Décision (UE) 2016/1944 de la Commission du 23 juillet 2014 concernant les mesures SA.22030 — 2007/C, SA.29404 et SA.32091 — 2012/C — Allemagne — Arrangements financiers relatifs à Flughafen Dortmund GmbH et aux barèmes de redevances aéroportuaires NERES et NEO [notifiée sous le numéro C(2014) 5060] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE )

(1)

Par lettre du 27 novembre 2006, un citoyen a introduit une plainte auprès de la Commission alléguant une aide d'État relative au programme NERES («New and Existing Routes Expansion Scheme») et à un accord de compensation des résultats entre Flughafen Dortmund GmbH («FD») et l'entreprise d'utilité publique Dortmunder Stadtwerke AG («DSW21»).

(2)

Par lettre du 10 juillet 2007, la Commission a informé l'Allemagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité concernant le NERES et le financement de FD (ci-après la «décision d'ouverture de 2007»).

(3)

L'Allemagne a transmis ses observations concernant la décision d'ouverture de 2007 le 5 octobre 2007.

(4)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure est parue au Journal officiel de l'Union européenne (3) La Commissio.n a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(5)

La Commission a reçu des observations de la part de 11 parties intéressées. Elle les a transférées le 11 janvier 2008 à l'Allemagne, qui a eu la possibilité d'y répondre; ses observations ont été reçues par lettre du 28 février 2008.

(6)

La Commission a ensuite demandé un complément d'informations les 10 novembre 2008 et 26 octobre 2009, demandes auxquelles l'Allemagne a accédé respectivement le 19 décembre 2008 et le 12 novembre 2009.

(7)

Par télécopie du 14 septembre 2009, la Commission a reçu une plainte d'un particulier alléguant que le régime de réduction NEO («Neue Entgeltordnung» = «nouveau régime de redevances aéroportuaires») constituerait une aide d'État illégale et incompatible en faveur des compagnies aériennes qui travaillent avec FD. Le plaignant indiquait également qu'une aide d'État illégale et incompatible avec le marché intérieur aurait été octroyée à l'exploitant aéroportuaire public FD. Cette plainte a été enregistrée sous le numéro d'aide d'État SA.29404 (CP 284/2009).

(8)

Par lettre du 13 juillet 2010, la Commission a transmis cette plainte à l'Allemagne et a demandé des renseignements. L'Allemagne a répondu par lettre du 14 octobre 2010.

(9)

Le 14 décembre 2010, la Commission a reçu une plainte de l'arrondissement de Paderborn («Kreis Paderborn»). Cette plainte a été enregistrée sous le numéro d'aide d'État SA.32091.

(10)

Par lettre du 20 décembre 2011, la Commission a transmis cette plainte à l'Allemagne et a demandé des renseignements. Les autorités allemandes ont présenté leurs observations le 1er février 2012.

(11)

La Commission a demandé un complément d'information le 21 février 2012 et le 4 mars 2012. L'Allemagne a accédé à ces demandes respectivement les 12 avril 2012 et 24 avril 2012.

(12)

Par lettre du 21 mars 2012, la Commission a informé l'Allemagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité (la «décision d'ouverture de 2012»). L'Allemagne a transmis ses observations concernant la décision d'ouverture de 2012 le 23 avril 2012.

(13)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure est parue au Journal officiel de l'Union européenne (4). La Commission invitait les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures concernées dans le mois suivant la publication.

(14)

La Commission a reçu des observations de la part de 7 parties intéressées. Ces observations ont été communiquées le 6 mars 2013 à l'Allemagne, qui a eu la possibilité de les commenter. Par lettre du 8 avril 2013, l'Allemagne a présenté ses observations.

(15)

Le 10 décembre 2013, la Commission a demandé des informations complémentaires. L'Allemagne a répondu par lettres du 9 janvier 2014 et du 17 février 2014.

(16)

Par lettre du 22 février 2014, la Commission a informé l'Allemagne de l'adoption des lignes directrices de 2014 relatives au secteur de l'aviation (les «lignes directrices de 2014 sur l'aviation») (5) et du fait que ces lignes directrices s'appliqueraient à la présente affaire à compter de la date de leur publication au Journal officiel de l'Union européenne, et a invité l'Allemagne à lui transmettre ses observations.

(17)

Les lignes directrices de 2014 sur l'aviation ont été publiées au Journal officiel de l'Union européenne le 4 avril 2014 (6). Elles remplacent les lignes directrices de 2005 sur l'aviation (7) (8).

(18)

Le 15 avril 2014, une communication a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne invitant les États membres et les parties intéressées à soumettre leurs observations sur l'application des lignes directrices de 2014 sur l'aviation, cette fois-ci dans un délai de 20 jours ouvrables à compter de la date de publication de ladite communication (9).

(19)

La Commission a reçu des observations de la part de 6 parties intéressées. Ces observations ont été communiquées le 28 mai 2014 à l'Allemagne, qui a eu la possibilité de les commenter. Par lettre du 13 juin 2014, l'Allemagne a présenté ses observations.

(20)

Par lettre du 17 juin 2014, compte tenu de la nécessité urgente d'adopter et de signifier une décision, l'Allemagne a accepté que cette décision soit adoptée en anglais.

(21)

L'aéroport de Dortmund est situé à environ 14 kilomètres de la ville de Dortmund, en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, dont la population est d'approximativement 17,6 millions d'habitants. Il dessert la région de la Ruhr et ses 5,2 millions d'habitants, en particulier la ville de Dortmund.

(22)

Le tableau 1 donne un aperçu des aéroports assurant des liaisons régulières situés à proximité de l'aéroport de Dortmund.

Tableau 1

Aperçu des aéroports situés à proximité de l'aéroport de Dortmund

(23)

L'aéroport de Dortmund est détenu et géré par FD, une société détenue à 100 % par l'État (10).

(24)

En 1969 déjà, le conseil municipal de Dortmund avait adopté le plan général de développement de l'aéroport de Dortmund (11). Dans ce cadre, plusieurs programmes de développement des infrastructures (comme la construction d'une nouvelle piste d'atterrissage en 1983 et son extension en 1987) ont été mis en œuvre.

(25)

En 1992-1993, dans le contexte des changements structurels et politiques intervenus en Allemagne (tels que la désindustrialisation de la région Rhin/Ruhr, la réunification de l'Allemagne et l'ouverture des frontières en Europe centrale et orientale), FD a commandé des enquêtes sur le potentiel de croissance du nombre de passagers dans la région (12). Ces enquêtes ont montré que 90 % des passagers utilisaient l'aéroport de Dortmund pour des voyages d'affaires et non pas des déplacements personnels. Les vols charter vers des destinations touristiques n'ont joué qu'un faible rôle. Les prévisions annonçaient une hausse du trafic de passagers à l'aéroport de 196 000 en 1991 à entre 664 000 et 731 000 en 2000, puis 1,1 million de passagers par année en 2010.

(26)

Dans ce contexte, en 1993, les actionnaires publics de FD ont décidé de moderniser et d'agrandir l'infrastructure existante. Par conséquent, en 2000, le nouveau terminal de l'aéroport de Dortmund a été achevé, de même que l'extension de la piste d'atterrissage, qui a été portée à 2 000 mètres. Depuis lors, l'aéroport de Dortmund peut accueillir environ 2,5 millions de passagers par année. La capacité maximale de l'aéroport n'a été utilisée qu'à environ 30 % entre 2001 et 2003.

(27)

Après les attentats terroristes du 11 septembre 2001, l'aéroport a perdu de nombreux passagers d'affaires. Lufthansa et Eurowings ont fortement diminué le nombre de liaisons qu'elles proposaient ainsi que leur fréquence. Air Berlin a remplacé temporairement ces deux compagnies aériennes, mais en 2003, elle a décidé de concentrer ses activités sur l'aéroport de Düsseldorf.

(28)

Le tableau 2 indique l'évolution de l'aéroport de Dortmund au niveau du nombre de passagers de 1999 à 2013.

Tableau 2

Évolution du volume de passagers à l'aéroport de Dortmund entre 1999 et 2013

(29)

En 2003, 1 338 personnes travaillaient à l'aéroport de Dortmund: 274 directement pour l'exploitant aéroportuaire, 614 pour les compagnies aériennes travaillant depuis l'aéroport, 365 pour les entreprises actives à l'aéroport et les 85 restantes pour les autorités publiques (comme la police, les douanes et les services incendie).

(30)

En 2004, afin d'accroître le taux d'utilisation de l'aéroport, les actionnaires de FD ont opté pour un changement de stratégie et décidé d'attirer les compagnies aériennes à bas coûts qui proposent des liaisons vers des destinations touristiques et l'Europe centrale et orientale. Le 1er juillet 2004, un régime de redevances aéroportuaires réduites («New and Existing Routes Expansion Scheme», programme de développement de liaisons nouvelles et existantes), appelé «NERES», a été introduit. Le 1er juillet 2009, un nouveau barème de redevances aéroportuaires appelé NEO («Neue Entgeldordnung», NEO) a été mis en place.

(31)

La Commission a examiné les quatre mesures suivantes: une garantie à 100 % de l'État pour des prêts à FD, un accord de compensation des résultats entre FD et l'entreprise d'utilité publique DSW21 et deux mesures relatives à la réduction des redevances aéroportuaires pour certaines compagnies aériennes, le NERES et le NEO.

(32)

Les programmes de développement de l'infrastructure à l'aéroport de Dortmund ont été financés directement par FD au moyen de prêts assortis de garanties d'État à 100 % octroyées de 1987 à 2000.

(33)

Le 20 décembre 1991, les actionnaires de FD (ville de Dortmund et DSW21) ont décidé de conclure un accord de compensation des résultats (ci-après l'«ACR de 1991») entre l'aéroport et DSW21 (13). Dans le cadre de cet accord, DSW21 couvrait l'entièreté des pertes de FD. Ledit accord est entré en vigueur le 1er janvier 1992.

(34)

L'ACR de 1991 comporte notamment les dispositions suivantes:

(35)

Afin de se conformer à la législation fiscale en vigueur, un avenant a été adopté en 1999. L'ACR de 1991 a été modifié le 12 décembre 2008, avec effet rétroactif à compter du 1er janvier 2008, afin de garantir l'efficacité fiscale de la couverture des pertes. C'est pourquoi une référence à la version de l'AktG (Aktiengesetz — loi sur les entreprises) alors en vigueur concernant la couverture des pertes a été insérée et (conformément à la version originale) une durée minimale de cinq ans avec renouvellement annuel automatique a été spécifiée pour des raisons de sécurité juridique.

(36)

Les tableaux ci-après (tableaux 3, 4 et 5) illustrent les investissements et les coûts d'exploitation financés par l'ACR de 1991 ainsi que les coûts des activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique.

Tableau 3

Investissements décidés après l'arrêt Aéroports de Paris et financés par l'ACR

Tableau 4

Coûts d'exploitation, y compris mission de puissance publique financée au titre de l'ACR de 1991

Tableau 5

Coûts de la mission de puissance publique financée au titre de l'ACR de 1991

(37)

Dans sa dernière déclaration, l'Allemagne a expliqué qu'elle considérait comme relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique les coûts relatifs aux activités suivantes couvertes par l'ACR de 1991:

(38)

L'Allemagne a par ailleurs fourni les coûts relatifs aux activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique, pris en charge par le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie:

(39)

Afin d'augmenter ses recettes (tirées de ses redevances aéroportuaires et de ses activités non aéronautiques) et d'optimiser l'utilisation de ses infrastructures, FD a introduit le NERES le 1er juillet 2004. Celui-ci est resté en vigueur jusqu'au 30 juin 2009. Les compagnies aériennes pouvaient demander les redevances aéroportuaires réduites pour chaque nouvelle liaison ainsi que pour l'ensemble des liaisons existantes. La demande devait parvenir à l'aéroport entre le 1er juillet 2004 et le 30 juin 2009 et être soumise trois mois avant l'ouverture d'une nouvelle liaison.

(40)

Pour les liaisons qui existaient déjà au 1er juillet 2004, la réduction ne s'appliquait qu'aux passagers ultérieurs. Les compagnies aériennes n'obtenaient pas d'aide au titre du NERES lorsque leurs nouvelles liaisons venaient remplacer des liaisons existantes pour lesquelles une aide avait déjà été octroyée. Le volume d'aides octroyées était uniquement limité par la capacité de l'aéroport de Dortmund.

(41)

Lorsqu'une compagnie aérienne répondait aux critères du régime, le NERES lui octroyait une contribution marketing pour chaque passager ainsi qu'une réduction de la redevance aéroportuaire unique par avion, en fonction de son trafic de passagers global annuel.

(42)

D'après le barème des coûts, les redevances aéroportuaires étaient en principe établies en fonction du nombre total de mouvements d'aéronefs et non pas en fonction du nombre de passagers. Elles incluaient les éléments suivants: redevance d'atterrissage, redevance de stationnement, redevances relatives aux services d'infrastructure (enregistrement, gestion des bagages et stationnement des aéronefs) et redevances relatives aux services d'assistance en escale (enregistrement des passagers, réclamation des bagages, chargement et déchargement et assistance en escale).

(43)

Le barème était appliqué en même temps que le barème des coûts existant de FD, qui était entré en vigueur le 1er novembre 2000 (le «barème de 2000»), avec l'accord du ministère des transports de Rhénanie-du-Nord-Westphalie. Pour les liaisons bénéficiant du NERES, le barème NERES a remplacé le barème de 2000. En lieu et place des différentes redevances prévues par le barème de 2000, les compagnies aériennes concernées payaient une redevance aéroportuaire unique pour chaque passager. Celle-ci incluait alors toutes les redevances relatives aux services aéroportuaires, à l'exception de la redevance relative à la sécurité en vol.

(44)

Le niveau de la redevance aéroportuaire unique dépendait du nombre de sièges dans l'aéronef concerné. Cinq catégories étaient définies, en fonction du nombre de sièges, comme indiqué aux tableaux 6 et 7:

Tableau 6

Les cinq catégories de disposition des places

Tableau 7

Redevance aéroportuaire unique par catégorie

(45)

En plus des réductions de la redevance aéroportuaire unique, l'aéroport octroyait également une contribution marketing par passager pour l'ouverture de nouvelles liaisons. Cette aide dépendait de la fréquence de la nouvelle liaison ainsi que du nombre de sièges offerts sur la liaison.

Tableau 8

Contribution marketing

(46)

Le 1er juillet 2005, une réduction supplémentaire basée sur le nombre total de passagers en partance par compagnie aérienne et par année est entrée en vigueur. Cette réduction était accordée en plus de la redevance aéroportuaire unique que les compagnies aériennes devaient payer. Même avec la réduction accordée via la contribution marketing, les redevances d'utilisation devaient toutefois s'élever au moins à 5 EUR.

Tableau 9

Réductions sur le total de passagers en partance

(47)

Le NEO a été introduit le 1er juillet 2009, en remplacement du précédent régime de réduction NERES (16) et du barème de redevances introduit le 1er novembre 2000. Le NEO n'était initialement pas limité dans le temps et la décision relative à sa mise en œuvre était basée sur le plan d'exploitation approuvé en 2008, qui incluait des prévisions jusqu'en 2019. Le NEO a été modifié le 1er novembre 2011 lorsque certaines redevances ont été revues à la hausse.

(48)

Pour les vols réguliers, le NEO prévoyait une redevance de décollage et d'atterrissage unique (17). La redevance de décollage (incluant la redevance d'atterrissage) dépendait du nombre de passagers à bord, du nombre total de passagers transportés par année ainsi que de la taille de l'aéronef. Le montant minimum de la redevance avait été fixé à 100 EUR. Les redevances étaient subdivisées en trois catégories, en fonction du type d'aéronef et du nombre de sièges offerts.

(49)

Le tableau 10 donne un aperçu des redevances de décollage pour les vols réguliers introduites le 1er juillet 2009.

Tableau 10

Redevances de décollage de NEO (y compris les redevances d'atterrissage) pour les vols réguliers à l'aéroport de Dortmund au cours de la période de juillet 2009 à novembre 2011

(50)

Pour les vols non réguliers, le NEO observait une distinction entre les redevances de décollage et les redevances d'atterrissage. La redevance d'atterrissage se montait à 2,23 EUR pour 1 tonne de poids maximum au décollage («maximum taxe-off weight» — MTOW). La redevance de décollage dépendait, entre autres critères, du MTOW de l'aéronef et du niveau de protection contre le bruit.

(51)

Une redevance de stationnement était également demandée pour les aéronefs qui restaient à l'aéroport pendant plus de trois heures. Le montant de cette redevance dépendait du MTOW de l'aéronef. Généralement, cette redevance ne s'appliquait pas aux transporteurs à bas coûts, puisqu'ils gardaient aussi courts que possible leurs temps d'escale.

(52)

La redevance relative à la sécurité s'élevait à 0,30 EUR par passager en partance; la redevance relative aux PMR (18) était de 0,36 EUR par passager en partance.

(53)

Les redevances pour les services d'assistance en escale pour les vols réguliers étaient établies dans chaque contrat conclu entre les compagnies aériennes et l'aéroport en fonction de la gamme des services fournis. Une réduction en fonction du volume était accordée selon le nombre de passagers transportés.

(54)

En 2010, l'aéroport avait conclu des contrats individuels avec Wizz Air, EasyJet, Air Berlin, Germanwings, Sky Airlines et Sun Express. Le 1er novembre 2011, d'autres contrats ont été conclus avec Corendon, Tailwind, Germania, Pegasus, Freebird, Air Arabia, Bulgarian Air Charter et Air Via.

(55)

Pour les vols non réguliers, les redevances relatives aux services d'assistance en escale dépendaient de la taille de l'aéronef. Les services aux passagers étaient calculés sur la base des contrats conclus avec les compagnies aériennes. Le dégivrage était facturé sur la base du MTOW.

(56)

Le tableau 11 présente le taux de couverture des redevances d'assistance en escale à l'aéroport de Dortmund entre 2009 et 2019. Les redevances d'assistance en escale présentées au tableau 11 sont les redevances moyennes pour les principaux clients de l'aéroport de Dortmund. Les redevances d'assistance les plus basses, de […] EUR (pour […]) en 2009, couvraient les coûts des services, chiffrés à environ […] EUR.

Tableau 11

Couverture des redevances pour les services d'assistance en escale

(57)

L'Allemagne a produit le tableau 12 afin de présenter les recettes aéroportuaires réelles par passager tirées des redevances de décollage et de toutes les autres redevances après déduction des aides à la commercialisation octroyées aux compagnies aériennes à compter du 1er novembre 2011. Les redevances de décollage ont augmenté entre 2009, année de l'introduction du NEO, et 2011.

Tableau 12

Recettes par passager en partance au 1er novembre 2011

(58)

Dans ses décisions d'ouverture de 2007 et 2012, la Commission a entamé l'examen des garanties à 100 % de l'État, de l'ACR de 1991, du barème de redevances NERES et du barème de redevances NEO, y compris des réductions y afférentes.

(59)

S'agissant de la garantie à 100 % de l'État, la Commission a exprimé des doutes quant au fait que dans des conditions normales de marché, un opérateur en économie de marché aurait également apporté des garanties à 100 % pour les prêts finançant les programmes d'infrastructures à l'aéroport de Dortmund. S'il s'avérait que ce n'était pas le cas, la Commission doutait également que cette aide puisse être considérée comme compatible avec le marché intérieur.

(60)

Dans sa décision d'ouverture de 2012, la Commission exprimait notamment ses doutes sur le fait que les modifications de 1999 et 2008 aient entraîné une modification conséquente de l'ACR de 1991. Elle se demandait par conséquent si l'ACR de 1991 modifié devait être examiné en tant que nouvelle mesure.

(61)

La Commission se demandait par ailleurs si certaines pertes relatives à des activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique, telles que les douanes, le contrôle du trafic aérien et les services incendie, relevaient du contrôle des aides d'État.

(62)

En outre, la Commission doutait que DSW21 ait agi comme un opérateur en économie de marché en concluant et en modifiant l'ACR de 1991 avec FD. Elle voulait par conséquent déterminer si la couverture des pertes annuelles de FD constituait une aide d'État et si cette aide pouvait être considérée comme compatible avec le marché intérieur au titre de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité. En particulier, la couverture des pertes d'exploitation de FD semblait comporter une aide au fonctionnement peu susceptible de répondre aux critères des exemptions prévues à l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité.

(63)

S'agissant du NERES, la Commission doutait qu'un opérateur en économie de marché eût introduit le NERES et conclu des accords similaires sur cette base avec les compagnies aériennes utilisant l'aéroport de Dortmund. Si le barème NERES et l'accord venaient à être jugés comme constituant une aide d'État, la Commission douterait encore plus de la possibilité que ces mesures puissent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur.

(64)

S'agissant du NEO, la Commission doutait qu'un opérateur en économie de marché eût introduit le NEO et conclu des accords similaires sur cette base avec les compagnies aériennes utilisant l'aéroport de Dortmund. Si ce n'était pas le cas, la Commission douterait également de la possibilité que l'aide incluse dans le barème et les accords puisse être considérée comme compatible avec le marché intérieur.

(65)

Selon l'Allemagne, la Commission n'a pas tenu compte du fait que les garanties faisaient partie du programme de développement de l'infrastructure de l'aéroport de Dortmund. L'Allemagne a indiqué à cet égard que depuis 1991, l'aéroport de Dortmund jouait un rôle important dans la notion de transport en Rhénanie-du-Nord-Westphalie.

(66)

L'Allemagne a précisé que les garanties à 100 % de l'État avaient été octroyées par la ville de Dortmund et par DSW21 en vue de garantir les prêts destinés au financement du développement de l'infrastructure de l'aéroport de Dortmund.

(67)

L'Allemagne a fourni un aperçu complet de toutes les garanties (à 100 % de l'État) octroyées à FD de 1987 à 2000, résumé dans le tableau 13 (19).

Tableau 13

Aperçu des garanties à 100 % de l'État pour la couverture des prêts de FD entre 1987 et 2000

(68)

L'Allemagne a indiqué que ces garanties avaient été octroyées à titre irrévocable entre 1987 et 2000, soit avant qu'il soit précisé que les aéroports étaient soumis aux règles relatives aux aides d'État. D'après l'Allemagne, les garanties ont donc été octroyées à titre irrévocable avant l'arrêt Aéroports de Paris et elles n'ont pas été modifiées depuis lors. Elle a également souligné que ces garanties n'avaient été ni étendues ni modifiées.

(69)

L'Allemagne a enfin fait valoir que l'exploitant aéroportuaire avait payé une redevance basée sur le marché pour ces garanties.

(70)

S'agissant de l'interprétation à donner à l'article 107, paragraphe 1, du traité et de son application à l'ACR de 1991, l'Allemagne a affirmé que cet accord avait été conclu à titre irrévocable avant l'arrêt rendu par le Tribunal dans l'affaire Aéroports de Paris (20). D'après elle, l'ACR de 1991 avait déjà été conclu de manière irrévocable en 1991 et était entré en vigueur le 1er janvier 1992, et la couverture des pertes annuelles par DSW21 était entièrement basée sur cet accord. L'Allemagne considère donc que les règles relatives aux aides d'État ne devraient pas s'appliquer à l'accord.

(71)

D'après l'Allemagne, les lignes directrices de 2005 sur l'aviation ne pouvaient pas s'appliquer en l'espèce puisque l'ACR de 1991 a été conclu dans le cadre des mesures d'infrastructure mises en œuvre au début des années 90, avant l'adoption et la publication des lignes directrices. L'Allemagne a par ailleurs déclaré que l'ACR de 1991 était nécessaire pour l'agrandissement de l'aéroport. Elle a donc précisé que le conseil municipal de Dortmund avait préféré cet accord à une subvention directe pour financer l'agrandissement de l'aéroport. D'après l'Allemagne, cette nouvelle infrastructure serait accessible à tous les utilisateurs potentiels, sans aucune distinction. L'aéroport de Dortmund était censé devenir un aéroport public, ce qui, selon l'Allemagne, allait dans l'intérêt général.

(72)

L'Allemagne a fourni des études présentant les possibilités et perspectives du développement de l'ancien aérodrome Dortmund-Wickede (21). Le résultat de ces études était qu'une transformation de l'aérodrome en aéroport aurait entraîné une hausse allant jusqu'à 196 000 passagers en 1991, entre 664 000 et 731 000 passagers en 2001 et même jusqu'à 1,1 million de passagers en 2010. L'Allemagne a déclaré qu'avant l'agrandissement de l'aéroport, sa capacité n'était que d'environ 750 000 passagers et que l'agrandissement était donc nécessaire. L'Allemagne a confirmé à cet égard que les prévisions des études s'étaient avérées exactes. En 2000, 719 365 passagers utilisaient déjà l'aéroport de Dortmund et les chiffres prévus pour 2010 avaient déjà été atteints en 2001 avec 1 064 153 passagers.

(73)

L'Allemagne a déclaré que l'ACR de 1991 n'avait été ni prolongé ni modifié et qu'il n'avait pas non plus été résilié ni limité dans le temps. L'Allemagne a souligné que l'avenant de 1999 et l'amendement de 2008 avaient tous deux été conclus uniquement dans le but de se conformer aux exigences de la législation fiscale allemande et n'avaient pas affecté le principe de couverture illimitée des pertes annuelles. Selon elle, la modification apportée en 2008 à l'ACR de 1991 entre FD et DSW21 n'était donc pas une nouvelle mesure, mais portait sur le même accord, examiné dans le cadre de la décision d'ouverture de 2007.

(74)

Par ailleurs, l'Allemagne pense que le principe de l'opérateur en économie de marché ne peut être appliqué que dans le contexte de la situation qui prévalait alors. L'Allemagne a donc fait valoir qu'à partir du moment où l'exploitation et la construction des aéroports n'étaient alors pas considérées comme des activités économiques, les aéroports n'étaient pas considérés comme des entreprises relevant de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(75)

L'Allemagne a par ailleurs précisé que certains coûts d'exploitation et coûts du capital (amortissements et coûts de financement) relevaient de l'exercice d'une mission de puissance publique et n'étaient donc pas concernés par les règles relatives aux aides d'État. Selon elle, il s'agissait de coûts tels que la police, les douanes et le contrôle du trafic aérien.

(76)

D'après l'Allemagne, l'ACR de 1991 satisfaisait aux exigences de l'arrêt Altmark (22) du 24 juillet 2003. Dans sa déclaration, l'Allemagne a indiqué que FD s'était vu officiellement confier par le conseil municipal de Dortmund la mission de développer les infrastructures de l'aéroport de Dortmund et qu'elle n'a pas reçu de surcompensation. Si l'exploitation de l'aéroport n'a pas fait l'objet d'une procédure de passation de marché, d'après l'Allemagne, FD était globalement une société bien gérée.

(77)

L'Allemagne a par ailleurs indiqué que les pertes de l'aéroport incluaient des coûts relatifs à des investissements décidés avant l'arrêt Aéroports de Paris de 2000 ainsi que des coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique.

(78)

Dans ce contexte, l'Allemagne a fourni à plusieurs reprises différentes listes d'activités considérées comme relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique. La plus récente d'entre elles est résumée dans les tableaux 4 et 5.

(79)

Selon l'Allemagne, qui se base sur l'arrêt Leipzig/Halle, ces mesures ne relèvent pas du contrôle des aides d'État, car si ces coûts étaient retirés de la base de coûts, FD aurait un EBITDA positif.

(80)

En tout état de cause, l'Allemagne a souligné que la mesure ne devait pas être considérée comme une aide au fonctionnement, mais comme une aide à l'investissement, pouvant être considérée comme compatible avec le traité en vertu de son article 107, paragraphe 3, points b) et c). L'Allemagne a néanmoins admis que les projets d'intérêt européen commun au sens de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité devaient être mis en œuvre par plusieurs États membres. Cela étant, elle a affirmé que la transformation structurelle globale, dont faisait partie la construction de l'infrastructure aéroportuaire, était dans l'intérêt commun de l'Union et était dès lors compatible avec le marché intérieur.

(81)

L'Allemagne a fait valoir que les mesures du programme NERES ne pouvaient pas être considérées comme une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. D'après elle, le NERES était un programme destiné à soutenir l'agrandissement de l'aéroport de Dortmund que pouvaient rejoindre toutes les compagnies aériennes et, par conséquent, il n'était pas discriminatoire. En tout état de cause, selon l'Allemagne, le NERES a été appliqué à au moins trois compagnies aériennes et ne pouvait dès lors pas être considéré comme une discrimination de fait en faveur d'EasyJet. L'Allemagne a également souligné que le programme était limité dans le temps et ne s'appliquait qu'aux compagnies aériennes implantant ou développant leurs activités à l'aéroport de Dortmund pendant cette période. D'après elle, les mesures du NERES n'étaient pas sélectives puisqu'elles ne conféraient pas uniquement un avantage à certaines compagnies aériennes.

(82)

Selon l'Allemagne, le NERES ne serait pas imputable à l'État puisque la direction de FD a établi le programme de sa propre initiative et sous sa propre responsabilité. Elle affirme que ni le conseil de surveillance de FD, ni les actionnaires de DSW21, ni la ville de Dortmund n'ont participé à l'élaboration du NERES.

(83)

L'Allemagne a présenté des scénarios subsidiaires avec et sans le NERES et est arrivée à la conclusion qu'un opérateur en économie de marché aurait agi de la même manière. Selon ces scénarios, les bénéfices devaient être plus élevés avec que sans le programme NERES puisque celui-ci avait pour objectif une augmentation du nombre de passagers. Avec le NERES, l'aéroport devait franchir le seuil de rentabilité en 2008. L'Allemagne a rappelé à la Commission qu'une fermeture de l'aéroport aurait également entraîné des coûts et a souligné que le point 45 du règlement d'agréation pour la navigation aérienne (Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung, «LuftVZO») requiert le bon fonctionnement et la bonne maintenance d'un aéroport et non sa fermeture.

(84)

D'après l'Allemagne, à la suite des attentats du 11 septembre 2001, le nombre de passagers avait diminué et les conditions du marché avaient changé. Il était donc nécessaire d'introduire le NERES afin de faire repartir à la hausse le nombre de passagers et l'utilisation des infrastructures. L'Allemagne a fait valoir que grâce à NERES, FD a pu maintenir son nombre de passagers, contrairement aux autres aéroports à l'époque.

(85)

En outre, selon elle, la demande à l'échelle européenne était alors concentrée sur les transporteurs à bas coûts. D'après l'Allemagne, le principal client de l'aéroport de Dortmund, Air Berlin, ayant progressivement relocalisé ses vols dans d'autres aéroports, FD n'avait d'autre choix que d'introduire des mesures d'incitation telles que le NERES. L'Allemagne a néanmoins expliqué que le NERES ne ciblait pas uniquement les compagnies aériennes à bas coûts; FD souhaitait également l'implantation de compagnies commerciales à l'aéroport de Dortmund, mais Lufthansa n'a pas répondu positivement à sa demande.

(86)

Selon l'Allemagne, avec NERES, FD n'a pris aucun risque, mais a au contraire créé une stratégie de retour à la rentabilité. D'après elle, un opérateur en économie de marché aurait également agi de la sorte, d'autant plus que l'aéroport pouvait déjà convaincre EasyJet grâce à l'introduction des mesures d'incitation NERES. L'Allemagne a fourni le plan d'exploitation utilisé pour l'introduction du NERES. Celui-ci comparait le meilleur scénario, le scénario de base et le pire scénario pour FD, avec et sans l'introduction du NERES. Chaque scénario escomptait une croissance annuelle des passagers chiffrée entre 4 et 7 %. Cette attente était basée sur les prévisions à l'échelle mondiale et européenne de la «Luftverkehrsinitiative». Pour chaque scénario, le plan d'exploitation prévoyait que FD serait également en mesure d'augmenter ses recettes non aéronautiques de 5 % par année. Cette attente était fondée sur l'évolution de l'aéroport entre 1999 et 2003, lorsque le volume de passagers a augmenté en moyenne de 14,39 % alors que les recettes de stationnement croissaient en moyenne de 27,64 % en raison d'une hausse annuelle moyenne des redevances de stationnement de 13,25 %.

(87)

Les scénarios étaient par ailleurs basés sur l'hypothèse que FD serait en mesure de réaliser des économies en sous-traitant des travailleurs. Tous les scénarios prévoyaient que l'aéroport de Dortmund pourrait, compte tenu des mesures d'incitation, augmenter ses redevances de stationnement de 10 % supplémentaires grâce à l'augmentation du volume de passagers. Dans le meilleur scénario, l'aéroport devait être pleinement rentable à partir de 2015. Le pire scénario, lui, prévoyait que cette augmentation serait uniquement possible jusqu'au départ d'EasyJet. L'Allemagne a souligné que même dans le pire scénario avec l'introduction des mesures d'incitation, les résultats de FD seraient meilleurs que sans ces mesures. Selon l'Allemagne, il fallait également s'attendre à ce qu'à terme, le nombre de compagnies aériennes à l'aéroport de Dortmund serait tel que la croissance des passagers dépasserait même les prévisions et les attentes. L'Allemagne a indiqué qu'en introduisant les incitations NERES, l'aéroport allait être plus rentable grâce à une augmentation du nombre de passagers et d'une fréquentation accrue. L'Allemagne a présenté tous les scénarios en détail. Sans l'introduction des mesures d'incitation, l'aéroport de Dortmund aurait utilisé 60 % de sa capacité dans le meilleur scénario, soit 1,7 million de passagers. Dans le pire scénario, il aurait fonctionné à 44 % de sa capacité. Même dans le meilleur scénario, FD aurait continué à enregistrer des pertes d'exploitation et une amélioration n'aurait pu être attendue avant quelques années. Dans le pire scénario, les pertes d'exploitation auraient commencé par augmenter avant de diminuer légèrement vers 2014, mais auraient tout de même été beaucoup plus importantes qu'en 2003.

(88)

L'Allemagne a affirmé que l'introduction du NERES était la solution la plus rentable pour FD, même par rapport à la fermeture de l'aéroport de Dortmund. Elle était notamment plus rentable que la solution consistant à appliquer le régime initial de redevances aéroportuaires introduit le 1er novembre 2000. L'Allemagne a précisé par ailleurs que l'évaluation réalisée montrait qu'avec le NERES, FD pouvait maximiser le nombre de passagers, ses recettes aéronautiques et non aéronautiques ainsi que ses résultats avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement («EBITDA»).

(89)

À cet égard, le tableau 14 résume les résultats de la rentabilité supplémentaire du NERES. Il montre les différences attendues au niveau du nombre de passagers, des coûts, des recettes et des résultats de FD par rapport aux autres scénarios. Ces résultats sont directement liés à l'introduction du NERES.

Tableau 14

Coûts marginaux du NERES par rapport au barème de redevances de 2000

(90)

L'Allemagne a affirmé que l'objectif général des mesures était de générer le maximum de bénéfices à moyen et long terme et que les pertes à court terme seraient compensées par les bénéfices réalisés à l'avenir, puisque l'introduction du NERES était censée entraîner un EBITDA positif (sans compter les coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique) à partir de 2015.

(91)

L'Allemagne a également fourni des prévisions basées sur les calculs des coûts et recettes totaux, résumées au tableau 15.

Tableau 15

Prévision des bénéfices ou pertes dans le scénario NERES

(92)

L'Allemagne a par ailleurs déclaré qu'après l'introduction du NERES, des effets positifs étaient déjà perceptibles au second semestre 2004. En 2005, les pertes de l'aéroport de Dortmund avaient déjà été réduites de 8,5 % par rapport à 2004. L'Allemagne a fourni un plan d'exploitation actualisé pour FD, prévoyant une évolution positive pour les années à venir ainsi qu'un retour à la rentabilité au niveau de l'EBITDA d'ici 2011.

(93)

D'après l'Allemagne, une fermeture de l'aéroport aurait entraîné des coûts de 170 millions d'EUR. Selon elle, au moment d'envisager la fermeture de l'aéroport, il convenait de tenir compte des éléments suivants: la dépréciation accélérée des actifs (187 millions d'EUR), les démolitions (8,5 millions d'EUR) et les indemnités liées aux réductions de personnel (14 millions d'EUR). La vente des propriétés, immeubles et équipements aurait rapporté tout au plus 38,75 millions d'EUR. Une fermeture aurait également nécessité la surveillance des bâtiments (450 000 EUR par an) ainsi que la réaffectation des travailleurs engagés dans le cadre d'un contrat à vie (1,3 million d'EUR). L'Allemagne conclut qu'après avoir comparé la fermeture de l'aéroport avec les scénarios ci-dessus, la poursuite des activités de FD a été jugée la meilleure solution (23).

(94)

L'Allemagne a déclaré qu'avec l'introduction du NERES, le nombre de destinations proposées au départ de l'aéroport de Dortmund était passé de 37 à 53.

(95)

Les déclarations ont indiqué clairement que les bénéfices tirés des redevances de stationnement avaient effectivement augmenté comme prévu. Les coûts de personnel ont été plus élevés que prévu, ce qui s'explique toutefois par la correction initiale, selon l'Allemagne. Selon les déclarations, les résultats globaux de l'aéroport se chiffraient à — 20 995 000 EUR en 2004 et — 24 111 000 EUR en 2005. Ces résultats étaient meilleurs que le scénario attendu le plus optimiste sans l'introduction d'incitations, mais aussi légèrement inférieurs au scénario de base avec l'introduction des incitations NERES.

(96)

L'Allemagne a fait valoir que si la Commission considérait le NERES comme une aide d'État, il serait compatible avec le traité en vertu de son article 107, paragraphe 3, point c), car le programme était dans l'intérêt commun. L'Allemagne a renvoyé à la décision de la Commission dans l'affaire Charleroi, en affirmant que l'aide d'État destinée aux aéroports régionaux pouvait contribuer au développement de ceux-ci et ainsi aider à réduire la congestion des aéroports internationaux. L'Allemagne est d'avis que le NERES a également facilité le développement de certaines activités économiques, en créant davantage de liaisons au départ de l'aéroport de Dortmund, et a ainsi renforcé la concurrence et les échanges commerciaux au niveau européen.

(97)

En outre, selon l'Allemagne, les activités d'assistance en escale ont toujours couvert leurs coûts.

(98)

L'Allemagne a insisté sur la nécessité du programme en soulignant que grâce à l'introduction des incitations, davantage de compagnies aériennes à bas coûts s'étaient installées à l'aéroport de Dortmund. Le nombre de passagers a pratiquement doublé entre 2004 et 2006, passant de 1,15 million à 2,02 millions. L'Allemagne a enfin déclaré que le nombre de mouvements d'aéronefs s'était accru de 30 % et que le nombre de vols réguliers avait gagné 36 %.

(99)

S'agissant du NEO, l'Allemagne a fait valoir que FD avait agi comme un opérateur en économie de marché en décidant d'introduire le NEO.

(100)

Comme pour le NERES, l'Allemagne a affirmé que le barème NEO était ici aussi la solution la plus rentable pour FD, par rapport aux autres scénarios envisageables tels que la non-introduction du NEO ou une combinaison du NEO et du régime initial de 2000. L'Allemagne a précisé par ailleurs que l'évaluation réalisée montrait qu'avec le NEO, FD pouvait maximiser son nombre de passagers, ses recettes aéronautiques et non aéronautiques ainsi que son EBITDA. L'Allemagne a déclaré une fois de plus que même par rapport à la fermeture de l'aéroport, l'introduction du NEO restait la solution la plus rentable pour la suite.

(101)

À cet égard, les tableaux 16 et 17 résument les résultats de la rentabilité supplémentaire du NEO. Ils montrent les différences attendues au niveau du nombre de passagers, des coûts, des recettes et des résultats de FD par rapport aux autres scénarios. Ces résultats sont directement liés à l'introduction du NEO.

Tableau 16

Coûts marginaux du NEO par rapport au barème de redevances de 2000

Tableau 17

Coûts marginaux du NEO par rapport au barème mixte

(102)

L'Allemagne a affirmé que l'objectif global des mesures était de générer le plus de bénéfices possibles à moyen et long terme. Elle a précisé à cet égard que les pertes à court terme seraient compensées par les bénéfices réalisés à l'avenir, puisque l'introduction du NEO était censée entraîner un EBITDA positif (sans compter les coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique) à partir de 2016.

(103)

L'Allemagne a également fourni des prévisions basées sur les calculs des coûts et recettes totaux, résumées aux tableaux 18 et 19.

Tableau 18

Prévision des bénéfices ou pertes dans le scénario NEO

Tableau 19

Prévision (corrigée) des bénéfices ou pertes dans le scénario NEO

(104)

L'Allemagne a également indiqué que les prévisions ex ante relatives au NEO ont été confirmées par les résultats réels, comme le montre le tableau 20.

Tableau 20

Résultats réels du NEO

(105)

L'Allemagne a par ailleurs présenté la redevance de décollage unique introduite par le NEO en fonction du nombre de passagers transportés par la compagnie aérienne. L'Allemagne a affirmé à cet égard qu'un nombre plus élevé de passagers entraînerait une augmentation des recettes aéronautiques et, surtout, des recettes non aéronautiques, et que cela justifiait les réductions plus élevées.

(106)

D'après l'Allemagne, toutes les redevances étaient basées sur le NEO, bien que FD ait conclu des accords individuels avec les compagnies aériennes. L'Allemagne considère donc que le NEO est transparent.

(107)

L'Allemagne a par ailleurs précisé que la comparaison des redevances payées à FD et des redevances payées dans les autres aéroports à proximité n'était pas pertinente. L'Allemagne estime que la Commission n'a pas vérifié la manière dont les redevances payées à ces aéroports étaient calculées. Par ailleurs, selon elle, les redevances doivent tenir compte des différents modèles d'exploitation adoptés par les aéroports (de point à point, desserte en étoile ou encore trafic à bas coût), ainsi que des différences régionales.

(108)

L'Allemagne a également indiqué que les redevances relatives aux services d'assistance en escale étaient négociées sur une base individuelle, afin de tenir compte du niveau de service demandé par chaque compagnie aérienne. Selon l'Allemagne, les redevances relatives aux services d'assistance en escale couvrent dans tous les cas les coûts sous-jacents (voir tableau 11).

(109)

FD a souligné l'importance de l'aéroport de Dortmund pour la mobilité de la population, pour l'économie de la partie orientale du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et pour les régions situées en périphérie de Dortmund. Par conséquent, selon FD, l'aéroport de Dortmund contribuerait de manière importante au développement économique de la région, en stagnation depuis les changements structurels entamés à la fin des années 80. FD a également insisté sur l'importance de l'aéroport dans le cadre des élargissements de l'Union à l'Est.

(110)

FD a par ailleurs produit une étude d'Airport Council International selon laquelle les aéroports fourniraient en moyenne 950 emplois pour un million de passagers transportés, un nombre qui serait selon elle encore plus élevé pour les aéroports régionaux. Cette étude montrait par ailleurs qu'en plus de ces emplois, les aéroports entraînaient également une hausse des taux d'emploi régionaux et locaux.

(111)

Selon FD, les prévisions relatives à son développement étaient positives. Les prévisions formulées en 1992 pour l'an 2000 avaient été correctes et celles relatives aux années suivantes n'avaient pas pu être atteintes en raison des événements du 11 septembre 2001, impossibles à prévoir. Le volume de passagers ne croissait donc que lentement et surtout dans le segment à bas coûts. FD s'est donc servi de NERES pour attirer EasyJet et d'autres compagnies aériennes. Dans ce contexte, elle a souligné une fois de plus l'effet des mesures d'incitation prenant la forme de faibles redevances aéroportuaires et de contributions marketing.

(112)

FD a affirmé avoir réussi, grâce aux faibles redevances prévues par le NERES, à créer de nouvelles liaisons et ainsi à accroître son volume de passagers, afin de mieux utiliser son infrastructure et de renouer avec la rentabilité au niveau opérationnel.

(113)

D'après FD, les bénéfices ne provenaient pas de ressources publiques et ne sauraient par conséquent être considérés comme une aide d'État illégale. FD a affirmé avoir pris les décisions sans aucune consultation du conseil de surveillance de l'aéroport, qui pouvait s'opposer au NERES, mais pas imposer d'autre solution. Dès lors, selon elle, le NERES ne saurait être imputable aux autorités publiques. FD a également fait valoir qu'un investisseur privé aurait lui aussi introduit le NERES. Elle a indiqué avoir entamé des négociations avec Virgin Express et Ryanair, qui ont échoué, les deux compagnies ayant réclamé des redevances encore plus basses que ce que ne permettait le NERES. FD a par ailleurs déclaré avoir aussi négocié avec Germanwings, mais que celle-ci a finalement conclu des contrats avec l'aéroport de Cologne/Bonn. Dès lors, selon FD, Cologne/Bonn a probablement proposé des redevances comparables ou inférieures à celles de Dortmund.

(114)

FD se dit convaincue, sur la base de son plan d'exploitation ex ante préparé en vue de l'introduction de NERES, qu'un investisseur privé aurait agi de la même manière vu que seule l'introduction du NERES et le traitement favorable des transporteurs à bas coûts auraient pu permettre le retour à la rentabilité au niveau opérationnel. FD a également affirmé que les redevances établies dans le cadre du NERES étaient transparentes et que toutes les compagnies aériennes pouvaient les demander, ce qui signifie que le NERES n'était pas sélectif. Enfin, FD a fait valoir que la mesure était limitée à cinq ans et qu'elle ne saurait être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, vu la manière dont les critères ont été appliqués dans les décisions Manchester et Charleroi de la Commission.

(115)

DSW21 a indiqué que sa mission consistait à gérer et exploiter l'infrastructure de la ville de Dortmund et que l'exploitation de l'aéroport faisant dès lors partie de ses tâches. L'ACR de 1991 a été conclu comme une solution fiscalement intéressante à l'octroi d'une subvention directe pour financer la construction et l'exploitation de l'aéroport. Le but du développement de l'aéroport était d'accompagner la transition structurelle de la région d'une industrie charbonnière et sidérurgique à une économie moderne, basée sur les services.

(116)

DSW21 a affirmé avoir soutenu la décision de l'aéroport d'introduire le NERES. Selon DSW21, le NERES représentait la meilleure solution pour améliorer la rentabilité et la croissance de l'aéroport. Les autres stratégies, telles que la fermeture de l'aéroport ou un autre positionnement sur le marché, étaient moins avantageuses sur le plan économique. DSW21 a indiqué que la réussite du NERES s'était illustrée par l'augmentation du nombre de liaisons et du nombre de compagnies aériennes ainsi que par une situation économique plus favorable pour l'aéroport que ce qui aurait prévalu sans NERES.

(117)

La ville de Dortmund a affirmé n'avoir participé ni directement ni indirectement au processus décisionnel ayant débouché sur l'introduction du NERES. Elle a également expliqué que depuis la signature de l'ACR de 1991, FD était intégrée à DSW21, dont les organes de direction et le conseil d'administration se composaient de représentants de la ville de Dortmund (24), liés par les décisions et instructions du conseil municipal. En outre, les représentants de la ville doivent agir dans l'intérêt de celle-ci (25).

(118)

La ville de Dortmund a déclaré que l'aéroport était investi d'une mission d'intérêt économique général. Selon une étude préparée par l'université de Münster/Osnabrück en 2006, 1 550 personnes étaient employées à l'aéroport par FD et quelque 70 autres entreprises. L'emploi indirect créé par les investissements de ces entreprises représentait 2 100 travailleurs et 630 autres emplois ont été créés dans le sillage de la consommation de ces entreprises. La ville de Dortmund a par ailleurs indiqué que l'aéroport était important pour l'industrie du tourisme de la région ainsi que pour la compétitivité de cette dernière, en particulier pour les fournisseurs de services modernes à l'échelon européen.

(119)

Selon EasyJet, les lignes directrices de 2005 sur l'aviation ne seraient pas applicables car le NERES avait déjà été mis en place en 2004 alors que les lignes directrices n'avaient pas encore été adoptées et publiées. Dès lors, d'après elle, la Commission doit trancher sur la base de ses précédentes décisions, comme celle dans l'affaire Ryanair/Charleroi. EasyJet a également noté que le NERES répondait aux exigences de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité et était donc compatibles avec le marché commun.

(120)

EasyJet a par ailleurs indiqué n'avoir pas bénéficié de la réduction des redevances, puisqu'elle a quitté l'aéroport avant d'atteindre le seuil de rentabilité. La compagnie a souligné que son modèle d'exploitation ne reposait pas sur l'exploitation d'accords avantageux, mais qu'elle était au contraire disposée à s'engager et à partager les risques avec l'aéroport, ce qui est corroboré par le fait qu'EasyJet n'a jamais fermé l'une de ses bases depuis 1995.

(121)

EasyJet pense que le NERES aurait également été élaboré et appliqué par un opérateur en économie de marché. Selon elle, grâce à NERES, le nombre de vols a une nouvelle fois augmenté entre 2002 et 2004. EasyJet a souligné qu'un opérateur en économie de marché ne devait pas choisir l'investissement le plus rentable à court terme, ni obtenir des bénéfices à court terme. Selon la compagnie aérienne, si un investissement existant donne des bénéfices ultérieurement, l'investisseur serait plus tenté d'accepter des rendements temporairement plus faibles, comme cela a été le cas à Dortmund. EasyJet a donné des exemples d'aéroports, comme ceux de Liverpool, Glasgow Prestwick ou London Stansted, où ce sont des capitaux privés, et non des ressources publiques, qui ont été utilisés, et où les mesures d'incitation ont servi à accroître le nombre de passagers et à améliorer la rentabilité.

(122)

Dans sa déclaration du 6 mai 2014, EasyJet a souligné que d'après les lignes directrices de 2014 sur l'aviation, seuls les coûts marginaux devaient être pris en considération aux fins du principe de l'opérateur en économie de marché. Il faudrait pour ce faire, selon EasyJet, réaliser une analyse ex ante de la rentabilité basée sur des perspectives à moyen terme solides, ce que FD a fait dans les études de marché relatives aux deux scénarios pour le développement futur de l'aéroport, à savoir l'introduction du NERES et le maintien du barème de redevances préexistant sans NERES. D'après ces scénarios, les recettes non aéronautiques auraient été plus élevées si le NERES avait été appliqué. Selon EasyJet, FD a tenu compte de coûts dépassant les coûts marginaux prévus dans son plan d'exploitation initial pour le NERES.

(123)

EasyJet a souligné que les redevances aéroportuaires additionnées aux recettes non aéronautiques étaient à même de supporter la totalité des coûts générés par les accords entre les compagnies aériennes et l'aéroport, en dégageant une marge bénéficiaire raisonnable sur la base de perspectives satisfaisantes à moyen terme. Dès lors, selon EasyJet, le NERES était susceptible d'entraîner une forte hausse du nombre de passagers et, par conséquent, des recettes non aéronautiques. EasyJet a également observé que la hausse annoncée du nombre de passagers d'ici 2014 était réaliste car l'expérience avait démontré que sur la période 2004-2007, le nombre de passagers fréquentant l'aéroport avait considérablement augmenté à la suite de l'introduction du NERES.

Tableau 21

Augmentation du nombre de passagers depuis l'introduction du NERES (données fournies par EasyJet)

(124)

EasyJet a fait valoir qu'en 2004, l'opérateur n'aurait eu aucune raison d'être pessimiste au sujet du potentiel de croissance du nombre de passagers vu que l'aéroport possédait une importante zone d'attraction, à savoir la région de la Ruhr et ses plus de 10 millions d'habitants, et qu'EasyJet était déterminée à ouvrir une base à l'aéroport. La série d'événements qui se sont produits depuis 2008, à savoir l'augmentation des prix du pétrole, la crise financière et le refus des vols de nuit par les autorités locales, n'auraient pas pu être prévus. D'après EasyJet, telles étaient les raisons pour lesquelles elle a été contrainte de réduire ses activités en dépit de l'optimisme initial. EasyJet a répété néanmoins que ces événements n'auraient pas pu être prévus et que, par conséquent, un opérateur en économie de marché dont les connaissances étaient celles qui prévalaient en 2004 n'aurait eu aucune raison d'être moins optimiste que l'aéroport concernant les perspectives de croissance du trafic de passagers.

(125)

Compte tenu de la sensibilité des passagers des transporteurs à bas coûts aux augmentations des coûts de stationnement, EasyJet ne partage pas les doutes de la Commission. Selon elle, il n'y avait aucune raison de penser qu'un passager faisant des économies sur le prix de son billet d'avion puisse être sensible à une faible hausse des coûts de stationnement au point de se mettre à utiliser uniquement les transports publics.

(126)

Enfin, EasyJet a indiqué qu'en vertu des lignes directrices de 2014 sur l'aviation, il convenait de déterminer en priorité si les redevances aéroportuaires et les autres recettes non aéronautiques connexes découlant de l'application du NERES suffisaient à supporter les coûts marginaux en dégageant une marge bénéficiaire raisonnable. Il convient dès lors de ne pas tenir compte des coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique et de fixer à 10 ans la période pertinente pour le calcul. EasyJet en conclut que les incitations NERES satisferaient les conditions du principe de l'opérateur en économie de marché.

(127)

Avec Soest, qui est désormais l'arrondissement de Lippstadt, l'arrondissement de Paderborn a créé l'aéroport de Paderborn/Lippstadt. Dans ses observations, l'arrondissement de Paderborn s'est surtout concentré sur le fait que l'aéroport de Dortmund faussait la concurrence en n'étant qu'à 95 kilomètres de l'aéroport de Paderborn/Lippstadt. Selon lui, l'aéroport de Paderborn/Lippstadt serait le seul aéroport régional allemand affichant un bilan positif et réalisant des bénéfices, mais pâtirait du fait que l'aéroport de Dortmund et celui de Kassel Calden soient financés essentiellement par des aides d'État. L'arrondissement de Paderborn a également indiqué que les redevances aéroportuaires de décollage et les redevances relatives aux services d'assistance en escale ne couvraient que […] % des coûts de FD.

(128)

D'après Air France, le NERES opérait une discrimination en faveur des compagnies aériennes à bas coûts et les mesures n'étaient pas limitées. Air France a affirmé qu'à partir du moment où le NERES avantage des liaisons similaires et concurrentes à l'aéroport voisin de Düsseldorf (telles qu'Alicante, Barcelone, Budapest, Londres, Malaga, Nice, Palma, Prague, Rome ou Thessalonique), il ne saurait être considéré comme compatible avec le marché intérieur en tant qu'aide au démarrage pour la création de nouvelles liaisons.

(129)

Selon l'Association des compagnies européennes de navigation aérienne, il semblerait que le NERES ait favorisé certaines compagnies aériennes et certains modèles d'entreprise à bas coûts et que le barème ne répondait pas aux conditions d'octroi d'une aide au démarrage.

(130)

D'après l'IHK, il était nécessaire d'introduire des compagnies aériennes à bas coûts à l'aéroport de Dortmund étant donné l'obligation pour la région de se concentrer sur le secteur de l'aviation depuis la transition structurelle de l'industrie sidérurgique à l'industrie des services. Les difficultés ne seraient apparues selon elle que lorsque Lufthansa est devenue actionnaire d'Eurowings AG et a modifié les liaisons au départ de l'aéroport de Dortmund, qui a ainsi perdu son principal client.

(131)

L'IHK a affirmé que l'aéroport de Dortmund était le seul aéroport spécialisé dans le trafic à bas coûts dans la région de la ville de Dortmund et que ses redevances n'étaient pas particulièrement faibles dans ce segment. Par conséquent, selon l'IHK, dans cette région, le NERES n'a pas affecté la concurrence. L'IHK a également indiqué que l'ACR de 1991 entre FD et DSW21 était légitime puisque, pendant le changement structurel dans la région, le développement de l'aéroport avait eu des répercussions positives sur l'économie et la population. L'ACR de 1991 a donc répondu à l'intérêt économique général de la région.

(132)

D'après VVW, un opérateur en économie de marché aurait également opté pour les investissements à l'aéroport de Dortmund car la période de pertes initiales était attendue et acceptable dans le contexte de la gestion de l'infrastructure aéroportuaire. En outre, vu qu'il était communément admis, au moment de la décision d'investissement, que le financement d'une infrastructure aéroportuaire ne constituait pas une aide d'État, l'aide potentielle ne pouvait pas être considérée comme illégale. VVW a par ailleurs indiqué que FD n'était pas en concurrence avec les autres aéroports à proximité, à savoir Düsseldorf (qui n'aurait même pas eu une capacité supplémentaire pour EasyJet), Münster/Osnabrück et Paderborn/Lippstadt (qui n'accueillaient ni l'un ni l'autre des compagnies aériennes à bas coûts). Par conséquent, d'après VVW, le marché intérieur n'a pas été affecté par le NERES.

(133)

Les parties privées ont également soumis des observations dans le cadre de la procédure en matière d'aide d'État relative à l'aéroport de Dortmund et au NERES. Elles y ont affirmé qu'aucun opérateur en économie de marché n'adopterait les mesures prises à l'aéroport de Dortmund car dans les faits, la situation économique ne s'est pas améliorée. Elles ont également déclaré que l'analyse du principe de l'opérateur en économie de marché proposée était erronée puisqu'elle considérait à tort que l'aéroport de Dortmund était un aéroport international et que contrairement à ce qui était indiqué, l'aéroport n'était pas si éloigné de la ville. Ces parties privées ont également estimé que le financement couvrait plus que les coûts des activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique, telles que les services incendie et les services de secours.

(134)

Elles ont fait valoir en outre qu'une aide d'État avait été accordée via l'octroi, par la ville de Dortmund, de garanties d'État sur des prêts.

(135)

Les parties privées ont enfin rejeté l'argument selon lequel la direction n'aurait pas participé à l'élaboration du NERES. À l'appui de leur allégation, elles ont produit le procès-verbal d'une réunion durant laquelle la direction a présenté le NERES au conseil d'administration.

(136)

Les observations soumises par DSW21 et FD allaient totalement dans le sens des observations de l'Allemagne. DSW21 et FD ont par ailleurs indiqué qu'un opérateur en économie de marché aurait également conclu l'ACR de 1991, en tenant notamment compte des coûts liés à la fermeture de l'aéroport.

(137)

EasyJet a indiqué que le NEO était conforme au principe de l'opérateur en économie de marché et ne constituait donc pas une aide d'État. Selon elle, d'un point de vue économique, l'introduction du NEO était la solution la plus simple à réaliser pour l'exploitant de l'aéroport de Dortmund.

(138)

EasyJet a également déclaré que les régimes d'incitation basés sur la croissance du volume de passagers, comme celui en l'espèce, aidaient les aéroports à réaliser des économies d'échelle. D'après elle, des régimes d'incitation similaires ont été introduits en Suède, notamment à Stockholm-Arlanda, Stockholm-Bromma et Göteborg Landvetter. EasyJet a souligné qu'en vertu des lignes directrices de 2014 sur l'aviation, l'enquête relative au NEO devrait porter exclusivement sur la question de savoir si un exploitant aéroportuaire à but lucratif aurait proposé les mêmes conditions. Elle a également indiqué qu'une analyse ex ante de la rentabilité, basée sur les perspectives satisfaisantes à moyen terme de NEO, était incluse dans le plan d'exploitation ainsi que dans la comparaison des différents scénarios et que, par conséquent, le principe de l'opérateur en économie de marché était respecté. EasyJet a insisté sur le fait que le principe de l'opérateur en économie de marché devait être exclusivement axé sur les coûts et recettes marginaux. Elle a en outre souligné qu'il était possible, au moment de conclure un contrat individuel avec une compagnie aérienne ou d'établir un barème global de redevances aéroportuaires, de supporter les coûts marginaux en dégageant une marge bénéficiaire raisonnable sur la base de perspectives satisfaisantes à moyen terme.

(139)

À cet égard, EasyJet a fait valoir que dans le plan d'exploitation NEO, FD avait tenu compte des coûts allant au-delà des coûts marginaux. EasyJet en a conclu que si ces coûts étaient exclus de l'analyse de la rentabilité, la rentabilité du NEO serait encore plus importante. Par ailleurs, d'après elle, au moment d'appliquer le principe de l'opérateur en économie de marché, il ne faudrait pas non plus tenir compte des coûts relatifs aux activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique et des coûts ayant trait aux investissements historiques.

(140)

EasyJet a enfin déclaré que les taux réduits établis par le NEO étaient accessibles à toutes les compagnies aériennes actives à l'aéroport. Les accords individuels conclus entre EasyJet et l'aéroport n'ont pas dépassé la portée du NEO.

(141)

Germanwings a précisé que ses redevances finales, y compris les redevances relatives aux passagers en partance et les redevances d'assistance en escale, se chiffraient en moyenne entre […] et […] EUR par passager en partance.

(142)

Germanwings a également déclaré que le marché pertinent à prendre en considération pour comparer les redevances était celui des redevances payées aux aéroports à bas coûts. D'après elle, les redevances en vigueur à l'aéroport de Dortmund n'auraient pas été différentes de celles de Graz ou de Maastricht.

(143)

Germanwings a enfin indiqué qu'un opérateur en économie de marché aurait également dû accepter des pertes pendant au moins les premières années d'un nouveau projet.

(144)

Wizz Air a affirmé que le NEO était conforme au principe de l'opérateur en économie de marché et ne constituait donc pas une aide d'État. Wizz Air est notamment d'accord sur le fait que le NEO était une solution plus économique que la fermeture de l'aéroport. Selon la compagnie, dans le scénario de la fermeture de l'aéroport, la Commission doit tenir compte des coûts élevés de fermeture que la ville de Dortmund aurait dû prendre en charge.

(145)

Wizz Air a indiqué que la compatibilité des redevances aéroportuaires avec le marché devait être comparée avec les redevances payées par les compagnies aériennes à bas coûts dans les différents aéroports régionaux européens, car une compagnie aérienne à bas coûts ne choisit pas ses destinations en fonction d'une «zone d'attraction unique», mais sur tout le territoire européen.

(146)

Enfin, Wizz Air a fait savoir que son arrangement avec FD était également compatible avec le marché puisqu'il contribuait progressivement à la rentabilité de l'aéroport. Cette analyse doit tenir compte des effets de réseau.

(147)

Á l'appui de son argument de compatibilité avec le marché, Wizz Air a produit l'étude d'Oxera.

(148)

Oxera a commencé par comparer les redevances payées par Wizz Air à l'aéroport de Dortmund avec celles payées aux aéroports de Doncaster, Liverpool, Memmingen, Prestwick et Stockholm-Skavsta. Ces aéroports seraient apparemment similaires à celui de Dortmund sur le plan du volume de trafic, du type de trafic aéroportuaire et de la zone d'attraction. Selon Oxera, ces aéroports sont détenus par des acteurs privés. Ils ont reçu un financement public, toutefois relativement marginal par rapport à leur actif total.

(149)

D'après Oxera, les redevances payées par Wizz Air à l'aéroport de Dortmund sont, en moyenne, considérablement plus élevées que celles payées par la même compagnie aux aéroports utilisés pour la comparaison, en tenant compte de la redevance gouvernementale liée à la sécurité. Oxera a également indiqué que les redevances (nettes de la redevance relative à la sécurité) payées par Wizz Air étaient comparables à celles payées aux aéroports utilisés pour la comparaison. Oxera en a conclu que Wizz Air avait payé le prix du marché à l'aéroport de Dortmund et que l'arrangement entre l'aéroport et la compagnie aérienne était conforme au principe de l'opérateur en économie de marché.

(150)

Oxera a ensuite procédé à une analyse de la rentabilité supplémentaire apportée par Wizz Air à FD au cours des années 2009 à 2014. Pour ce faire, elle a employé une autre approche du calcul des coûts et recettes marginaux que celle présentée par l'Allemagne, en incluant les recettes aéronautiques et non aéronautiques marginales ainsi que les coûts marginaux par passager.

(151)

Oxera a tenu compte des recettes aéronautiques tirées des redevances aéroportuaires nettes des réductions appliquées, sur la base des accords suivants conclus entre Wizz Air et FD:

(152)

Oxera a estimé les recettes non aéronautiques (relatives, par exemple, au stationnement de voitures, à la location de voitures et à d'autres locations en rapport avec la restauration) sur la base du plan d'exploitation fourni par FD.

(153)

Sur la base du plan d'exploitation de FD, Oxera a inclus dans son analyse les coûts marginaux de la commercialisation, des incitations et de l'aide en liquidités découlant des accords visés au considérant 151, points a) à h). Elle a également inclus une estimation des coûts supplémentaires inclus dans le plan d'exploitation de l'aéroport, tels que les coûts de personnel, les dépenses en matériel et les autres dépenses d'exploitation non spécifiques à Wizz Air.

(154)

Selon Oxera, pour évaluer le montant de coûts généraux imputables à l'accord, une analyse de régression a été réalisée. Sur cette base, il serait possible, selon Oxera, de déterminer la part de coûts fixes et la part de coûts variant en fonction du volume de passagers. Oxera a estimé que les coûts suivants variaient en fonction du nombre de passagers:

(155)

Ces coûts sont des moyennes pour l'aéroport entier et l'ensemble de ses compagnies aériennes et Oxera les a ensuite attribués à Wizz Air en fonction de sa part de départs de passagers.

(156)

Oxera a également estimé les coûts marginaux des investissements sur la base d'un programme d'investissements pour la période 2009-2019 ainsi que sur la base des investissements effectivement réalisés entre 2004 et 2008 lorsque Wizz Air était également active à l'aéroport de Dortmund. Les investissements réalisés avant l'arrivée de Wizz Air à l'aéroport ont été considérés comme des coûts irrécupérables et par conséquent non imputables à l'accord. Selon Oxera, les coûts des investissements ne peuvent être imputés aux clients durant l'année où ils ont été effectués, mais doivent être répartis tout au long du cycle de vie de l'investissement. Oxera a donc tenu compte des coûts d'amortissement annuels et des coûts de financement de l'investissement en question. Les coûts totaux annuels des nouveaux investissements ont été imputés à la part de Wizz Air dans la capacité de 2,5 millions de passagers de l'aéroport telle qu'indiquée par FD. Oxera a considéré qu'il s'agissait d'une estimation très prudente puisque tous les investissements envisagés n'étaient pas imputables à la présence de Wizz Air, par exemple l'extension de la piste prévu initialement pour 2014.

Tableau 22

Recettes et coûts marginaux attendus grâce à la présence de Wizz Air (en millions d'EUR)

(157)

Oxera a obtenu la contribution marginale de la présence de Wizz Air en calculant la différence entre les recettes marginales et les coûts marginaux. Oxera en a conclu que les accords conclus entre Wizz Air et FD et le NEO avaient contribué à la rentabilité de l'aéroport d'un point de vue ex ante.

(158)

D'après Oxera, les accords ont débouché sur une valeur actuelle nette positive estimée à environ [300 000-400 000] EUR tout au long de leur durée (de 2009 à 2014) et, par conséquent, un investisseur privé aurait été prêt à conclure des accords similaires avec Wizz Air.

(159)

D'après l'arrondissement de Paderborn, propriétaire de l'aéroport de Paderborn, la possibilité offerte par les lignes directrices de 2014 sur l'aviation d'apporter une aide opérationnelle supplémentaire aux aéroports en perte pendant dix ans de plus conférerait à ces aéroports un avantage injustifié par rapport aux aéroports rentables.

(160)

Plusieurs particuliers ont transmis leurs observations dans le cadre de la procédure, déclarant que le financement public octroyé à l'aéroport constituait une aide d'État et que le NEO ne correspondait pas aux conditions du marché.

(161)

Dans ses observations relatives aux observations des tiers intéressés, l'Allemagne a considéré que les déclarations appuyaient la plupart du temps son point de vue et a par conséquent souligné le fait que l'ACR de 1991 ne pouvait être considéré comme une aide d'État. Elle a une nouvelle fois fait remarquer que l'ACR de 1991 était comparable à une subvention à l'investissement historique pour l'infrastructure et qu'il était en tout état de cause compatible avec le marché commun. Cette position a été appuyée par FD, le Verkehrsverband Westfalen eV, l'IHK Dortmund, DSW21 et la ville de Dortmund.

(162)

En accord avec FD, l'Allemagne a indiqué que si la Commission arrivait à la conclusion que l'ACR de 1991 entre DSW21 et FD devait être considéré comme une aide d'État illégale, il ne pourrait être évalué sur la base des lignes directrices de 2005 sur l'aviation qu'à partir de leur date d'application. L'Allemagne a par ailleurs souligné que le financement apporté par DSW21 devait être considéré comme le financement d'un service d'intérêt économique général («SIEG»), pour lequel la Commission accorde généralement aux États membres un large pouvoir discrétionnaire. D'après l'Allemagne, il reviendrait moins cher à la ville de Dortmund de financer les investissements à l'aéroport au moyen de l'ACR de 1991 qu'en utilisant des subventions directes, étant donné que les pertes globales enregistrées entre 1998 et 2008 ont été plus faibles que ne l'auraient été les amortissements et les intérêts. Rejoignant le Verkehrsverband Westfalen eV et DSW21, l'Allemagne a affirmé que la fermeture de l'aéroport aurait été encore moins rentable puisque FD était au moins en mesure de prendre en charge une partie de ses propres coûts fixes et disposait de prévisions optimistes en ce qui concernait la future croissance de son volume de passagers. Un opérateur en économie de marché aurait agi de la même façon que la ville et DSW21 et aurait au moins investi pour une durée déterminée. L'Allemagne était particulièrement d'accord avec les tiers intéressés sur le fait que les aéroports ont une longue vie économique et qu'une période de pertes était acceptable.

(163)

L'Allemagne a ensuite fait valoir que le NERES était accessible à toutes les compagnies aériennes sur la base de critères objectifs. Comme l'ont confirmé les tiers intéressés, WizzAir, GermanWings, Sterling, AirBerlin et EasyJet répondaient à ces critères. Selon l'Allemagne ainsi qu'EasyJet et FD, le NERES devait avoir pour effet une augmentation du nombre de passagers ainsi qu'un accroissement du rendement de l'aéroport.

(164)

S'agissant des observations d'IHK et de Verkehrsverband Westfalen eV, selon lesquelles le NERES n'aurait pas affecté la concurrence et le marché intérieur, l'Allemagne les a acceptées et a indiqué que les aéroports à proximité, Münster/Osnabrück, Paderborn, Cologne/Bonn et Düsseldorf, n'hébergeaient pas de transporteurs à bas coûts.

(165)

L'Allemagne a souligné que le NERES avait été introduit après l'agrandissement de l'aéroport de Dortmund, en réponse à la diminution du nombre de passagers faisant suite au 11 septembre 2001, afin de remédier à la sous-utilisation de la capacité de l'aéroport.

(166)

L'Allemagne a fait savoir qu'elle n'était pas d'accord avec les observations d'Air France et de l'Association des compagnies européennes de navigation aérienne car celles-ci étaient manifestement non étayées et non fondées.

(167)

L'Allemagne a indiqué que les lignes directrices de 2005 sur l'aviation ne pouvaient s'appliquer qu'à partir du 1er juin 2007. Selon l'Allemagne, même si les lignes directrices de 2005 sur l'aviation étaient applicables, le NERES serait compatible avec le marché intérieur.

(168)

L'Allemagne a rejoint globalement les observations fournies par EasyJet, Germanwings, Wizz Air, DSW21 et FD. Elle a affirmé que le NEO, de même que tous les accords individuels conclus avec les compagnies aériennes desservant l'aéroport, était non discriminatoire dans la mesure où il était applicable à toutes les compagnies aériennes souhaitant desservir l'aéroport.

(169)

L'Allemagne était également d'accord sur le fait que le NEO était conforme au principe de l'opérateur en économie de marché et que, comme l'ont prouvé les différents scénarios, l'augmentation des redevances au-delà du niveau du NEO aurait entraîné une diminution du nombre de passagers et, compte tenu des coûts fixes de l'aéroport, des pertes plus importantes. D'après l'Allemagne, un investisseur privé aurait accepté des pertes sur une période donnée. Elle affirmait que dans ce contexte, la perspective ex ante est décisive puisque de ce point de vue, le NEO était la meilleure solution économique. L'Allemagne a clairement souligné que le NEO était basé sur un plan d'exploitation.

(170)

L'Allemagne a par ailleurs admis que le marché pertinent à prendre en considération pour déterminer l'existence d'un effet sur la concurrence était plus vaste que celui des liaisons aériennes de point à point et que les aéroports concurrents comparables ne devraient pas se situer dans le rayon de 100 kilomètres entourant l'aéroport de Dortmund. L'Allemagne a salué les conclusions d'une étude comparative sur les redevances demandées dans les autres aéroports, préparée par Oxera et produite par Wizz Air.

(171)

L'Allemagne a rejeté les observations des parties privées, qui, selon elle, étaient fondées en partie sur des faits inexacts. Elle a précisé que la compensation annuelle des pertes ne saurait être automatiquement considérée comme une aide puisque, contrairement à ce que croient les parties privées, les résultats d'exploitation incluent également les coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique et l'aide à la commercialisation faisait partie des redevances.

(172)

En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du traité, «sont incompatibles avec le marché, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(173)

Pour être qualifiée d'aide d'État au sens de cette disposition, une mesure doit remplir les conditions cumulatives suivantes:

(174)

La Commission rappelle qu'une mesure d'aide constitue une aide existante conformément à l'article 1er, point b) v), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (27) dès lors qu'il peut être établi qu'elle ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur, mais qu'elle est devenue une aide par la suite en raison de l'évolution du marché commun et sans avoir été modifiée par l'État membre.

(175)

D'après l'Allemagne, les garanties à 100 % de l'État octroyées en faveur de l'aéroport de Dortmund constituent tout au plus une aide existante au sens de l'article 1er, point b) v), du règlement (CE) no 659/1999, puisqu'elles ont été mises en place lorsque le financement public des aéroports n'était pas encore considéré comme constitutifs d'une aide d'État et qu'elles n'ont pas été modifiées depuis lors.

(176)

En effet, jusqu'il y a peu, le développement des aéroports était souvent déterminé par des facteurs purement territoriaux ou, dans certains cas, par des exigences militaires. Leur exploitation était organisée dans le cadre de l'administration plutôt que comme une entreprise commerciale. Même la concurrence entre aéroports et entre exploitants aéroportuaires était faible, avant de commencer à croître progressivement. Compte tenu de ces conditions, le financement d'aéroports et d'infrastructures aéroportuaires par l'État était auparavant considéré par la Commission elle-même comme une mesure générale de politique économique non soumise aux dispositions du traité relatives aux aides d'État.

(177)

Toutefois, la situation a évolué. Dans l'arrêt Aéroports de Paris, le Tribunal a affirmé que l'exploitation d'un aéroport, notamment la fourniture de services aéroportuaires aux compagnies aériennes et aux différents prestataires de services dans un aéroport, constitue une activité économique (28). En conséquence, depuis l'adoption de cet arrêt (le 12 décembre 2000), il n'est plus possible de considérer l'exploitation et la construction des aéroports comme une mission de puissance publique d'une administration échappant au contrôle des aides d'État.

(178)

Dans son arrêt Aéroport de Leipzig-Halle, le Tribunal a confirmé qu'il n'y avait pas lieu, a priori, d'exclure l'application aux aéroports des dispositions relatives aux aides d'État, car l'exploitation d'un aéroport et la construction d'une infrastructure aéroportuaire constituent une activité économique (29). Dès lors qu'un exploitant d'aéroport exerce une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement, il constitue une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, et les règles du traité sur les aides d'État s'appliquent (30).

(179)

À la lumière des considérants 176 à 178, la Commission estime qu'avant l'arrêt du Tribunal dans l'affaire Aéroports de Paris, les autorités publiques pouvaient légitimement considérer que les mesures de financement définitivement adoptées avant l'arrêt Aéroports de Paris ne constituaient pas une aide d'État et ne devaient donc pas être notifiées à la Commission. La Commission ne peut par conséquent plus mettre en cause les différentes mesures de financement qui n'ont pas été octroyées sur la base d'un programme d'aide (31) et qui ont été définitivement adoptées avant l'arrêt Aéroports de Paris en vertu des règles en matière d'aide d'État.

(180)

En conséquence, la Commission doit premièrement apprécier si les garanties à 100 % de l'État ont été mises en place avant l'arrêt dans l'affaire Aéroports de Paris (12 décembre 2000) et, deuxièmement, si cette mesure a ensuite été modifiée. Troisièmement, la Commission doit également déterminer si les mesures en question constituent une «aide individuelle» au sens de l'article 1er, point e), du règlement (CE) no 659/1999 ou un «programme d'aide» au sens de l'article 1er, point d), du règlement (CE) no 659/1999. S'agissant du deuxième point uniquement, la Commission peut proposer des mesures utiles au titre de l'article 108, paragraphe 1, du traité et de l'article 17 du règlement (CE) no 659/1999.

(181)

En ce qui concerne les garanties à 100 % de l'État octroyées en 1987 et jusqu'en 2000 (voir tableau 13), la Commission constate qu'elles ont été octroyées de manière irrévocable avant l'arrêt Aéroports de Paris.

(182)

Comme l'a précisé l'Allemagne pendant la procédure formelle d'examen, les garanties à 100 % de l'État n'ont pas été modifiées depuis lors. Toutefois, elles sont désormais expirées. En outre, les garanties à 100 % de l'État étaient limitées dans le temps et en volume. Par ailleurs, la finalité de ces garanties à 100 % était de garantir des emprunts concrets finançant des investissements spécifiques dans les infrastructures aéroportuaires de l'aéroport de Dortmund. Elles doivent donc être considérées comme des mesures individuelles.

(183)

Dès lors, au moment où ces garanties, chiffrées fin 2008 à 74,182 millions d'EUR, ont été octroyées de manière irrévocable, la Commission ne considérait pas que le financement des aéroports constituait une aide d'État. Quand bien même ces garanties auraient été une aide d'État, il se serait agi d'une aide individuelle existante qui ne saurait être contestée actuellement. Il est donc inutile de pousser plus loin l'examen visant à déterminer si les garanties à 100 % de l'État constituaient une aide.

(184)

Selon une jurisprudence constante, la Commission doit d'abord établir si FD est une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. La notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement. Constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné.

(185)

Dans son arrêt dans l'affaire Aéroport de Leipzig-Halle, la Cour de justice a confirmé que l'exploitation d'un aéroport à des fins commerciales et la construction d'infrastructures aéroportuaires constituent une activité économique. Dès lors qu'un exploitant d'aéroport exerce une activité économique en proposant des services aéroportuaires contre rémunération, un tel exploitant, indépendamment de son statut juridique ou de son mode de financement, constitue une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, de telle sorte que les dispositions du traité en matière d'aides d'État peuvent s'appliquer aux avantages conférés par l'État ou au moyen de ressources d'État à un tel exploitant.

(186)

FD est chargée de construire, d'entretenir et d'exploiter l'aéroport de Dortmund. FD offre des services aéroportuaires et fait payer une redevance aux utilisateurs de l'infrastructure aéroportuaire, exploitant donc commercialement cette dernière. À la lumière des considérants 184 et 185, il convient dès lors de conclure que FD exerce une activité économique depuis la date de l'arrêt Aéroports de Paris (le 12 décembre 2000) et constitue une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(187)

Il s'ensuit que la Commission ne contestera pas la compensation des coûts d'investissement résultant des projets d'investissement dans l'infrastructure décidés de manière irrévocable avant le 12 décembre 2000.

(188)

S'agissant du cas d'espèce, l'Allemagne a fourni des données, incluses au tableau 23, sur les coûts de capital relatifs aux investissements décidés à titre irrévocable avant l'arrêt Aéroports de Paris et les autres coûts d'investissement supportés entre 2000 et 2012.

Tableau 23

Coûts du capital des investissements dans l'infrastructure décidés avant l'arrêt Aéroports de Paris (en milliers d'EUR)

(189)

La Commission conclut dès lors qu'elle n'est pas habilitée à examiner et à contester les transferts de pertes couvrant les montants visés à la dernière colonne du tableau 23.

(190)

S'il convient de considérer FD comme constituant une entreprise aux fins de l'article 107, paragraphe 1, du traité, il y a lieu de rappeler que toutes les activités exercées par le propriétaire ou l'exploitant d'un aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique (32).

(191)

Selon les lignes directrices de 2014 sur l'aviation et la jurisprudence de la Cour de justice (33), les activités qui relèvent normalement de la responsabilité de l'État dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique ne sont pas de nature économique et ne rentrent pas dans le champ d'application des règles sur les aides d'État. Ces activités incluent par exemple la sécurité, le contrôle du trafic aérien, la police et les douanes. Le financement de ces activités doit rester strictement limité à la compensation des coûts engendrés par celles-ci et ne peut pas être utilisé pour couvrir les coûts d'autres activités de nature économique (34).

(192)

Pour les mêmes raisons, le financement d'activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique ou le financement de l'infrastructure directement liée à ces activités ne constituent pas, par principe, une aide d'État (35). Dans un aéroport, des activités telles que le contrôle du trafic aérien, la police, les douanes, la lutte contre les incendies, les mesures destinées à protéger l'aviation civile contre les actes d'intervention illicite et les investissements dans les infrastructures et les équipements nécessaires à ces activités sont considérées, en règle générale, comme ne présentant pas un caractère économique (36).

(193)

Cependant, le financement public d'une activité non économique strictement liée à l'exercice d'une activité économique ne saurait donner lieu à des discriminations injustifiées entre les compagnies aériennes et les gestionnaires d'aéroports. En effet, il est de jurisprudence constante qu'il existe un avantage lorsque les autorités publiques soulagent les entreprises des coûts inhérents à leurs activités économiques (37). Ainsi, lorsqu'un ordre juridique prévoit qu'il est d'usage pour les compagnies aériennes ou pour les gestionnaires d'aéroports de supporter des coûts de certains services, tandis que certaines compagnies aériennes ou certains gestionnaires d'aéroports, fournissant les mêmes services au nom des mêmes autorités publiques, ne supportent pas de tels coûts, il est possible que ces derniers bénéficient d'un avantage, même si les services en tant que tels sont considérés comme une activité non économique. Il est donc nécessaire d'analyser le cadre juridique précis applicable au gestionnaire de l'aéroport pour évaluer si ce cadre juridique impose aux gestionnaires d'aéroports ou aux compagnies aériennes une obligation de supporter les coûts de certaines activités qui, en tant que telles, peuvent être considérées comme une activité non économique, mais qui sont quand même inhérentes à l'exercice d'une activité de nature économique.

(194)

L'opinion de l'Allemagne sur la portée de la mission de puissance publique a évolué tout au long de la procédure. À un moment, l'Allemagne incluait également dans la mission de puissance publique les coûts relatifs aux salaires des fonctionnaires travaillant pour l'aéroport. Si les surcoûts des fonctionnaires employés dans un secteur nouvellement libéralisés peuvent être considérés comme des coûts irrécupérables de la libéralisation, les aéroports allemands n'ont aucune obligation légale d'employer ces fonctionnaires. Cet élément ne constitue donc pas un coût relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique.

(195)

L'Allemagne indique par ailleurs que les coûts afférents aux activités suivantes, qu'il s'agisse d'investissements ou de dépenses d'exploitation, doivent être considérés comme relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique: mesures de sécurité à l'aéroport au sens de l'article 8 de la Luftsicherheitsgesetz (loi relative à la sécurité aérienne), mesures assurant la sécurité opérationnelle, mesures de contrôle aérien et de sécurité aérienne au sens de l'article 27c, paragraphe 2, de la Luftverkehrsgesetz (loi relative au trafic aérien), services météorologiques et services d'incendie.

(196)

La Commission est d'avis que les mesures en vertu de l'article 8 de la Luftsicherheitsgesetz, les mesures en vertu de l'article 27c, paragraphe 2, de la Luftsicherheitsgesetz (y compris les services météorologiques), et les services incendie peuvent, en principe et après analyse ci-après, être considérés comme des activités qui relèvent de l'exercice d'une mission de puissance publique.

(197)

Quant aux mesures liées exclusivement à la sécurité opérationnelle, la Commission considère en revanche que la garantie de la sécurité des opérations dans un aéroport constitue un aspect normal de l'activité économique que suppose l'exploitation d'un aéroport (38). Sous réserve d'une analyse plus détaillée des différentes activités et des différents coûts, la Commission estime que les mesures destinées à assurer la sécurité des opérations à l'aéroport ne constituent pas des activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique. Toute entreprise qui souhaiterait exploiter un aéroport doit garantir la sécurité de ses installations, par exemple de la piste et des aires de trafic.

(198)

Concernant le cadre juridique applicable, l'Allemagne a affirmé que pour les services d'incendie, il n'existait aucune règle juridique qui impose strictement ces coûts à l'exploitant de l'aéroport. En outre, la Commission constate que le remboursement des coûts liés aux services d'incendie relève de responsabilités au niveau régional et que ces coûts sont généralement remboursés par les autorités régionales compétentes. La rémunération de ces coûts est limitée à la mesure nécessaire pour couvrir ceux-ci.

(199)

Concernant le contrôle du trafic aérien et les services météorologiques, la Commission relève que les articles 27d et 27f de la Luftverkehrsgesetz disposent que les coûts liés à l'article 27c de la Luftverkehrsgesetz sont couverts par l'État pour certains aéroports. Si la Commission ne doit pas, en l'espèce, décider si la prestation peut conférer un avantage aux aéroports qui bénéficient d'un financement public en vertu des articles 27d et 27f de la Luftverkehrsgesetz, il est clair que la loi prévoit que tous les autres aéroports supportent eux-mêmes les coûts applicables. Dans ce contexte, les coûts relatifs au contrôle du trafic aérien et aux services météorologiques doivent être considérés comme des dépenses d'exploitation normales, aux moins pour les aéroports qui ne sont pas concernés par les articles 27d et 27f de la Luftverkehrsgesetz.

(200)

Luftverkehrsgesetz. Concernant les mesures en vertu de l'article 8 de la Luftsicherheitsgesetz, il semble que l'Allemagne estime que tous les coûts liés aux mesures qui y sont prescrites peuvent être supportés par les autorités publiques compétentes. La Commission relève cependant qu'en vertu de l'article 8, paragraphe 3, de la Luftsicherheitsgesetz, seuls les coûts liés à la mise à disposition et à l'entretien des espaces et des locaux nécessaires à l'exécution des mesures citées dans cet acte peuvent être remboursés. Tous les autres coûts doivent être pris en charge par l'exploitant aéroportuaire. Par conséquent, dans la mesure où le financement public octroyé à FD a soulagé celle-ci des coûts qu'elle devait supporter en vertu de l'article 8, paragraphe 3, de la Luftsicherheitsgesetz, ce financement public n'est pas exempté du contrôle au titre des règles de l'Union en matière d'aides d'État.

(201)

À la lumière de ces considérations, la Commission juge approprié de tirer des conclusions plus spécifiques concernant les coûts d'investissement et les frais d'exploitation relevant prétendument de l'exercice d'une mission de puissance publique.

(202)

En ce qui concerne les investissements et les coûts d'exploitation relatifs aux services incendie, la Commission accepte que ceux-ci soient considérés comme des dépenses relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique dans la mesure où le remboursement de ces coûts est strictement limité à ce qui est nécessaire pour réaliser les activités concernées.

(203)

Quant aux investissements liés aux mesures instaurées conformément à l'article 8 de la Luftsicherheitsgesetz, la Commission considère que seuls les coûts au remboursement desquels l'exploitant aéroportuaire peut prétendre conformément à l'article 8, paragraphe 3, de la Luftsicherheitsgesetz peuvent être considérés comme des coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique.

(204)

Concernant les mesures de contrôle aérien et de sécurité aérienne en vertu de l'article 27c paragraphe 2, de la Luftverkehrsgesetz, et compte tenu du fait que l'aéroport de Dortmund n'est pas un des aéroports pour lequel un besoin correspondant a été reconnu par le gouvernement fédéral en vertu de l'article 27d, paragraphe 1, et de l'article 27f, paragraphe 1, de la Luftverkehrsgesetz, la Commission conclut que les coûts d'exploitation relatifs aux mesures de contrôle aérien et de sécurité aérienne ainsi qu'aux services météorologiques ne peuvent être considérés comme des coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique.

(205)

En tout état de cause, quelle que soit la classification juridique de ces coûts, qu'ils relèvent du domaine public ou non, il a été démontré qu'ils devaient être supportés par l'exploitant de l'aéroport, en vertu du cadre juridique applicable. En conséquence, si l'État devait financer ces coûts, l'exploitant aéroportuaire serait libéré d'un coût qu'il aurait dû normalement encourir.

(206)

De même, les coûts d'exploitation encourus afin de garantir la sécurité des opérations aéroportuaires ne peuvent être considérés comme des coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique.

(207)

Les investissements réalisés afin de garantir la sécurité des opérations aéroportuaires ne peuvent être considérés comme des coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique. La Commission observe que l'amélioration de la sécurité de l'exploitation de l'aéroport correspond aux coûts normaux d'une activité économique, ne pouvant être considérés comme relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique (39). Cela signifie notamment que les investissements dans l'éclairage et la signalisation de la piste, etc., ne peuvent être considérés comme relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique.

(208)

Tout avantage accordé au moyen de ressources d'État par l'État lui-même ou par un organisme intermédiaire agissant en vertu de compétences qui lui ont été conférées peut constituer une aide d'État (40). Les ressources des autorités locales constituent, pour les besoins de l'application de l'article 107 du traité, des ressources d'État (41).

(209)

L'ACR de 1991 en faveur de FD a été conclu par DSW21. DSW21 est une holding composée de sociétés de service public et de sociétés gestionnaires des infrastructures de la ville de Dortmund. Elle est entièrement détenue par la ville de Dortmund. DSW21 est donc manifestement une entreprise publique au sens de l'article 2, point b), de la directive 2006/111/CE de la Commission (42). L'ACR de 1991 faisait partie d'une décision prise par la ville de Dortmund d'intégrer FD, alors directement détenue par la ville, dans la structure de holding de DSW21. Cette décision a été prise et mise en œuvre par la ville de Dortmund.

(210)

L'ACR de 1991 est donc imputable à l'État et implique des ressources d'État.

(211)

Au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, l'avantage se définit comme un avantage économique qu'une entreprise n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché, c'est-à-dire en l'absence d'intervention de l'État (43). Seul l'effet de la mesure sur l'entreprise est pertinent, et non la raison ni l'objectif de l'intervention de l'État (44). Un avantage existe dès lors que la situation financière d'une entreprise est améliorée du fait de l'intervention de l'État.