Décision (UE) 2016/1848 de la Commission du 4 juillet 2016 sur la mesure SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) modification de 2014 de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire en Hongrie mise en œuvre par la Hongrie [notifiée sous le document C(2016) 4056] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE )

(1)

La Commission a pris connaissance de la modification de 2014 de la loi de 2008 sur la chaîne alimentaire régissant la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire par des articles de journaux publiés en décembre 2014. Par lettre du 17 mars 2015, la Commission a demandé des informations aux autorités hongroises, qui y ont répondu par lettre du 16 avril 2015.

(2)

Par lettre du 15 juillet 2015, la Commission a informé la Hongrie de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) à l'égard de la mesure d'aide (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a également ordonné la suspension immédiate de la mesure conformément à l'article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 (2).

(3)

La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (3). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure relative à l'aide en cause.

(4)

La Commission a reçu les observations d'une seule partie intéressée. Par sa lettre du 13 octobre 2015, la Commission a transmis ces observations à la Hongrie et a donné à la Hongrie la possibilité d'y répondre. La Hongrie n'a pas répondu aux observations.

(5)

Les dispositions relatives à la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire sont définies par la loi XLVI de 2008 sur la chaîne alimentaire et son contrôle par les autorités publiques (ci-après: la loi sur la chaîne alimentaire), ainsi que par le décret no 40 du ministère du développement rural du 27 avril 2012 relatif aux règles de déclaration et de paiement de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire. Les entreprises reconnues comme acteurs de la chaîne alimentaire au sens de la loi sur la chaîne alimentaire doivent acquitter la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire sur leurs recettes liées à certaines activités exercées. L'article 47/B de la loi énumère les activités (4) soumises à l'obligation de paiement de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire.

(6)

Toutes les entreprises exploitées en Hongrie (non seulement les sociétés et les personnes morales mais aussi les personnes privées opérant en tant que petits producteurs ou producteurs primaires) qui ont réalisé un chiffre d'affaires provenant des activités énumérées au cours de l'année précédant celle de la déclaration sont soumises au paiement de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire. La redevance d'inspection de la chaîne alimentaire vise à couvrir les coûts des tâches liées à certaines activités de régulation et d'inspection effectuées par l'Office national pour la sécurité de la chaîne alimentaire (une autorité publique) en matière de la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Le montant de la redevance est calculé par année et la personne soumise à l'obligation de paiement doit faire sa déclaration et payer la redevance chaque année indépendamment du fait que des inspections concrètes aient été effectuées ou non par les autorités sur place.

(7)

Jusqu'au 31 décembre 2014, la loi sur la chaîne alimentaire prévoyait que le taux de la redevance était 0,1 % du chiffre d'affaires net concerné pour tous les acteurs de la chaîne alimentaire.

(8)

Le montant perçu au titre de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire ne peut être réaffecté qu'à la mise en œuvre des tâches définies dans le cadre de la stratégie de la sécurité de la chaîne alimentaire et aux activités de l'organe chargé de la surveillance de la chaîne alimentaire.

(9)

L'article 47/B de la loi sur la chaîne alimentaire modifiée par la loi LXXIV de 2014 (5) entrée en vigueur le 1er janvier 2015 (ci-après la modification de 2014) a introduit des règles particulières concernant le calcul du montant de la redevance d'inspection sur le chiffre d'affaires atteint par les commerces qui vendent des biens de consommation courante (6) sur le marché hongrois.

(10)

La modification de 2014 de la loi sur la chaîne alimentaire introduit une structure de redevance progressive pour les exploitants des magasins qui vendent des biens de consommation courante (7), dont les taux varient entre 0 et 6 %. Les taux de redevance suivants sont concrètement applicables aux chiffres d'affaires constituant la base de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire:

(11)

Au sens de la modification de 2014 de la loi sur la chaîne alimentaire, tous les autres opérateurs de la chaîne alimentaire restent soumis à une redevance calculée à un taux fixe de 0,1 % du chiffre d'affaires imposable.

(12)

Ni la disposition modifiée de la loi hongroise sur la chaîne alimentaire ni son exposé des motifs ne mentionnent les raisons justifiant l'introduction de règles spécifiques concernant le taux de redevance applicable aux magasins vendant des biens de consommation courante. La loi ne donne aucune explication quant au calcul des différentes fourchettes de chiffre d'affaires ni quant au calcul des taux de redevance correspondants.

(13)

La redevance doit être déclarée par les acteurs de la chaîne alimentaire et est payable annuellement en deux tranches égales, au plus tard le 31 juillet et le 31 janvier de chaque année. La loi prévoit une procédure simplifiée si le montant de la redevance est inférieur à 1 000 HUF (environ 3,20 EUR). La redevance doit être déclarée dans ce cas aussi mais il ne faut pas la payer.

(14)

En cas de non-paiement de la redevance d'inspection dans le délai fixé, une pénalité de retard s'applique. Si l'acteur soumis à l'obligation de déclarer la redevance d'inspection manque à son obligation de déclaration, fait une déclaration tardive ou incomplète ou si les données qui y sont déclarées sont fausses, il peut être sanctionné par une amende pour manquement.

(15)

La Commission a ouvert une procédure formelle d'examen parce qu'à ce stade, elle a considéré que la structure progressive de la redevance (les taux de redevance et les marges de chiffres d'affaires) introduite par la modification de 2014 constituait une aide d'État illégale et incompatible avec le marché intérieur.

(16)

La Commission a considéré notamment que les taux progressifs de redevance introduits par la modification de 2014 établissaient une distinction entre les entreprises selon leur chiffre d'affaires et, partant, selon leur taille, et conféraient un avantage sélectif aux entreprises réalisant un faible chiffre d'affaires, c'est-à-dire aux petites entreprises. La Hongrie n'a présenté aucune preuve indiquant que la structure progressive de la redevance applicable aux magasins vendant des biens de consommation courante (tels que les supermarchés) correspondrait à un schéma progressif similaire observé dans les coûts engagés par l'Office national pour la sécurité de la chaîne alimentaire lors de l'inspection desdits magasins. La Hongrie n'a donc pas justifié la mesure par la nature ou la structure générale du régime fiscal. C'est pourquoi la Commission a estimé que la mesure constituait une aide d'État étant donné que toutes les autres conditions prévues par l'article 107, paragraphe 1, TFUE semblaient être remplies.

(17)

Enfin, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur. La Commission a notamment rappelé que qu'elle ne peut pas considérer comme compatible avec le marché intérieur une mesure d'aide d'État qui constitue une violation d'autres dispositions du droit de l'Union, notamment les libertés fondamentales consacrées par le TFUE et les dispositions de règlements et de directives de l'Union européenne. À ce stade, la Commission n'a pas pu exclure la possibilité que la mesure en question visait avant tout les entreprises contrôlées par des étrangers, ce qui était susceptible de constituer une violation de la liberté fondamentale prévue par l'article 49 TFUE et elle a exprimé des doutes quant au caractère nécessaire et proportionné du traitement fiscal différent occasionné par la mesure par rapport à l'objectif de satisfaire aux obligations prévues par le règlement (CE) no 882/2004 du Parlement européen et du Conseil (8).

(18)

Le 27 octobre 2015, le gouvernement hongrois a présenté au Parlement hongrois un projet de loi portant modification de la loi XLVI de 2008 sur la chaîne alimentaire et son contrôle par les autorités publiques. Le Parlement hongrois a adopté le 17 novembre 2015 la loi CLXXXI de 2015 portant modification de la loi XLVI de 2008 sur la chaîne alimentaire et son contrôle par les autorités publiques, qui a été publiée le 26 novembre 2015 au numéro 182/2015 du Journal officiel de la Hongrie (Magyar Közlöny). La nouvelle loi est entrée en vigueur le 31e jour suivant sa publication, soit le 27 décembre 2015.

(19)

La modification de novembre 2015 abroge la structure progressive des redevances introduite par la modification de 2014 et rétablit le taux forfaitaire de 0,1 % de la redevance d'inspection applicable pour tous les acteurs de la chaîne alimentaire conformément à la situation précédant la modification de 2014 de la loi.

(20)

La Hongrie n'a transmis aucune observation à la Commission en réponse à la décision d'ouvrir la procédure.

(21)

En revanche, dans sa lettre du 16 septembre 2015 adressée à la commissaire pour la concurrence, elle a envoyé à la Commission une proposition de modification de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire. Selon cette proposition le taux de 0 % serait abrogé et la structure progressive comprenant huit taux (compris entre 0 % et 6 %) serait remplacée par un régime à deux taux (0,1 % pour les acteurs du secteur du commerce de détail réalisant des chiffres d'affaires faibles et 0,3 % pour les acteurs du secteur du commerce de détail réalisant des chiffres d'affaires plus importants).

(22)

Par lettre du 7 octobre 2015, les services de la Commission ont informé la Hongrie que la nouvelle redevance proposée conserverait une structure de taux progressive — même si la différence entre les taux était réduite, selon la nouvelle proposition — ce qui représenterait un problème du point de vue des aides d'État dans la mesure où les principes directeurs du régime de la redevance d'inspection ne le justifient pas.

(23)

Par lettre du 7 octobre 2015, la Hongrie a transmis des informations et données supplémentaires afin de justifier la structure progressive à deux taux sur la base des coûts de l'inspection des acteurs importants du marché et des diverses unités commerciales. En particulier, la Hongrie a fait valoir que les acteurs importants ont une structure complexe, ce qui demande un contrôle plus complexe et plus de ressources de la part de l'autorité effectuant ce type d'inspection.

(24)

À la suite de la demande de retour d'informations formulée par la Hongrie concernant la proposition présentée par lettre du 16 septembre 2015 ainsi que concernant les informations fournies par lettre du 7 octobre 2015, les services de la Commission ont informé la Hongrie par lettre du 17 mars 2016 que les données fournies ne prouvaient pas que les coûts d'inspection fixés proportionnellement aux chiffres d'affaires augmenteraient de la même manière que les taux de redevance. Les services de la Commission ont commencé par confirmer que selon eux, les chiffres communiqués ne démontraient pas que les coûts d'inspection — sur chaque forint du chiffre d'affaires soumis à l'inspection — des entreprises soumises au taux de redevance de 0,3 % étaient trois fois plus élevés que les coûts d'inspection de celles qui sont soumises au taux de redevance de 0,1 %. Par conséquent la structure progressive à deux taux devrait être considérée comme conférant un avantage sélectif aux entreprises soumises au taux inférieur.

(25)

Finalement, la Hongrie n'a pas présenté au Parlement hongrois ce projet de loi portant modification de la loi XLVI de 2008 sur la chaîne alimentaire et son contrôle par les autorités publiques.

(26)

La Commission a reçu les observations d'une seule partie intéressée. Cette partie intéressée, qui est un acteur du marché hongrois, partage l'analyse de la Commission figurant dans la décision d'ouvrir la procédure. Cette partie soutient que la mesure a été prévue de telle manière qu'elle vise spécifiquement les entreprises étrangères, ce qui est rendu possible selon elle par la structure du marché de détail hongrois. D'après cette partie, les entreprises étrangères exploitent des succursales ou des filiales dans le secteur du commerce de détail hongrois, ce qui augmente le niveau de leur chiffre d'affaires (consolidé). Les entreprises hongroises quant à elles s'organisent en formations franchisées où chaque magasin — ou un petit nombre de magasins — est exploité par une personne morale distincte qui ne fait pas partie de l'entreprise ou du groupe cédant de la franchise. Sur la base des estimations fournies par la partie intéressée, la part de marché des commerces de détail étrangers (groupes d'entreprises) atteint 50 % environ mais ils couvrent près de 95 % du montant de la redevance d'inspection tandis que la plupart des commerces de détail hongrois sont soumis aux taux de 0 % ou de 0,1 % prévus par l'article 47/B de la loi sur la chaîne alimentaire.

(27)

Autrement dit, les commerces de détail du secteur alimentaire hongrois sont soumis automatiquement aux taux inférieurs (0 % ou 0,1 %) en raison de leur structure franchisée tandis que des taux plus élevés sont généralement applicables aux succursales/filiales des sociétés mères étrangères de l'Union. Selon la partie intéressée, la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire confère donc un avantage sélectif aux entreprises de petite taille, d'une part, et aux entreprises de commerce de détail dont l'organisation ne suit pas le système de succursales, d'autre part, c'est-à-dire aux entreprises hongroises par rapport aux entreprises contrôlées par des étrangers.

(28)

La Commission n'a reçu aucune réponse de la Hongrie concernant les observations de la seule partie intéressée que la Commission a transmises au pays par lettre du 13 octobre 2015.

(29)

L'appréciation de la Commission exposée dans la présente décision se limite aux dispositions introduites avec la modification apportée en 2014 à la loi sur la chaîne alimentaire, plus précisément à la disposition modifiée présentée plus haut au considérant 10, qui prévoit une structure progressive des taux applicables aux magasins qui vendent des biens de consommation courante en Hongrie.

(30)

L'article 107, paragraphe 1, TFUE dispose que, «sauf dérogations prévues par le traité, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(31)

Par conséquent, au sens de cette disposition, une mesure constitue une aide lorsque les conditions cumulatives suivantes sont réunies; i) la mesure doit être imputable à l'État et être financée au moyen de ressources d'État; ii) la mesure doit procurer un avantage à son bénéficiaire; iii) l'avantage doit être sélectif; et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et doit affecter les échanges entre États membres.

(32)

Pour qu'une mesure soit considérée comme aide d'État elle doit être financée par des ressources d'État et doit être imputable à l'État membre.

(33)

Étant donné que la mesure provient de la loi adoptée par le Parlement hongrois, elle est clairement imputable à l'État hongrois. L'argument de la Hongrie, selon lequel la redevance n'est pas imputable à l'État hongrois, étant donné que le règlement (CE) no 882/2004 constitue sa base juridique, ne saurait être retenu.

(34)

Les juridictions de l'Union ont déjà jugé que l'exonération prévue lors de la mise en œuvre d'une directive de l'Union par un État membre — qui satisfait à ses obligations issues du TFUE — n'est pas imputable à l'État membre en question mais découle d'un acte du législateur de l'Union et par conséquent elle ne constitue pas une aide d'État (9). Cependant le règlement (CE) no 882/2004 définit des obligations générales aux États membres et n'exige pas de taux progressifs basés sur le chiffre d'affaires pour les inspections à effectuer, il ne peut donc être établi que l'acte juridique du législateur européen constitue la base de la modification de 2014. L'article 26 du règlement (CE) no 882/2004 dispose que «les États membres veillent à ce que des ressources financières adéquates soient dégagées par tous les moyens jugés appropriés, y compris par la fiscalité générale ou par l'instauration de redevances ou de taxes, afin de disposer du personnel et des autres ressources nécessaires pour les contrôles officiels». Selon le paragraphe 1 de l'article 27 «les États membres peuvent percevoir des redevances ou des taxes pour couvrir les coûts occasionnés par les contrôles officiels». Les États membres doivent donc définir le montant des redevances dans le respect des dispositions dudit règlement, notamment selon son article 27. Par conséquent, les décisions prises à cet égard sont imputables à l'État hongrois.

(35)

Pour le financement de la mesure grâce à des ressources de l'État, cette condition est remplie dans le cas où, une mesure aboutit à ce que l'État renonce à des recettes qu'il devrait percevoir auprès d'une entreprise dans des conditions normales (10). Dans le cas d'espèce, l'État hongrois renonce aux ressources qu'il devrait percevoir des exploitants de magasins qui vendent des biens de consommation courante et dont le chiffre d'affaires est faible (partant, les entreprises de petite taille), si ces entreprises étaient soumises au même taux de redevance d'inspection que les exploitants des magasins qui vendent des biens de consommation courante et réalisent des chiffres d'affaires importants.

(36)

Conformément à la jurisprudence des juridictions de l'Union européenne, la notion d'aide recouvre non seulement les prestations positives mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d'une entreprise (11). Une mesure visant l'allégement fiscal ou tarifaire, bien que ne comportant pas un transfert concret de ressources d'État, assure quand même un avantage parce qu'elle place les entreprises bénéficiaires dans une situation financière plus favorable que les autres contribuables et par conséquent l'État ne perçoit pas certaines recettes (12). Un avantage peut être assuré par les différents types d'allégement des charges fiscales d'une entreprise, particulièrement par la réduction du taux de l'impôt, de la base d'imposition ou bien du montant de l'impôt à payer (13).

(37)

La modification de 2014 de la loi sur la chaîne alimentaire prévoit une structure de taux progressive applicable aux exploitants des magasins qui commercialisent des biens de consommation courante en fonction de la fourchette dans laquelle tombe le chiffre d'affaires des entreprises. La nature progressive de ces redevances a pour conséquence que si le chiffre d'affaires d'un magasin augmente et qu'il passe à la fourchette supérieure, le taux moyen de la redevance exprimé en pourcentage du chiffre d'affaires du magasin donné augmente. Par conséquent, les entreprises qui réalisent des chiffres d'affaires plus modestes (entreprises de petite taille) acquittent la redevance à des taux moyens bien inférieurs à ceux des entreprises réalisant des chiffres d'affaires importants (entreprises plus grandes). Le taux très réduit de la redevance applicable aux entreprises qui réalisent des chiffres d'affaires plus modestes allège les charges de ces entreprises par rapport aux charges des entreprises dont les chiffres d'affaires sont plus importants; cela constitue par conséquent un avantage pour les entreprises de petite taille par rapport aux grandes entreprises, au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

(38)

Au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, une mesure est sélective si elle favorise certaines entreprises ou certaines productions.

(39)

Dans le cas des mesures fiscales, la Commission a constaté que la nature sélective des mesures doit être évaluée sur la base d'une analyse en trois étapes (14). En premier lieu il faut définir le régime fiscal commun ou «général» applicable dans l'État membre: le «régime de référence». En second lieu, il y a lieu de déterminer si une mesure donnée constitue une dérogation à ce régime c'est-à-dire si elle introduit des différenciations entre opérateurs économiques se trouvant, au regard des objectifs intrinsèques du régime, dans une situation factuelle et juridique comparable. Si la mesure en question ne constitue pas une dérogation au régime de référence, elle n'est pas sélective. À défaut (donc si elle est a priori sélective), il convient d'établir, dans un troisième temps, si la mesure ayant conduit à la dérogation est justifiée par la nature ou l'économie générale du régime fiscal (de référence) (15). Si la mesure a priori sélective est justifiée par la nature ou l'économie générale du régime, elle ne sera pas considérée comme sélective et ne relèvera donc pas du champ d'application de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(40)

Selon la Commission, le régime de référence est en l'espèce la redevance d'inspection à laquelle les entreprises de la chaîne alimentaire exploitées en Hongrie sont soumises (16). La Commission est d'avis que la structure progressive des taux introduite par la modification de 2014 ne peut pas faire partie du système de référence.

(41)

Comme la Cour l'a précisé (17), il ne suffit pas toujours de limiter l'analyse de la sélectivité à la question de savoir si la mesure représente une dérogation par rapport au régime de référence défini par l'État membre. Il faut également examiner si l'État membre a défini les limites du régime de référence de manière systématique ou au contraire de manière arbitraire et partiale pour favoriser certaines entreprises. Dans le cas contraire, l'État membre, au lieu de prévoir des règles générales en accordant des dérogations à certaines entreprises, pourrait atteindre le même résultat en contournant les règles relatives aux aides d'État par l'élaboration et la combinaison des règles de façon que leur application impose aux différentes entreprises des charges variables (18). À cet égard il est particulièrement important de rappeler que la Cour a constamment estimé que l'article 107, paragraphe 1, TFUE fait la distinction entre les interventions étatiques non pas selon leurs causes ou leurs objectifs mais en fonction de leurs effets, indépendamment des techniques utilisées (19).

(42)

Tandis que l'application d'un forfait relatif au chiffre d'affaires des acteurs de la chaîne alimentaire est une méthode appropriée pour couvrir les coûts pris en charge par l'État généré par les activités d'inspection conformes au règlement (CE) no 882/2004, il semble que la Hongrie ait élaboré volontairement la structure progressive de taux introduite par la modification de 2014 de la loi sur la chaîne alimentaire pour favoriser certaines entreprises par rapport aux autres. Avant la modification de 2014, tous les acteurs de la chaîne alimentaire — y compris les magasins qui vendent des biens de consommation courante — devaient payer un forfait correspondant à 0,1 % de leur chiffre d'affaires. Selon la structure progressive de taux introduite par la modification de 2014 huit taux différents peuvent s'appliquer — de 0 % progressivement jusqu'à 6 % — pour les exploitants des magasins qui vendent des biens de consommation courante en fonction des fourchettes dans lesquelles leur chiffre d'affaires est classé. Par conséquent, la modification de 2014 a conduit à des taux fiscaux moyens variables en fonction de la nature de l'activité des entreprises soumises à la redevance (si elles exploitent des magasins qui vendent des biens de consommation courante ou non) et du niveau de leur chiffre d'affaires (si le chiffre d'affaires dépasse ou non le seuil fixé par la modification).

(43)

Étant donné que chaque entreprise doit acquitter ses impôts selon un taux différent la Commission n'est pas en mesure de définir une seule mesure de référence pour les tarifs modifiés en 2014. La Hongrie n'a pas présenté de taux concret comme taux de référence ou taux «général» et n'a pas expliqué non plus la raison pour laquelle le taux plus élevé serait justifié par des circonstances particulières dans le cas des magasins qui vendent des biens de consommation courante et réalisent des chiffres d'affaires plus élevés, ni la raison d'appliquer des taux inférieurs pour certaines catégories d'acteurs du marché et pour les exploitants des magasins qui vendent des biens de consommation courante et réalisent des chiffres d'affaires moins importants.

(44)

Par l'effet de la modification de 2014 les différentes entreprises paient des impôts dont le taux varie (en fonction de leur chiffre d'affaires annuel) en fonction de leur activité, ainsi que de leur taille étant donné que le chiffre d'affaires réalisé par une entreprise donnée dépend dans une certaine mesure de la taille de l'entreprise. Cependant, la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire vise à financer l'inspection de la santé et de la sécurité des produits alimentaires qui passent par la chaîne d'approvisionnement alimentaire et les taux progressifs de 0 % à 6 % ne reflètent pas le lien entre les coûts des inspections faisant l'objet de la mesure et les chiffres d'affaires réalisés par les entreprises en question.

(45)

Conformément à l'objectif susmentionné, la Commission estime que tous les acteurs de la chaîne alimentaire et particulièrement les exploitants des magasins qui vendent des biens de consommation courante se trouvent dans une situation juridique et factuelle comparable indépendamment de leurs activités et du niveau de leurs chiffres d'affaires et la Hongrie n'a pas justifié par des motifs convaincants la raison pour laquelle elle fait la distinction entre lesdits types d'entreprise en matière de perception de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire. La Commission renvoie aux considérants 52 à 57 ci-après. La Hongrie a donc élaboré volontairement la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire de telle manière qu'elle favorise certaines entreprises, notamment les exploitants des magasins qui vendent des biens de consommation courante et réalisent des chiffres d'affaires moins importants (c'est-à-dire les entreprises de petite taille) et désavantage d'autres entreprises, en général les plus grandes et détenues par des étrangers (20).

(46)

Le régime de référence a été donc élaboré de manière sélective dès le départ ce qui n'est pas justifié sur la base de l'objectif de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire, c'est-à-dire le financement des inspections de la santé et la sécurité des produits alimentaires passant par la chaîne d'approvisionnement alimentaire. En conséquence, le régime de référence approprié en l'espèce est la redevance d'inspection calculée sur la base des chiffres d'affaires réalisés par les entreprises de la chaîne alimentaire exploitées en Hongrie sans que la structure de tarifs progressive fasse partie de ce système.

(47)

Dans une deuxième étape, il y a lieu de déterminer si la mesure représente une divergence par rapport au régime de référence en favorisant certaines entreprises par rapport à d'autres entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable, au regard de l'objectif intrinsèque du régime de référence.

(48)

Compte tenu des arguments présentés au considérant 44, l'objectif spécifique de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire est de financer l'inspection de la santé et de la sécurité des produits alimentaires qui passent par la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Pour les raisons précisées audit considérant sur la base dudit objectif il faut considérer que tous les acteurs de la chaîne alimentaire et particulièrement tous les exploitants des magasins qui vendent des biens de consommation courante se trouvent dans une situation factuelle et juridique comparable et ce indépendamment de leurs activités et leurs chiffres d'affaires.

(49)

Conformément aux arguments développés au considérant 37 la structure de tarifs progressive — applicable uniquement pour les exploitants de magasins vendant des biens de consommation courante selon la modification de 2014 — a pour effet d'appliquer un taux moyen de redevance d'inspection bien plus élevé tant par rapport au taux marginal que par rapport au taux moyen pour les entreprises qui réalisent des chiffres d'affaires importants en comparaison avec les exploitants des magasins dont les chiffres d'affaires sont faibles et les acteurs divers de la chaîne alimentaire. En d'autres termes, le taux de redevance progressif introduit par la modification de 2014 fait la distinction entre des entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable sur la base de leurs activités et leurs chiffres d'affaires en vue de l'objectif de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire.

(50)

En particulier, la Commission constate que les taux de redevance fixés dans la modification de 2014 de la loi sur la chaîne alimentaire ainsi que les fourchettes de chiffres d'affaires liées sont susceptibles de générer la croissance de la redevance appliquée en fonction des chiffres d'affaires des entreprises provenant de telle ou telle activité et par conséquent en fonction de leurs tailles. Le taux marginal de la redevance est de 0,1 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires dépasse 500 millions HUF mais n'atteint pas 50 milliards HUF. Le taux marginal de la redevance est de 6 % soit 60 fois plus élevé dans le cas des entreprises qui vendent des biens de consommation courante et réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 300 milliards HUF. Une telle croissance du taux marginal de la redevance a pour résultat que le taux moyen de la redevance est bien plus important pour les magasins appartenant à la fourchette supérieure que celui appliqué pour les entreprises qui réalisent des chiffres d'affaires moins élevés (c'est-à-dire les entreprises de petite taille).

(51)

En conséquence, la structure de tarif progressive introduite par la modification de 2014 représente une divergence par rapport au régime de référence qui consiste à la redevance d'inspection calculée sur la base des chiffres d'affaires des entreprises de la chaîne alimentaire exploitées en Hongrie, en favorisant les exploitants des entreprises qui vendent des biens de consommation courante et réalisent des chiffres d'affaires faibles (c'est-à-dire les entreprises de petite taille). Par conséquent la Commission estime que la mesure contestée est a priori sélective.

(52)

Une mesure représentant une divergence par rapport au régime de référence n'est pas sélective dans le cas où la nature ou la structure générale du système le justifie. C'est le cas si le traitement sélectif est la conséquence des mécanismes faisant partie essentielle du système qui garantissent l'efficacité (21). À cet égard l'État membre ne peut pas faire référence à des objectifs politiques extérieurs — tels que les objectifs des politiques régionale, environnementale ou industrielle — pour justifier le traitement différencié de certaines entreprises dans le cadre d'un système donné. Dans un cas pareil il appartient à l'État membre, en l'espèce aux autorités hongroises de fournir des preuves.

(53)

Dans leur argumentation, les autorités hongroises font valoir que la différence vise à rendre la redevance d'inspection plus proportionnelle par rapport aux ressources d'État à consacrer à l'inspection des acteurs plus importants du marché (entre autres aux coûts liés aux attestations, au temps nécessaire pour les contrôles via les systèmes informatiques et de garantie de la qualité, au nombre des sites, aux experts et à l'utilisation de véhicules). Selon les autorités hongroises, les acteurs de la chaîne alimentaire qui réalisent le plus de chiffres d'affaires et représentant un risque plus élevé en raison de leur clientèle plus importante doivent contribuer davantage au financement de l'inspection de la chaîne alimentaire.

(54)

La Commission estime que les taux de redevance progressifs ne peuvent être justifiés que dans le cas où l'objectif spécifique de la redevance exige de tels taux progressifs, autrement dit lorsque les coûts à couvrir par la redevance ou les externalités négatives générées par les activités soumises au paiement de la redevance augmentent en fonction du chiffre d'affaires et cette croissance est plus que proportionnelle (22). Étant donné que la redevance d'inspection à payer par les chaînes de commerce de détail vise en principe à financer les inspections de la santé et la sécurité des produits alimentaires passant par la chaîne d'approvisionnement alimentaire, la Commission n'a trouvé aucune raison susceptible de justifier une croissance plus importante par rapport au taux proportionnel des coûts de ces inspections dans le cas des entreprises plus grandes.

(55)

Par exemple, jusqu'à présent, la Hongrie n'a présenté aucune preuve pour démontrer pourquoi la vente d'un sachet de bonbons représenterait un risque soixante fois plus élevé ou demanderait une inspection soixante fois plus coûteuse dans le cas de l'exploitant d'un magasin de détail qui réalise un chiffre d'affaires important par rapport à la vente du même sachet de bonbons par l'exploitant d'un petit supermarché dont le chiffre d'affaires est faible. En effet, la redevance à payer sur chaque forint du chiffre d'affaires réalisé par la vente dudit sachet de bonbons est soixante fois plus faible dans le cas de l'exploitant du petit supermarché, tandis que le chiffre d'affaires provenant de la vente dudit sachet de bonbons est similaire dans le cas des deux entreprises.

(56)

La Commission constate en outre que la justification avancée par la Hongrie, selon laquelle les acteurs de la chaîne alimentaire qui réalisent un chiffre d'affaires plus important doivent contribuer davantage au financement de l'inspection de la chaîne alimentaire est sapée par le fait que les magasins réalisant un chiffre d'affaires plus élevé et vendant des biens de consommation courante sont soumis à des taux de redevance plus élevés sur la base de leur chiffre d'affaires que les entreprises qui vendent des produits autres que les biens de consommation courante, réalisent un chiffre d'affaires comparable et paient toujours un forfait de 0,1 %.

(57)

La Commission estime par conséquent que la nature et la structure du système de référence ne justifient pas la mesure en question. Il convient dès lors de considérer que la mesure confère un avantage sélectif aux entreprises qui exploitent des magasins où sont vendus des biens de consommation courante et qui réalisent des chiffres d'affaires faibles (donc aux entreprises de petite taille).

(58)

Au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, pour qu'une mesure soit considérée comme une aide d'État, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et doit affecter les échanges entre États membres. La mesure est applicable aux entreprises — y compris les acteurs provenant d'autres États membres — qui réalisent des chiffres d'affaires de certaines activités de la chaîne alimentaire et commercialisent des biens de consommation courante sur le marché hongrois. Le marché des entreprises qui commercialisent des biens de consommation courante — en Hongrie et dans autres États membres — est fortement caractérisé par la présence des acteurs provenant d'autres États membres coopérant ou susceptibles d'élargir leur coopération au niveau internationale. La nature progressive de la redevance basée sur le chiffre d'affaires peut favoriser certains acteurs de ce type par rapport à d'autres et peut consolider leur position sur le marché hongrois et sur le marché européen en général. La mesure a par conséquent un impact sur la position concurrentielle des entreprises soumises à la redevance progressive, elle fausse la concurrence ou représente une telle menace et influence le marché intérieur de l'Union.

(59)

Considérant que toutes les conditions énumérées à l'article 107, paragraphe 1, TFUE sont remplies, la Commission estime que la modification de 2014 de la loi sur la chaîne alimentaire prévoyant une structure progressive de redevance applicable aux entreprises qui commercialisent des biens de consommation courante en Hongrie constitue une aide d'État au sens de ladite disposition.

(60)

L'aide d'État est considérée compatible avec le marché intérieur si elle appartient à l'une des catégories énumérées à l'article 107, paragraphe 2, TFUE (23) et elle peut être considérée compatible avec le marché intérieur si la Commission a constaté qu'elle appartient à l'une des catégories énumérées à l'article 107, paragraphe 3, TFUE (24). Il appartient cependant à l'État octroyant l'aide de prouver que l'aide d'État qu'il octroie est compatible avec le marché intérieur sur la base de l'article 107, paragraphes 2 ou 3, TFUE (25):

(61)

La Commission note que les autorités hongroises n'ont pas justifié la raison pour laquelle la modification de 2014 de la loi sur la chaîne alimentaire serait compatible avec le marché intérieur. La Hongrie n'a pas fait d'observation concernant les doutes exprimés à la décision d'ouvrir la procédure à l'égard de la compatibilité de la mesure et n'a pas répondu aux observations formulées par la tierce partie concernant la compatibilité non plus (26). La Commission estime qu'en l'espèce aucune exception énumérée aux dispositions susmentionnées n'est applicable puisqu'il semble que les mesures en question ne visent pas à atteindre un des objectifs énumérés dans lesdites dispositions. En conséquence, cette mesure ne saurait être déclarée compatible avec le marché intérieur.

(62)

La Commission rappelle également qu'elle ne peut pas considérer comme compatible avec le marché intérieur une mesure d'aide d'État qui constitue une violation d'autres dispositions du droit de l'Union, notamment les libertés fondamentales consacrées par le TFUE et les dispositions des règlements et des directives de l'Union européenne. À cet égard, les doutes de la Commission exprimés dans la décision d'ouvrir la procédure, quant au fait que la mesure vise essentiellement les entreprises détenues par des étrangers, ce qui pourrait constituer une violation de la liberté fondamentale d'établissement prévue à l'article 49 TFUE, ne sont pas apaisés. La Hongrie n'a formulé aucune observation relative à la violation éventuelle de l'article 49 TFUE ni aux observations faites par la tierce partie à cet égard.

(63)

La Hongrie a soutenu que la base juridique de la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire modifiée par la modification de 2014 était le règlement (CE) no 882/2004. Cependant, sur la base des informations fournies par les autorités hongroises (27) la Commission ne saurait admettre que la mesure sous sa forme modifiée par la modification de 2014 soit compatible avec le règlement (CE) no 882/2004 pour les quatre raisons suivantes:

(64)

Premièrement, il n'est pas possible de constater sur la base des informations fournies par la Hongrie si la redevance d'inspection sous sa forme modifiée par la modification de 2014 était calculée selon les critères de calcul prévus par le règlement (CE) no 882/2004 et si la redevance ne dépassait pas l'ensemble des coûts des autorités compétentes liés aux contrôles officiels, ce qui est prévu expressément à l'article 27, paragraphe 4, point a), dudit règlement.

(65)

Deuxièmement, les coûts pris en considération lors de l'élaboration de la méthode de calcul de la redevance d'inspection ne semblent pas être compatibles avec les coûts mentionnés à l'article 27, paragraphe 4, point a), lu en combinaison avec l'annexe VI du règlement (CE) no 882/2004. En particulier, tandis que ce dernier stipule que les coûts à prendre en considération pour le calcul de la redevance peuvent comprendre le salaire du personnel «chargé des contrôles officiels», selon les informations fournies par les autorités hongroises à la Commission, la redevance calculée par ces dernières couvre également les coûts (plus étendus) issus de la catégorie «salaire du personnel» plus élargie (28).

(66)

Troisièmement, bien que les autorités hongroises aient le droit de calculer un forfait selon l'article 27, paragraphe 4, point b), du règlement (CE) no 882/2004 elles n'ont pas fourni de justification convaincante concernant la nature et la structure progressives de la redevance d'inspection (fourchettes et taux de redevance). En particulier, la Hongrie n'a présenté aucune preuve indiquant que la structure progressive de la redevance applicable aux exploitants des magasins vendant des biens de consommation courante (taux de redevance et fourchettes de chiffre d'affaires) correspondrait à un schéma progressif similaire observé dans les coûts engagés par l'Office national pour la sécurité de la chaîne alimentaire lors de l'inspection desdites entreprises.

(67)

Finalement, bien que le taux progressif de la redevance soit prétendument justifié sur la base du règlement (CE) no 882/2004 par le fait que la redevance doit être proportionnelle aux ressources administratives plus importantes dont les autorités compétentes doivent disposer pour contrôler les acteurs importants du marché, la Commission, tout en observant la nature des contrôles officiels, ne comprend pas comment le contrôle de plusieurs unités de commerce de détail d'un grand commerce de détail peut être plus coûteux ou plus complexe que celui de plusieurs unités de commerce de détail des acteurs qui s'organisent en réseau de franchise (la redevance d'inspection applicable à ces derniers est considérablement inférieure car le chiffre d'affaires réalisé par unité de commerce de détail est bien plus modeste).

(68)

Au vu de ce qui précède, la Commission considère que le traitement fiscal différencié n'est ni nécessaire ni proportionné à l'objectif de satisfaire aux obligations prévues par le règlement (CE) no 882/2004.

(69)

Comme indiqué au point 3.2 la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire modifiée le 17 novembre 2015 n'applique plus de taux progressif de redevance. La loi CLXXXI de 2015 sur la modification de la loi XLVI de 2008 sur la chaîne alimentaire et son contrôle par les autorités publiques prévoit par contre un forfait de 0,1 % pour tous les acteurs de la chaîne alimentaire. L'élimination de la structure progressive de la redevance remédie les préoccupations concernant l'aide d'État formulées en raison de la structure progressive dans la décision d'ouvrir la procédure.

(70)

La modification de 2014 n'a jamais été proclamée et la Commission ne l'a pas déclarée compatible avec le marché intérieur non plus. Considérant que la modification de 2014 est considérée comme aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE et représente une nouvelle aide au sens de l'article 1, point c) du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (29) qui est entrée en vigueur en violation de l'obligation de suspense prévue à l'article 108, paragraphe 3, TFUE, la mesure est considérée comme une aide illégale conformément à l'article 1, point f), du règlement (UE) 2015/1589.

(71)

Étant donné qu'il a été constaté que la mesure constitue une aide d'État illégale et incompatible, l'aide doit être récupérée auprès des bénéficiaires au sens de l'article 16 du règlement (UE) 2015/1589.

(72)

En application de l'injonction de suspension émise par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure la Hongrie a confirmé qu'elle avait suspendu la redevance d'inspection de la chaîne alimentaire pour les entreprises entrant dans la catégorie concernée par la redevance d'inspection progressive.

(73)

Par conséquent aucune aide d'État n'a été effectivement octroyée sur la base de cette mesure. Il n'est pas nécessaire donc de la récupérer.

(74)

La Commission constate que la Hongrie a mis en œuvre l'aide en question en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

(75)

La présente décision s'entend sans préjudice de l'éventuel examen de la conformité de la mesure aux libertés fondamentales consacrées par le traité et notamment la liberté d'établissement garantie par l'article 49 TFUE.