentielle de ces observations a été transmise aux autorités néerlandaises le 16 mai 2012. Par lettre du 14 juin 2012, les autorités néerlandaises ont présenté leur point de vue sur les observations de la fondation.

(6)

Le 23 janvier 2013, la Commission a adopté une décision définitive dans laquelle elle constate que le projet immobilier attaqué contient des éléments d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(7)

Les Pays-Bas, la commune de Leidschendam-Voorburg et la société bénéficiaire Schouten & de Jong Projectontwikkeling BV ont introduit un recours contre la décision du 23 janvier 2013. Le Tribunal a annulé cette décision par arrêt du 30 juin 2015 (3). La Commission doit par conséquent réexaminer la mesure et adopter une nouvelle décision concernant le projet immobilier attaqué.

(8)

La commune de Leidschendam-Voorburg (ci-après la «commune») est située dans la province de Hollande-Méridionale, près de La Haye, aux Pays-Bas.

(9)

Schouten-de Jong Bouwfonds (ci-après «SJB») est un groupement constitué par Schouten & De Jong Projectontwikkeling BV (ci-après «Schouten de Jong») et Bouwfonds Ontwikkeling BV (ci-après «Bouwfonds») aux fins du projet immobilier attaqué. Il n'a pas la personnalité juridique en droit néerlandais (4).

(10)

Schouten de Jong, dont le siège est situé à Voorburg (Pays-Bas), a pour activité la conception de projets immobiliers aux Pays-Bas, notamment dans la région de Leidschendam. En 2011, l'entreprise avait un chiffre d'affaires de 60 millions d'EUR.

(11)

Bouwfonds, filiale de Rabo Vastgoed, dont le siège est établi à Delft (Pays-Bas), est le plus grand promoteur immobilier des Pays-Bas et l'un des trois plus grands acteurs du marché immobilier européen. Bouwfonds exerce ses activités principalement aux Pays-Bas, en Allemagne et en France. En 2011, l'entreprise avait un chiffre d'affaires de 1,6 milliard d'EUR.

(12)

Pour la phase d'exploitation foncière du projet immobilier attaqué, la commune et SJB ont constitué un partenariat public-privé (ci-après le «PPP») sous la forme d'une société en nom collectif. Chacune des parties au PPP devait supporter 50 % des coûts et des risques de la phase d'exploitation foncière du projet. Au sein du PPP, les décisions étaient prises à l'unanimité. D'après les informations fournies par les autorités néerlandaises, Schouten de Jong et Bouwfonds sont solidairement responsables du respect des obligations auquel SJB est tenue en vertu de l'accord de PPP (5).

(13)

Le 6 avril 2004, le conseil communal a approuvé un «Concept Grondexploitatie Masterplan Damcentrum» (plan directeur conceptuel pour l'exploitation foncière du centre de Dam) et un «Concept Masterplan Damcentrum» (plan directeur conceptuel du centre de Dam), qui fixent un accord-cadre pour le réaménagement du centre de Leidschendam (ci-après le «projet du centre de Leidschendam») (6). Le projet du centre de Leidschendam concerne une superficie d'environ 20,7 hectares et comprend la démolition d'environ 280 logements principalement sociaux, la réhabilitation des espaces publics et des infrastructures publiques (égouts, pavage, éclairage, etc.) et la construction d'approximativement 600 nouvelles unités d'habitation, tant des logements sociaux que des logements du secteur libre, la réalisation d'environ 3 000 mètres carrés de surface commerciale (espace marchand) et un parking souterrain de deux niveaux, ainsi que le déménagement et la reconstruction d'une école. Le projet du centre de Leidschendam a été scindé en différents sous-projets, l'un d'eux étant le projet immobilier concernant la Damplein (ci-après le «projet Damplein»).

(14)

Sur la base du projet du centre de Leidschendam, la commune a conclu le 9 septembre 2004 un accord de coopération avec plusieurs promoteurs privés, dont SJB (ci-après l'«accord de coopération de 2004»). Il est précisé dans l'accord de coopération de 2004 que, pour chacune des parties spécifiques du projet du centre de Leidschendam qui leur sont attribuées, les promoteurs privés construisent et vendent le bien immobilier prévu pour leur propre compte et à leurs propres risques.

(15)

L'accord de coopération de 2004 prévoyait que les travaux de construction débuteraient dès que les terrains seraient viabilisés (voir considérant 23) et que les permis de construire requis seraient obtenus. En ce qui concerne la construction des logements du secteur libre, les promoteurs privés pouvaient toutefois reporter les travaux de construction jusqu'à ce que 70 % desdits logements, éventuellement combinés avec des logements sociaux, correspondant aux parties spécifiques concernées aient été prévendus (article 7, paragraphe 5, de l'accord de coopération de 2004, ci-après la «clause des 70 %»). Cette clause des 70 % est habituelle dans les contrats néerlandais de construction et a pour but de limiter les risques que les promoteurs de projets construisent des immeubles qui ne se vendent pas. L'accord ne prévoyait cependant pas la possibilité de reporter la construction des espaces commerciaux et du parking souterrain.

(16)

L'accord de coopération de 2004 et un autre accord relatif au projet conclu le 22 novembre 2004 (ci-après l'«accord relatif au projet SJB») prévoyaient que SJB construirait 242 unités d'habitation au total, dont 74 étaient initialement prévues sur la Damplein (7). SJB construirait par ailleurs 2 400 mètres carrés environ d'espace commercial sur la Damplein ainsi qu'un parking souterrain, avec, outre une partie privée (75 places de parking), une partie publique (225 places de parking). Les espaces commerciaux et les unités d'habitation seraient bâtis au-dessus du parking souterrain.

(17)

Comme les autorités néerlandaises l'ont d'ailleurs explicitement fait observer dans leurs lettres, la commune n'était pas impliquée dans la phase de construction du projet et elle n'assumait aucun risque lié à la vente des unités d'habitation et des espaces commerciaux. Les éventuels bénéfices dégagés par la vente reviendraient directement aux promoteurs privés. Il y a lieu de faire la distinction entre la phase de construction et la phase dite d'exploitation foncière du projet, dans laquelle la commune était impliquée avec SJB par l'intermédiaire du PPP et pour laquelle elle assumait 50 % des risques (voir considérant 19].

(18)

Avant que les travaux de construction correspondant à chacun des volets du projet immobilier puissent démarrer, le terrain devait être acheté, les infrastructures publiques réhabilitées et le terrain viabilisé. Étant donné que, d'après les prévisions, cette «phase d'exploitation foncière» du projet devait occasionner des coûts élevés (à l'époque, les coûts étaient estimés à environ 30 millions d'EUR) et impliquer des risques importants, la commune avait décidé de conclure un PPP avec SJB pour mener à bien ces travaux (8). Ainsi, le 22 novembre 2004, la commune et SJB ont conclu un accord de PPP pour l'exploitation foncière (ci-après l'«accord GREX»).

(19)

En contrepartie de sa participation à la phase d'exploitation foncière du projet, SJB devait recevoir une partie des revenus du PPP et obtenir les droits de promotion immobilière pour les parcelles qui avaient été précédemment attribuées à la commune (9). D'après l'accord GREX, tant la commune que SJB devaient fournir au PPP une contribution financière directe pour l'exécution des travaux d'exploitation foncière (10). Il était en outre précisé dans l'accord GREX que la commune et SJB devaient chacune supporter 50 % des coûts et des risques de la phase de l'exploitation foncière (article 4, paragraphe 1, de l'accord GREX) et que le montant final des bénéfices/pertes de l'exploitation foncière devait être réparti selon les règles de l'accord de coopération de 2004 (article 14, paragraphe 3). Il était précisé dans cet accord qu'à la fin de la phase d'exploitation foncière, un résultat négatif ou positif de 1 million d'EUR maximum serait réparti à parts égales entre la commune et SJB, tandis qu'en cas de résultat positif, le surplus serait réparti entre la commune, SJB et les autres partenaires privés qui participaient à la phase de construction du projet immobilier (article 10, paragraphe 9, de l'accord de coopération de 2004).

(20)

En plus de la viabilisation du terrain, faisaient également partie de la phase d'exploitation foncière la construction, l'exploitation temporaire et la revente de la partie publique du parking souterrain et la construction de l'école (article 4 de l'accord GREX). À cet effet, le PPP avait convenu avec SJB que celle-ci bâtirait le parking public souterrain, considéré comme intrinsèquement lié à la partie privée du parking (article 9 de l'accord GREX); en contrepartie, SJB recevrait du PPP un montant maximal d'environ 4,6 millions d'EUR (prix au 1er janvier 2003) (article 6 de l'accord relatif au projet SJB). La construction de la partie privée du parking serait financée par SJB elle-même. Le PPP avait l'intention de vendre la totalité du parking à un tiers et le produit de cette vente serait revenu au PPP, qui l'aurait réparti entre la commune et SJB.

(21)

Enfin, le PPP aurait également contribué à hauteur de 50 % aux coûts de la construction de l'école dans un autre volet du projet du centre de Leidschendam. Le solde de 50 % aurait été directement financé par la commune (article 8 de l'accord GREX).

(22)

Il ressort des considérants 18 à 21 inclus que les coûts de la phase d'exploitation foncière du projet comportaient essentiellement les coûts d'acquisition du terrain dans la mesure où ce terrain n'appartenait pas encore à la commune, les coûts de viabilisation dudit terrain, les coûts liés à la partie publique du parking souterrain et 50 % des coûts de construction de l'école.

(23)

Dans la phase d'exploitation foncière, le PPP générerait premièrement et principalement des revenus issus de la vente du terrain, après viabilisation de celui-ci par le PPP, à des promoteurs privés, dont SJB. Chaque promoteur de projet devait acheter la partie du terrain qui lui était attribuée pour construire des logements et des espaces commerciaux. Les prix du terrain étaient fixés à l'article 10 et à l'annexe 3A de l'accord de coopération de 2004. L'accord de coopération de 2004 prévoyait explicitement que ces prix étaient des prix minimaux, qui pouvaient être majorés si la surface de plancher hors œuvre était plus grande que celle prévue. Ces prix sont fondés sur un rapport d'estimation du 11 mars 2003 rédigé par un expert indépendant, dans lequel les prix étaient jugés conformes au marché. Le prix du terrain devait être payé dès que le promoteur privé concerné aurait reçu le permis de construire requis et au plus tard lors du transfert juridique du terrain (article 10, paragraphe 5, de l'accord de coopération de 2004).

(24)

Le prix du terrain que le PPP a vendu à SJB pour l'ensemble du projet du centre de Leidschendam a été fixé à au moins 18,5 millions d'EUR (prix au 1er janvier 2003). Le prix du terrain de la partie du projet correspondant à la Damplein que le PPP a vendu à SJB a été fixé à au moins 7,2 millions d'EUR (prix au 1er janvier 2003), à indexer annuellement de 2,5 % jusqu'au parfait paiement.

(25)

Deuxièmement, le PPP percevrait des revenus complémentaires en facturant à chaque promoteur privé, conformément à l'article 10, paragraphe 3, de l'accord de coopération de 2004, une redevance pour l'exploitation foncière et une redevance pour la qualité (11). Ces redevances avaient été calculées sur la base du nombre d'unités d'habitation que le promoteur privé construirait et pouvaient être majorées ou minorées en fonction du nombre d'unités effectivement construites. Les redevances devaient être versées au plus tard le 1er juillet 2004, en un paiement unique pour toutes les unités d'habitation que le promoteur privé concerné aurait construites dans le cadre du projet du centre de Leidschendam.

(26)

Pour toutes les unités d'habitation que SJB avait l'intention de construire dans la zone du projet du centre de Leidschendam, la redevance totale pour l'exploitation foncière était fixée à environ 1,1 million d'EUR et la redevance pour la qualité à environ 0,9 million d'EUR (prix au 1er janvier 2003), à indexer annuellement au taux de 2,5 % jusqu'au parfait paiement. Le montant définitif de la redevance pour l'exploitation foncière et de la redevance pour la qualité dépendrait du nombre d'unités d'habitation effectivement construites.

(27)

L'article 6, paragraphe 6 (12), de l'accord de coopération de 2004 dispose que, si les permis de construire ne sont pas obtenus dans les délais prévus, les parties prendront de nouvelles dispositions entre elles, notamment concernant le calcul du prix du terrain et les dates de paiement du prix du terrain, qui devront se rapprocher le plus possible du contenu dudit accord et des accords bilatéraux, respectivement.

(28)

Par ailleurs, l'article 16 de l'accord de coopération de 2004 dispose que ledit accord ou les accords bilatéraux peuvent être résiliés en tout ou en partie uniquement dans les circonstances particulières citées. L'une de ces circonstances est «une circonstance imprévue telle que visée à l'article 258 du livre VI du code civil»: si l'une des parties estime de ce fait que les autres parties ne peuvent attendre d'elle le maintien en l'état du contrat, elles doivent se concerter pour adopter des termes mutuellement acceptables.

(29)

L'article 18 de l'accord de coopération de 2004 dispose que les éventuels litiges sur ledit accord ou les accords bilatéraux doivent être le plus possible réglés d'un commun accord entre les parties. En cas d'échec, le litige doit être soumis à un arbitrage suivant le règlement de l'Institut néerlandais d'arbitrage à Rotterdam. Le lieu de l'arbitrage est La Haye.

(30)

D'après le programme de mars 2004, les travaux de construction sur la Damplein devaient initialement commencer en novembre 2005. En raison d'un certain nombre d'actions en justice au niveau national, les permis de construire dont SJB avait besoin pour commencer les travaux de construction n'ont toutefois été délivrés qu'en novembre 2008.

(31)

En février 2007, SJB a commencé la prévente des unités d'habitation, mais a rencontré des difficultés à trouver des acquéreurs, si bien que seulement 20 des 67 unités d'habitation prévues ont finalement pu être prévendues. En raison de l'obtention tardive des permis de construire requis, ces accords de prévente ont été annulés en septembre 2008, de telle manière qu'aucune des unités d'habitation que SJB devait construire sur la Damplein n'avait été prévendue lorsque SJB a enfin obtenu, en novembre de la même année, les autorisations pour commencer les travaux de construction. La crise financière qui a notamment touché le marché immobilier néerlandais avait entre-temps éclaté.

(32)

Dans ce contexte, SJB a fait savoir à la commune que les travaux de construction ne seraient pas entamés. SJB a en outre invoqué la clause de l'accord de coopération de 2004 permettant de reporter la construction des unités d'habitation si moins de 70 % de ces unités étaient vendues.

(33)

À cet égard, SJB a renvoyé aux clauses contractuelles de l'accord de coopération de 2004, et notamment à son article 6, paragraphe 6, qui prévoit la possibilité de prendre de nouvelles dispositions sur le prix et les dates de paiement si les permis de construire ne sont pas obtenus dans les délais prévus. Étant donné que les permis n'ont été délivrés que trois ans après la date prévue, SJB estimait qu'elle ne pouvait être obligée d'exécuter l'accord de coopération tel quel. Les parties ont donc décidé de revoir les dispositions initiales.

(34)

À l'automne 2008, SJB a proposé au PPP de verser, au lieu des 7,2 millions d'EUR initialement convenus (prix au 1er janvier 2003), un montant de 4 millions d'EUR pour le terrain situé sur la Damplein et de commencer les travaux de construction en avril 2009, quel que soit le nombre d'unités d'habitation vendues. En contrepartie de cette réduction du prix, SJB était disposée à renoncer à son droit d'invoquer la clause des 70 % prévue dans l'accord de coopération de 2004 et aux dommages-intérêts pour le préjudice qu'elle avait subi du fait que les permis de construire avaient été délivrés avec trois ans de retard. SJB a par ailleurs proposé d'approcher un investisseur qui garantirait d'acheter les unités de logement invendues. D'après les autorités néerlandaises, le prix a ainsi été moins élevé qu'en cas de vente directe à des particuliers.

(35)

Le 18 décembre 2008, le PPP et SJB ont conclu un accord de principe sur la réduction du prix, mais avant que ledit accord ne soit présenté au conseil communal pour approbation, la commune a demandé à un expert indépendant de vérifier si le prix calculé par SJB était conforme au marché. Dans son rapport du 11 février 2009, l'expert a conclu qu'un montant de 4 millions d'EUR (prix au 1er janvier 2010), calculé sur la base de la méthode de la valeur résiduelle, pouvait être considéré, en 2010, comme un prix conforme au marché pour le terrain situé sur la Damplein, compte tenu du fait que SJB s'était engagée à vendre les unités d'habitation invendues à un investisseur et avait consenti à baisser de 5 % à 2 % sa marge bénéficiaire et de risque initiale. Dans son rapport, l'expert n'a pas tenu compte de la réduction des redevances pour l'exploitation foncière et pour la qualité.

(36)

Sur la base de ce rapport et parce que, selon les autorités néerlandaises, la commune craignait d'autres retards et jugeait qu'il était dans l'intérêt général de commencer aussi vite que possible la phase de construction, le conseil communal a décidé, lors de sa séance du 10 mars 2009, que le PPP consentait à une réduction du prix et des redevances initialement convenus en 2004 avec SJB pour le terrain situé sur la Damplein. Dans une proposition du conseil communal du 18 février 2009, qui a été transmise aux membres dudit conseil, il est question d'une réduction du prix du terrain et d'une réduction des redevances pour l'exploitation foncière et pour la qualité. D'après cette proposition, la phase d'exploitation foncière, qui était considérée comme ayant atteint le seuil de rentabilité, serait déficitaire du fait de cette réduction. Dans la proposition, la commune est priée de prévoir la réserve nécessaire pour couvrir 50 % des pertes. Il est par ailleurs indiqué dans la proposition qu'en raison de la crise financière, il n'était pas possible pour SJB d'obtenir un financement suffisant pour les travaux de la Damplein.

(37)

La réduction du prix a été constatée dans un accord conclu le 1er mars 2010 entre la commune, le PPP et SJB (ci-après l'«accord complémentaire»). Cet accord a apporté des modifications à l'accord de coopération de 2004, à l'accord relatif au projet SJB et à l'accord GREX. L'article 2, paragraphe 1, point 2, premier alinéa, sous i), de l'accord complémentaire dispose que, contrairement à ce qui était convenu dans l'accord de coopération de 2004, le prix pour le terrain situé sur la Damplein qui devait être vendu à SJB s'élève à 4 millions d'EUR. L'article 2, paragraphe 1, point 2, premier alinéa, sous ii), de l'accord complémentaire dispose que les redevances précédemment convenues pour l'exploitation foncière et pour la qualité ne sont pas dues. L'alinéa précité ne renvoie pas expressément au terrain situé sur la Damplein (13).

(38)

L'accord complémentaire mentionne en outre que SJB a commencé les travaux de construction sur la Damplein le 7 juillet 2009 et qu'elle devait les exécuter selon un calendrier de construction ne prévoyant aucune interruption. Les travaux devaient avoir été achevés en décembre 2011. En cas de livraison tardive, SJB devait rembourser une partie du prix réduit. La livraison du terrain aurait lieu au plus tard mi-mars 2010, et le paiement serait effectué au plus tard le jour de la livraison.

(39)

Ensuite, le PPP et SJB ont conclu le 13 juillet 2009 un nouvel accord concernant le parking public souterrain (14). Selon cet accord, SJB commencerait les travaux de construction du parking public au deuxième trimestre de 2009 et achèverait le travail dans un délai convenu. Le PPP verserait à SJB 5,4 millions d'EUR (prix au 1er avril 2009) pour la construction du parking public (15); ce montant serait ferme jusqu'à la livraison et ne serait pas indexé.

(40)

Le 15 janvier 2010, SJB et Wooninvest Projecten BV, une entreprise liée à l'un des promoteurs du projet ayant signé l'accord de coopération de 2004, ont conclu un accord d'achat et d'entreprise pour l'acquisition de 43 unités d'habitation que Wooninvest louerait à des particuliers. Les parties ont convenu que, si SJB trouvait un acheteur privé pour plusieurs de ces unités d'habitation avant le 29 janvier 2010, ces unités ne seraient pas vendues à Wooninvest. L'accord précise également qu'au cours de la période allant du 29 janvier 2010 à la livraison des habitations à Wooninvest, SJB peut racheter les habitations vendues à Wooninvest aux mêmes conditions que celles appliquées à la vente desdites habitations à Wooninvest, plus une compensation pour les coûts supportés par Wooninvest et un intérêt annuel de 6 % pendant la période comprise entre le paiement de Wooninvest à SJB et la date à laquelle les logements sont de nouveau livrés à SJB par Wooninvest (article 24).

(41)

Par la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a ouvert la procédure formelle d'examen prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE, à l'encontre de la réduction du prix du terrain avec effet rétroactif et de la renonciation du PPP aux redevances pour l'exploitation foncière et pour la qualité en faveur de SJB (ci-après les «mesures attaquées»), au motif que ces mesures étaient susceptibles de contenir des éléments d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE et que la Commission doutait que ces mesures soient compatibles avec le marché intérieur.

(42)

La Commission estimait en particulier qu'il était invraisemblable qu'un hypothétique vendeur privé se trouvant dans une situation comparable à celle de la commune, conformément au principe de l'investisseur privé dans une économie de marché, eût consenti à la même réduction du prix et à la renonciation aux redevances. En réduisant avec effet rétroactif le prix demandé pour le terrain qu'il avait vendu à SJB, le PPP, et avec lui la commune, a décidé d'assumer le risque d'un marché du logement en baisse. Cette attitude est contraire à la déclaration des autorités néerlandaises elles-mêmes selon laquelle les promoteurs privés, dont SJB, supportaient entièrement la phase de construction du projet pour leur propre compte et à leurs propres risques. Étant donné que le PPP en tant que vendeur du terrain n'était pas financièrement impliqué dans cette phase du projet, il n'y avait pas de raison de présumer qu'un hypothétique vendeur privé se trouvant dans une situation comparable à celle de la commune aurait consenti à réduire avec effet rétroactif le prix de vente convenu d'une parcelle parce que l'acheteur éprouvait des difficultés à vendre les habitations prévues sur ce terrain. La renonciation aux redevances pour l'exploitation foncière et pour la qualité ne semblait pas non plus compatible avec le principe de l'investisseur privé dans une économie de marché, étant donné qu'il était invraisemblable qu'un investisseur privé renonce avec effet rétroactif et sans aucune contrepartie à une compensation prévue de ses frais.

(43)

Enfin, la Commission doutait que les mesures attaquées puissent relever d'une des exceptions visées à l'article 107 du TFUE.

(44)

Par lettre du 18 avril 2012, les autorités néerlandaises ont présenté leurs observations sur la décision de la Commission d'ouvrir la procédure.

(45)

Les autorités néerlandaises font remarquer que la commune, contrairement à ce que le libellé de l'article 2, paragraphe 1, point 2, de l'accord complémentaire laisse supposer, n'a pas renoncé à la totalité des montants des redevances pour l'exploitation foncière et pour la qualité initialement convenues dans l'accord de coopération de 2004, mais seulement aux redevances dues par SJB pour les unités d'habitation à construire sur la Damplein. D'après les autorités néerlandaises, lesdites redevances s'élevaient au total à 511 544 EUR (prix au 1er janvier 2003, ce qui correspondait, à la date du 1er janvier 2010, à une valeur totale de 719 400 EUR). Pour étayer ce point de vue, les autorités néerlandaises ont renvoyé à une proposition faite par la commune au conseil communal à la date du 18 février 2009 et à un programme de construction annexé à l'accord de coopération de 2004, dans lequel, pour la Damplein, les redevances pour l'exploitation foncière et pour la qualité sont fixées à 511 554 EUR.

(46)

Ensuite, les autorités néerlandaises font savoir à la Commission qu'en 2006 et 2008 déjà, des discussions concernant des réductions de prix pour SJB avaient eu lieu au sein du PPP. En 2006, le PPP avait apparemment décidé de réduire le prix du terrain pour les espaces commerciaux, parce que le nombre d'espaces commerciaux pouvant être réalisés était moins élevé que prévu, tandis qu'en 2008, le PPP avait apparemment décidé d'accorder une compensation à SJB pour la délivrance tardive du permis de construire. Ces réductions seraient consenties à la condition que SJB obtienne un permis de construire valable pour le 1er octobre 2008 au plus tard. Comme il n'en a pas été ainsi, les parties ont décidé de renégocier la réduction du prix. D'après les autorités néerlandaises, la réduction du prix pour le terrain situé sur la Damplein et les redevances annulées doivent être calculées comme indiqué dans le tableau 1.

Tableau 1

Calcul de la réduction du prix et des redevances annulées tel que proposé par les autorités néerlandaises

(47)

D'après les autorités néerlandaises, les mesures attaquées ne sont pas constitutives d'une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. Les autorités néerlandaises estiment en fin de compte que les mesures attaquées n'ont pas permis d'octroyer à SJB un avantage qu'elle n'aurait pas obtenu dans des conditions de marché normales.

(48)

Les autorités néerlandaises estiment, au contraire, que la commune a agi conformément au principe de l'investisseur privé dans une économie de marché, parce que la non-exécution du projet de la Damplein aurait eu une influence sur l'ensemble du projet du centre de Leidschendam et aurait causé un préjudice, direct et indirect, à la commune.

(49)

Pour chiffrer le préjudice direct, la commune a tout d'abord présumé que SJB aurait eu besoin de deux ans au moins pour vendre 70 % des unités d'habitation en temps de crise et commencer les travaux de construction sans l'accord complémentaire. La commune avait évalué le préjudice direct d'un autre report de deux ans pour le PPP à 2,85 millions d'EUR, dont 50 % seraient à la charge de la commune. Elle a ensuite estimé à 50 000 EUR les coûts directs supplémentaires pour la commune uniquement pour l'entretien du terrain dégradé (voir tableau 2).

Tableau 2

Préjudice direct chiffré par les autorités néerlandaises

(50)

De plus, les autorités néerlandaises allèguent qu'un tel retard aurait occasionné à la commune un préjudice indirect qui se serait traduit par une détérioration supplémentaire de l'espace public, une perte de confiance, à l'égard du quartier, des résidents et des futurs acheteurs de biens immobiliers, des frais de réaffectation de magasins, des demandes de dommages-intérêts d'entreprises, ainsi que des frais d'entretien et d'adaptation pour les autres parties du projet. Un tel retard signifierait également la fin des infrastructures commerciales dans la zone de développement, alors qu'elles contribuent justement à la qualité de vie dans l'ensemble de la zone. Avant même que le projet ne débute, environ 23 % des magasins étaient vides; en 2010, 27 % n'étaient plus en activité. Sans la nécessaire revitalisation, le quartier tout entier continuerait de décliner.

(51)

Les autorités néerlandaises estiment donc que la commune a agi comme un investisseur privé dans une économie de marché, en tenant compte des prévisions financières et en essayant, dans son propre intérêt, de limiter le préjudice direct et indirect qu'aurait causé un nouveau ralentissement du projet. Parallèlement, la commune avait obtenu la garantie que les travaux de construction sur la Damplein seraient exécutés.

(52)

Par ailleurs, les autorités néerlandaises allèguent que la commune a agi comme un investisseur privé, parce qu'elle a accordé les mesures attaquées en échange de la promesse de SJB de renoncer à son droit de se prévaloir de la clause des 70 %. Le fait que SJB ne pouvait plus invoquer la clause des 70 % avait une incidence sur les hypothèses à la base de l'estimation initiale du terrain en 2003 et de la fixation du prix convenu dans l'accord de coopération de 2004. Selon les autorités néerlandaises, la réduction du prix de vente du terrain et la renonciation aux redevances étaient le prix à payer par la commune pour que SJB renonce à son droit de se prévaloir de la clause des 70 %. Sans l'accord complémentaire, SJB n'aurait pas commencé les travaux de construction sur la Damplein.

(53)

Si la Commission devait conclure que les mesures attaquées sont constitutives d'une aide d'État, cette aide serait, d'après les autorités néerlandaises, néanmoins compatible avec le marché intérieur conformément à l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

(54)

Selon les autorités néerlandaises, il était de l'intérêt public que la commune veille à la réalisation de ce projet. Étant donné qu'une grande partie de la Damplein était en friche et le quartier en déclin, la commune estimait qu'il était crucial non seulement pour le développement de la Damplein, mais aussi pour le centre de Leidschendam tout entier que les travaux de construction commencent. Le retard accusé dans la construction du parking souterrain, en particulier, pouvait compromettre la réalisation des autres parties du projet.

(55)

Selon les autorités néerlandaises, la revitalisation du centre de Leidschendam contribue à l'objectif en matière de cohésion économique et sociale, comme le disposent les articles 3 et 174 du TFUE. Dans le cadre de la rénovation du centre, l'espace limité disponible pour de nouvelles habitations, des infrastructures commerciales et un parking souterrain à Leidschendam est efficacement utilisé, tandis que l'amélioration des infrastructures publiques contribue à la cohésion du centre tout entier.

(56)

D'après les autorités néerlandaises, en raison de la clause des 70 % inscrite dans l'accord de coopération de 2004, SJB ne pouvait pas être contrainte à commencer les travaux de construction sur la Damplein. Lorsque SJB a obtenu un permis de construire valable, le marché néerlandais de l'immobilier a été frappé par la crise du crédit; dès lors, il était encore moins probable que SJB vende rapidement 70 % des habitations du secteur libre. L'accord de coopération de 2004 a dès lors été renégocié, puisqu'il était de la plus haute importance, pour la commune, que les travaux de construction commencent sur la Damplein. L'accord complémentaire était donc approprié et nécessaire pour que la commune puisse réaliser son objectif, à savoir rénover la Damplein.

(57)

Pour que les travaux de construction puissent commencer immédiatement, SJB devait renoncer à son droit d'invoquer la clause des 70 % et commencer la construction au risque que les logements ne soient pas vendus. Le prix précédemment convenu a dès lors été recalculé par SJB. Ce calcul a ensuite été vérifié par un expert indépendant, qui a jugé le prix convenu conforme au marché.

(58)

Le fait que le prix a été jugé conforme au marché par un expert indépendant démontre, selon les autorités néerlandaises, que la réduction du prix est proportionnée. Cela impliquerait aussi qu'il n'y a pas eu de surcompensation en faveur de SJB. La réduction du prix était le prix que la commune devait payer pour que SJB renonce à son droit d'invoquer la clause des 70 %. Sans l'accord complémentaire, SJB n'aurait pas commencé les travaux de construction sur la Damplein.

(59)

Par sa participation au PPP, SJB supportera en outre elle-même 50 % des risques et des coûts de l'exploitation foncière et participera ainsi à la réduction convenue du prix de vente. Pour couvrir les coûts de l'exploitation foncière, il a été décidé que SJB devait faire un apport de 2,6 millions d'EUR dans le PPP (point 5.2.1 du plan directeur de l'exploitation foncière du centre de Dam) et, étant donné que le PPP supportait 50 % des coûts de l'école, 25 % de ces coûts étaient à la charge de SJB (0,7 million d'EUR).

(60)

Enfin, la réduction du prix avec effet rétroactif concerne, selon les autorités néerlandaises, la construction de 67 unités d'habitation et de 14 espaces commerciaux qui seront vendus à des prix qui ont été jugés conformes au marché par un expert indépendant. La distorsion de la concurrence serait par conséquent très locale et ne ferait donc pas contrepoids aux répercussions positives de l'achèvement du projet.

(61)

Seule la fondation a communiqué des observations concernant la décision d'ouvrir la procédure. La fondation est satisfaite de cette décision, mais pense que les mesures attaquées qui y sont décrites font partie d'une intervention beaucoup plus vaste et renvoie à sa plainte et à ses observations complémentaires. La fondation mentionne en particulier le terrain que la commune a cédé probablement à titre gracieux au PPP.

(62)

D'après la fondation, le retard du projet n'est pas dû aux actions en justice au niveau national, et la crise financière n'a pas non plus ralenti la vente des habitations sur la Damplein. Selon la fondation, dès le début du projet en 2004, il n'y avait pas de demande du marché pour le type d'habitations proposé sur la Damplein.

(63)

D'après la fondation, le terrain n'a été évalué par un expert indépendant ni en 2003 ni en 2009.

(64)

Les autorités néerlandaises font valoir que le but du projet mené par la commune était transparent et qu'il est décrit dans le «plan directeur conceptuel du centre de Dam» approuvé le 6 avril 2004. Seuls des accords financièrement sensibles ou des parties d'accords n'ont pas été divulgués.

(65)

En ce qui concerne la cession à titre gracieux du terrain de la commune au PPP, la commune explique que cette question n'est pas visée par la décision d'ouvrir la procédure et renvoie à cet égard aux observations qu'elle a présentées à la Commission en 2009, dans lesquelles elle déclare qu'il n'y a pas eu cession à titre gracieux puisque le PPP a fourni des services en échange. Dans les observations transmises précédemment, la commune insiste sur le fait que les travaux exécutés par le PPP auraient normalement dû être à la charge de la commune.

(66)

D'après les autorités néerlandaises, tant la crise du crédit que les différentes procédures juridiques que la fondation a introduites et qui ont entraîné beaucoup de publicité néfaste pour le projet ont eu une incidence négative sur la vente des habitations sur la Damplein. Néanmoins, lorsque la vente a commencé pour la première fois en 2007, presque un tiers des unités d'habitation était vendu. Les contrats de vente ont ensuite été annulés à cause de l'octroi tardif des permis de construire requis. On peut par conséquent conclure qu'il existait bel et bien une demande pour ces habitations au début du projet.

(67)

Les autorités néerlandaises font par ailleurs remarquer que les experts indépendants ont été choisis par la commune, qui n'avait aucun intérêt à ce que le prix du terrain soit peu élevé.

(68)

L'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, dispose que «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(69)

Premièrement, il n'est pas contesté que SJB de même que Schouten de Jong et Bouwfonds, les membres du groupement, sont des entreprises au sens de la disposition précitée, étant donné que, comme il est mentionné dans la décision d'ouvrir la procédure, elles exercent des activités économiques en offrant des biens et des services sur le marché.

(70)

Deuxièmement, les mesures attaquées ont été accordées par le PPP, c'est-à-dire avec l'accord nécessaire de la commune, qui détient une participation de 50 % dans le PPP. Étant donné qu'au sein du PPP, les décisions sont prises à l'unanimité et qu'aucun accord n'aurait pu être conclu à propos de ces mesures sans le consentement exprès du conseil communal, la décision du PPP d'accorder les mesures attaquées est imputable à l'État. En outre, si la commune n'avait pas consenti aux mesures attaquées, le risque financier auquel elle était exposée du fait de sa participation au PPP aurait été alors proportionnellement moins grand. La réduction du prix et la renonciation aux redevances décidées par le PPP constituent donc une perte de ressources publiques (16).

(71)

Troisièmement, ces mesures doivent être considérées comme sélectives, étant donné que SJB et, en définitive, Schouten de Jong et Bouwfonds, les membres du groupement, sont les seuls à en bénéficier.

(72)

Les autorités néerlandaises contestent cependant que la commune, en acceptant de réduire le prix initialement convenu pour le terrain vendu à SJB et de renoncer aux redevances, a accordé à SJB un avantage économique qu'elle n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché.

(73)

Pour les raisons mentionnées aux considérants 74 à 83 inclus, la Commission est d'accord avec les autorités néerlandaises sur ce point, eu égard aux circonstances propres à l'affaire et au contexte particulier des mesures attaquées, notamment la situation juridique spécifique de la commune résultant de l'accord de coopération de 2004 et de plusieurs accords bilatéraux avec SJB.

(74)

Selon une jurisprudence constante, les transactions économiques effectuées par une autorité publique ou une entreprise publique ne confèrent aucun avantage à l'autre partie à la transaction — et, par conséquent, ne constituent pas une aide — si elles ont lieu dans des conditions normales de marché (17). Afin d'apprécier si une transaction économique a lieu dans des conditions normales de marché, le comportement des autorités publiques ou des entreprises publiques doit être comparé à celui d'opérateurs économiques privés similaires dans des circonstances normales de marché pour déterminer si un avantage est conféré à l'autre partie par les transactions économiques effectuées par ces autorités ou entreprises. C'est ce que l'on appelle le «critère de l'opérateur en économie de marché».

(75)

Afin de constater si la commune, en consentant à une réduction du prix de vente initialement convenu pour le terrain vendu à SJB et à la renonciation aux redevances, a octroyé un avantage économique à SJB, il convient de vérifier si la commune satisfaisait au critère de l'opérateur en économie de marché, c'est-à-dire si un hypothétique vendeur privé se trouvant dans la même situation que la commune aurait consenti à la même réduction de prix et à la même renonciation, de sorte que l'existence d'un avantage découlant des mesures attaquées puisse être exclue.

(76)

À cet égard, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des données pertinentes des mesures et de leur contexte (18), et notamment de la situation juridique de la commune et de SJB résultant de l'accord de coopération de 2004 et des différents accords bilatéraux, ainsi que de la complexité du projet, qui s'inscrivait dans un projet immobilier plus large.

(77)

D'après les autorités néerlandaises, la commune a agi conformément au critère de l'opérateur en économie de marché, puisque la non-exécution du projet de la Damplein aurait eu une influence sur l'ensemble du projet du centre de Leidschendam et aurait causé un préjudice à la commune. À cet égard, les autorités néerlandaises tentent, en substance, de démontrer ce qui suit: premièrement, selon les autorités néerlandaises, la commune avait un grand intérêt financier et social à ce que les travaux de construction sur la Damplein commencent aussi vite que possible, étant donné que tout retard supplémentaire causerait un préjudice direct et indirect à la commune et que ce préjudice serait, pour la commune, plus grand que les coûts qu'elle devait supporter en consentant aux mesures attaquées. En raison de cet intérêt financier, la commune a décidé de revoir les accords avec SJB. Deuxièmement, les autorités néerlandaises tentent de démontrer que la commune a agi comme un investisseur privé en acceptant l'engagement de SJB de renoncer à son droit de se prévaloir de la clause des 70 % en échange des mesures attaquées.

(78)

À cet égard, la Commission observe ce qui suit: il est constant en l'espèce, comme indiqué au considérant 30, que les travaux de construction sur la Damplein, qui auraient dû initialement commencer en novembre 2005, ont pris du retard parce que les permis de construire requis n'ont pu être obtenus qu'en novembre 2008 en raison de plusieurs actions en justice au niveau national. De ce fait, SJB n'était plus disposée à exécuter l'accord de coopération de 2004 tel que convenu initialement et a demandé à la commune de revoir les dispositions initiales.

(79)

En effet, il ressort des dispositions contractuelles de l'accord de coopération de 2004 que les parties devaient revoir les conventions de 2004 à la suite de la délivrance tardive des permis de construire. L'article 6, paragraphe 6, de l'accord de coopération de 2004 dispose notamment que les parties doivent convenir de nouvelles dispositions concernant le prix et les dates de paiement si les permis de construire ne sont pas obtenus dans les délais prévus. Par ailleurs, son article 16 dispose que ledit accord ne peut être résilié en tout ou en partie que dans les circonstances explicitement citées. Est notamment citée en exemple «une circonstance imprévue telle que visée à l'article 258 du livre VI du code civil»: si l'une des parties estime de ce fait que les autres parties ne peuvent attendre d'elle le maintien en l'état du contrat, elles doivent se concerter pour adopter des termes mutuellement acceptables. Enfin, l'article 18 dudit accord de coopération dispose que les litiges doivent être réglés à l'amiable d'un commun accord entre les parties ou être soumis à un arbitrage.

(80)

Il ressort des dispositions contractuelles que les parties avaient l'intention de maintenir leur coopération en l'état et de limiter une éventuelle cessation de celle-ci aux situations dans lesquelles aucun accord n'aurait pu être atteint ou dans lesquelles les parties auraient manqué à tel point à leurs obligations que toute renégociation aurait été impossible. Au vu de ce qui précède, il convient également de tenir compte du fait qu'il s'agissait d'un projet complexe, composé de plusieurs sous-projets liés entre eux, et que plusieurs parties à l'accord de coopération de 2004 étaient concernées par le projet immobilier plus large.

(81)

Bien que la commune ait été uniquement concernée par la phase d'exploitation foncière du projet immobilier, tandis que les promoteurs privés, dont SJB, supportaient la phase de construction à leurs propres risques et pour leur propre compte, le projet en était encore à la phase d'exploitation foncière lorsqu'en 2008, SJB a fait savoir à la commune qu'elle n'était pas disposée à commencer les travaux de construction. Pendant cette phase, la commune était financièrement impliquée dans le projet, étant donné qu'elle assumait 50 % des coûts et des risques. Les coûts de la phase d'exploitation foncière du projet comprennent les coûts de viabilisation du terrain, les coûts liés à la partie publique du parking souterrain et 50 % des coûts de construction de l'école. Il était dès lors dans l'intérêt financier de la commune que les travaux d'exploitation foncière soient exécutés rapidement de telle manière que le terrain puisse être livré et que le prix de vente du terrain soit payé, conformément à l'article 10, paragraphe 5, de l'accord de coopération de 2004. Eu égard aux circonstances de l'espèce, bien que les motivations de la commune à exécuter le projet en tant qu'autorité publique n'entrent pas en ligne de compte pour le critère de l'opérateur en économie de marché, la Commission admet qu'un hypothétique opérateur privé qui se serait trouvé dans une situation contractuelle et financière comparable aurait tenté de convenir d'un nouveau prix au lieu de résilier immédiatement le contrat et de lancer un appel d'offres, notamment parce que le contrat pour la construction du parking avait déjà été attribué à SJB. À cet égard, la Commission observe également que la crise financière, qui a particulièrement touché le marché immobilier néerlandais, avait déjà éclaté au moment des nouvelles négociations.

(82)

Ces pourparlers entre les parties ont amené SJB à proposer au PPP, à l'automne 2008, de verser un montant de 4 millions d'EUR pour le terrain et de commencer les travaux de construction en avril 2009, que les logements aient déjà été vendus ou non. En outre, SJB était disposée à renoncer à son droit d'invoquer la clause des 70 % de l'accord de coopération de 2004. Par ailleurs, SJB assumerait elle-même la moitié de la réduction du prix de vente par sa participation au PPP.

(83)

Dans son rapport du 11 février 2009, un expert indépendant (Fakton) désigné par la commune conclut que le nouveau prix convenu pour le terrain, soit 4 millions d'EUR (prix au 1er janvier 2010), peut être considéré comme un prix conforme au marché, compte tenu notamment des nouveaux engagements de SJB.

(84)

Eu égard à ces circonstances, la Commission n'a aucune raison de penser qu'en consentant à un prix de 4 millions d'EUR dans les circonstances de l'espèce, la commune n'a pas agi dans des conditions normales de marché.

(85)

À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que la réduction du prix du terrain et la renonciation aux redevances pour l'exploitation foncière et pour la qualité prévues dans l'accord complémentaire entre la commune, le PPP et SJB ne contiennent pas d'éléments d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE,