Recommandation (UE) 2016/2256 de la Commission du 8 décembre 2016 adressée aux États membres concernant la reprise des transferts vers la Grèce au titre du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil

(1)

Depuis 2011, le transfert vers la Grèce de demandeurs d'une protection internationale au titre du règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil (1) (ci-après le «règlement de Dublin») est suspendu par les États membres, à la suite de deux arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (ci-après la «CEDH») et de la Cour de justice de l'Union européenne (2), constatant, dans le régime d'asile grec, des défaillances systémiques constituant une violation des droits fondamentaux des demandeurs d'une protection internationale transférés depuis d'autres États membres vers la Grèce en vertu du règlement (CE) no 343/2003 du Conseil (3).

(2)

Le comité des ministres du Conseil de l'Europe suit l'évolution de la situation en Grèce depuis l'arrêt M.S.S./Belgique et Grèce, rendu par la CEDH en 2011, sur le fondement des rapports d'avancement que la Grèce est tenue de présenter pour démontrer l'exécution de l'arrêt ainsi que d'éléments de preuve fournis par des organisations non gouvernementales (ONG) et des organisations internationales, telles que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), qui interviennent en Grèce. Sur demande de la Grèce présentée en juin 2016, le comité des ministres a accepté de reporter la procédure d'évaluation, au motif que la Grèce subit actuellement une pression migratoire énorme et que la situation est exceptionnelle, instable et différente de celle qui prévalait lorsque l'arrêt M.S.S./Belgique et Grèce a été rendu, il y a cinq ans.

(3)

À la suite dudit arrêt, la Grèce s'est engagée à réformer son régime d'asile sur la base d'un plan d'action national sur la réforme de l'asile et la gestion des migrations, présenté en août 2010 et révisé en janvier 2013 (ci-après le «plan d'action grec»). La Grèce a présenté au Conseil, le 1er octobre 2015, une feuille de route relative à la mise en œuvre du programme de relocalisation et des centres d'enregistrement (hotspots), qui définit également certaines actions à privilégier pour garantir l'application des mesures convenues en suspens dans les domaines de l'asile et de l'accueil.

(4)

Dans le même temps, la crise actuelle des réfugiés et des migrants continue d'exercer une pression sur le régime d'asile et le système de migration grecs, la Grèce étant le principal pays de première entrée à partir de la route de la Méditerranée orientale. Entre janvier 2016 et le 4 décembre 2016, 171 909 migrants sont arrivés en Grèce par des voies irrégulières (4). Si la déclaration UE-Turquie (5) a entraîné une forte diminution du nombre des arrivées quotidiennes en Grèce en provenance de la Turquie (6), elle a néanmoins imposé de nouvelles responsabilités aux autorités grecques. De plus, le nombre moyen des arrivées quotidiennes en Grèce a augmenté depuis le début du mois d'août 2016 par comparaison avec la période comprise entre le 1er mai 2016 et le 31 juillet 2016 (7). En outre, la situation en Grèce a également changé de manière notable à la suite de la fermeture de facto de la route des Balkans occidentaux, qui empêche les ressortissants de pays tiers de poursuivre leur voyage. En conséquence, plus de 62 000 ressortissants de pays tiers arrivés dans des conditions irrégulières se trouvent actuellement en Grèce (8). Dans le même temps, le mécanisme de relocalisation d'urgence, fondé sur deux décisions du Conseil (9) (ci-après les «décisions relatives à la relocalisation»), témoigne d'une tendance positive, en particulier en Grèce où les transferts au titre de la relocalisation ont augmenté et sont actuellement d'environ 1 000 par mois. Toutefois, des efforts supplémentaires de tous les États membres s'imposent pour alléger la pression qui s'exerce sur la Grèce. À cette fin, la Commission invite tous les États membres à s'engager à procéder chaque mois à des relocalisations, afin d'atteindre au moins 2 000 transferts par mois au titre de la relocalisation à partir de décembre 2016, puis d'augmenter progressivement le nombre des relocalisations mensuelles (10).

(5)

Le 10 février 2016 et le 15 juin 2016, la Commission a respectivement adressé deux recommandations à la République hellénique sur les mesures urgentes à prendre en Grèce dans la perspective de la reprise des transferts prévus par le règlement de Dublin (11). Ces recommandations concluaient que la situation en Grèce devait encore s'améliorer considérablement avant que la Commission puisse à nouveau évaluer la possibilité d'une reprise des transferts vers la Grèce au titre du règlement de Dublin. Le 28 septembre 2016, la Commission a adressé une troisième recommandation à la République hellénique sur les mesures spécifiques urgentes à prendre en Grèce dans la perspective de la reprise des transferts prévus par le règlement de Dublin (12) (ci-après la «troisième recommandation»). Cette troisième recommandation concluait que la Grèce devait encore faire face à une situation complexe puisqu'elle devait examiner un grand nombre de nouvelles demandes d'asile, notamment en raison de la mise en œuvre de l'opération dite d'«enregistrement préalable» et de la poursuite des arrivées de migrants en situation irrégulière. D'autres mesures importantes devaient en outre être prises pour remédier aux déficiences systémiques subsistant dans le régime d'asile grec, notamment à cause d'insuffisances de capacités. Sur la base des nouveaux progrès accomplis, toute future reprise des transferts vers la Grèce au titre du règlement de Dublin devrait, conformément à la troisième recommandation, tenir compte de l'incidence de cette situation complexe sur le fonctionnement global du régime d'asile et devrait donc commencer progressivement, au cas par cas.

(6)

Par lettre du 22 novembre 2016, la Grèce a communiqué à la Commission des informations complémentaires concernant l'évolution récente de la situation des demandeurs d'asile sur son territoire et des progrès qu'elle avait accomplis pour réformer son régime d'asile. La Grèce s'est par ailleurs déclarée préoccupée par la perspective d'une éventuelle reprise des transferts au titre du règlement de Dublin, compte tenu du nombre de migrants se trouvant en Grèce, en constatant la charge énorme qui pèse sur elle, qui est disproportionnée au regard de sa taille et aboutit à une situation dans laquelle les capacités d'asile et d'accueil ont atteint leurs limites. La Grèce a également souligné le niveau des relocalisations depuis son territoire vers d'autres États membres, qui reste bien en deçà du niveau prévu par les décisions relatives à la relocalisation. Toutefois, la Grèce a précisé qu'elle n'avait pas pour objectif une exclusion permanente du système de Dublin et a réclamé une solidarité et un soutien véritables jusqu'à la régularisation complète de la situation sur son territoire.

(7)

Selon des données grecques du 22 novembre 2016, environ 39 000 demandes d'asile ont été introduites auprès du service d'asile grec depuis le 1er janvier 2016. Les dossiers restant à examiner en première instance étaient de plus de 17 000 au 30 septembre. Selon les estimations des autorités grecques, près de 50 000 demandes d'asile auront au total été introduites d'ici à la fin de 2016 (13). En raison de la régularisation de la situation en Grèce et de l'amélioration de l'accès à la procédure d'asile, entre autres facteurs, le nombre de demandes d'asile auquel le service d'asile grec doit faire face est nettement plus élevé que les années précédentes.

(8)

Dans ses précédentes recommandations, la Commission a pris note des améliorations que la Grèce a apportées à son cadre législatif afin de transposer dans son droit national les nouvelles dispositions juridiques de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil (14) relative aux procédures d'asile et certaines dispositions de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil (15) relative aux conditions d'accueil, deux instruments qui ont fait l'objet d'une refonte. Une nouvelle loi (la loi 4375/2016) a été adoptée par le Parlement grec le 3 avril 2016 (16). Le 22 juin 2016, le Parlement a approuvé une modification de la loi 4375/2016, qui a notamment modifié la composition des commissions de recours et le droit des demandeurs d'asile à une procédure orale devant celles-ci (17). Le 31 août 2016, le Parlement grec a également adopté une loi concernant les enfants réfugiés en âge scolaire résidant en Grèce (18).

(9)

En ce qui concerne la capacité d'accueil, au cours de l'année écoulée, la Grèce a sensiblement renforcé sa capacité d'accueil globale des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d'une protection internationale. Selon les informations quotidiennes diffusées par les autorités grecques le 6 décembre 2016, 71 539 places sont disponibles, principalement dans des centres d'accueil temporaire, y compris l'hébergement offert par le HCR (voir considérant 11), pour les migrants en situation irrégulière et les demandeurs d'une protection internationale en Grèce (19). Toutefois, la capacité dans les îles de la mer Égée, devenues surpeuplées, pose de graves problèmes: la capacité d'accueil maximale est d'environ 8 200 places, alors que le nombre total de migrants enregistrés dans ces îles s'élevait à 16 295 au 5 décembre 2016 (20).

(10)

La Grèce a également augmenté le nombre de places d'hébergement pour les demandeurs vulnérables, en particulier les mineurs non accompagnés. Le 17 novembre 2016, 1 191 places étaient disponibles dans des centres d'accueil pour mineurs non accompagnés, qu'ils soient ou non demandeurs d'asile. Il est prévu de créer 130 places supplémentaires pour les mineurs non accompagnés d'ici à la fin de 2016. Toutefois, la capacité d'accueil des demandeurs vulnérables demeure largement insuffisante, étant donné que les structures sont actuellement saturées et qu'il existe une liste d'attente de 1 199 mineurs non accompagnés ayant besoin d'être placés dans des structures appropriées (21). Par conséquent, les progrès sont trop lents dans ce domaine, et il est évident que la Grèce doit intensifier ses efforts pour mettre en place un nombre approprié de structures d'accueil des mineurs non accompagnés pour faire face à la demande de ce type d'hébergement.

(11)

En janvier 2016, une convention de délégation pour un montant total de 80 millions d'EUR a été signée entre la Commission et le HCR en vue de la création de 20 000 places en milieu ouvert (système de location d'appartements, chèques-hôtel et programmes d'accueil dans des familles), principalement au profit des demandeurs d'une protection internationale pouvant prétendre à une relocalisation. La convention de délégation a été modifiée en juillet 2016, afin d'inclure dans le régime d'hébergement la possibilité de créer des places dans les sites de relocalisation gérés par le HCR, et de préciser dans le texte que le groupe cible dudit régime comprend non seulement les candidats à une relocalisation, mais également d'autres demandeurs d'asile, en particulier les candidats au regroupement familial dans le cadre du système de Dublin et les catégories de personnes vulnérables, dont les enfants non accompagnés et séparés de leur famille, les personnes handicapées, les personnes âgées, les parents isolés, les personnes atteintes de maladies chroniques, les femmes enceintes, etc. Depuis le mois de septembre, le nombre de places d'hébergement disponibles a considérablement augmenté (d'environ 8 100 places). Le HCR s'était engagé, en décembre 2015, à créer 20 000 places pour des demandeurs pouvant prétendre à une relocalisation dans le cadre du système de location et, à la date du 6 décembre 2016, 20 145 places étaient disponibles, dont 6 344 dans des hôtels/immeubles entiers, 11 711 dans des appartements, 484 dans des familles d'accueil, 960 dans des sites de relocalisation et 646 dans des structures réservées aux mineurs non accompagnés (22). Étant donné que la convention de délégation actuelle expire le 31 décembre 2016, la Commission a entamé des discussions avec le HCR en vue de prolonger le mécanisme en 2017, sur la base d'une évaluation actualisée des besoins d'accueil de la Grèce.

(12)

En ce qui concerne leur qualité, beaucoup des structures d'accueil de la Grèce ne satisfont toujours pas aux exigences indiquées dans la directive 2013/33/UE relative aux conditions d'accueil des personnes demandant une protection internationale, en particulier dans les îles et dans certaines des structures temporaires sur le continent. Non seulement les installations des centres d'enregistrement se trouvant dans les îles sont surpeuplées, mais les conditions matérielles n'y répondent pas non plus aux normes de salubrité et d'hygiène, ainsi qu'en ce qui concerne l'accès à des services essentiels tels que les soins de santé, en particulier pour les catégories de personnes vulnérables. La sécurité y est insuffisante et les tensions persistent entre différentes nationalités. Sur le continent, alors que le programme d'hébergement du HCR offre des conditions satisfaisantes, beaucoup des autres structures d'accueil sont des camps (53 sites sont actuellement en service) et des installations d'urgence d'une qualité très variable et souvent insuffisante, tant en ce qui concerne les conditions matérielles que la sécurité. L'adaptation de certaines de ces installations aux conditions hivernales a commencé, mais les progrès sont lents. Même si l'on y apporte des améliorations, il sera difficile de faire de certains camps des structures d'accueil permanentes adéquates, et il pourrait être nécessaire d'en fermer certains, tout en en consolidant d'autres.

(13)

De plus, la coordination globale de l'organisation de l'accueil en Grèce semble déficiente, en raison de l'absence d'un cadre juridique et d'un système de suivi bien établis, certains camps étant gérés sur une base ad hoc par le ministère des migrations et d'autres par le service d'accueil et d'identification. Aucune décision n'a encore été prise en ce qui concerne les installations qui devraient devenir permanentes. Le service d'accueil en est toujours à une phase de renforcement de ses capacités.

(14)

Il résulte de ce qui précède que la Grèce doit encore progresser dans la mise en place d'une capacité d'accueil permanente des demandeurs d'asile en milieu ouvert, réservée à cet usage, qui soit suffisante et adéquate et d'un niveau approprié conformément à l'acquis de l'Union européenne. Cela devrait comprendre une gestion centralisée de toutes les structures d'accueil ainsi qu'un système de suivi permanent des normes matérielles pour ces structures et les services qui y sont fournis. Certaines installations temporaires devraient être rendues permanentes, mais une capacité suffisante quant au nombre d'installations temporaires, permettant de remédier à toute insuffisance de capacité résultant d'afflux inattendus, devrait néanmoins être préservée. Par ailleurs, comme elles y ont déjà été invitées dans la troisième recommandation, il est de la plus haute importance que les autorités grecques fournissent des données plus précises sur la capacité d'accueil ainsi qu'une évaluation des besoins complète et actualisée en permanence en ce qui concerne la capacité d'accueil totale et la nature de cette capacité.

(15)

Des améliorations substantielles ont été constatées dans les précédentes recommandations en ce qui concerne la création des bureaux régionaux d'asile. La législation grecque prévoit la création de bureaux régionaux d'asile dans les régions de l'Attique, de Thessalonique, de Thrace, d'Épire, de Thessalie, de Grèce occidentale, de Crète, de Lesbos, de Chios, de Samos, de Leros et de Rhodes (23). Par décision du directeur du service d'asile, il est également possible de constituer des unités d'asile autonomes afin de couvrir l'augmentation des besoins dudit service. Selon les informations données par la Grèce dans la lettre du 22 novembre 2016, à ce jour, sept bureaux régionaux sont opérationnels, dans les régions de l'Attique, de Thrace, de Thessalonique, de Lesbos, de Samos, de Rhodes et de Patras. En outre, neuf unités d'asile autonomes sont opérationnelles au Pirée, à Évros, à Xanthi, à Leros, à Kos et à Corinthe, ainsi qu'une unité de relocalisation à Alimos. Ainsi que la loi le prévoit, trois autres bureaux régionaux d'asile doivent devenir opérationnels dans les régions de Kos, d'Épire (Ioannina), de Crète (Héraklion) et de Thessalie (Volos).

(16)

Le service d'asile grec s'emploie à augmenter sa capacité. Actuellement, 478 personnes y travaillent (24). Ce chiffre comprend les postes du service central ainsi que ceux des bureaux régionaux et unités d'asile institués. Le budget national couvre 250 postes, le reste étant financé par différentes sources de l'Union européenne et de l'Espace économique européen. Il est prévu de porter les effectifs à 659 personnes d'ici à la fin de l'année. Ces postes viennent s'ajouter au personnel engagé pour une durée déterminée par le HCR, ainsi qu'aux membres du personnel du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) et aux experts des États membres déployés, par l'intermédiaire de l'EASO, auprès du service d'asile grec pour une durée déterminée. Les autorités grecques ont l'intention de remplacer l'ensemble du personnel contractuel par du personnel permanent d'ici à la fin de l'année 2017, et de ne pas accroître davantage la capacité; le service d'asile grec a indiqué aux services de la Commission qu'une augmentation plus rapide des effectifs n'était pas possible en raison du manque de personnel expérimenté pour former, encadrer et superviser les agents nouvellement recrutés. Étant donné que sa taille aura triplé au cours de l'année 2016, le service d'asile a indiqué qu'il devait d'urgence être consolidé, en particulier pour se doter d'un encadrement intermédiaire et de compétences techniques.

(17)

Étant donné le volume de l'augmentation du nombre de demandes d'asile en Grèce, il n'est pas encore sûr que les effectifs actuels et prévus du service d'asile suffisent pour traiter, en temps utile et de manière adéquate, le nombre de demandes actuelles et probables à l'avenir. L'une des principales priorités du service d'asile devrait être de réduire le délai qui s'écoule entre la présentation et l'introduction d'une demande, actuellement souvent trop long, ce qui a des incidences sur les droits des personnes concernées et est source de frustration pour certaines d'entre elles. Ce délai devrait être réduit conformément à l'article 6, paragraphe 2, de la directive 2013/32/UE, qui prévoit qu'une personne ayant présenté une demande d'asile doit avoir la possibilité concrète de l'introduire «dans les meilleurs délais». Il est également essentiel qu'une fois introduite, une demande soit traitée dans les délais fixés par ladite directive, soit normalement dans les six mois. Actuellement, le traitement d'une demande d'asile introduite prend plusieurs mois dans le meilleur des cas, sauf dans les cas de relocalisation, qui sont traités plus rapidement, et il existe une incertitude considérable quant au rythme auquel le retard actuel dans le traitement de l'arriéré des demandes sera comblé. La Commission prend toutefois bonne note des préoccupations exprimées par la Grèce dans sa lettre du 22 novembre 2016, selon laquelle une augmentation encore plus rapide du personnel du service d'asile risquerait de nuire à la cohérence et à la qualité des décisions.

(18)

Il est urgent d'évaluer si l'augmentation des ressources humaines du service d'asile à laquelle il a été procédé jusqu'à présent est suffisante et de déterminer de quelle manière la Commission, les agences de l'Union européenne compétentes ainsi que les États membres pourraient aider au mieux la Grèce à traiter ces demandes dans des délais plus courts. Il convient de procéder à une évaluation des besoins complète et actualisée en permanence, qui tienne compte du nombre de demandes d'asile actuellement pendantes et devant vraisemblablement être traitées par le service d'asile grec à un moment donné, ainsi que des effectifs disponibles requis ou susceptibles de l'être pour traiter ces demandes. Ces effectifs pourraient être constitués de ressources additionnelles que la Grèce elle-même devrait mettre à disposition et par le déploiement d'experts des États membres sous la forme d'une équipe d'appui de l'EASO. Tout en préservant la qualité, il y a lieu d'étudier de quelle manière rationaliser les méthodes de travail et les rendre plus efficaces pour accélérer les entretiens et les procédures, le cas échéant avec l'appui de l'EASO.

(19)

Les demandeurs d'asile doivent pouvoir disposer d'un recours effectif en cas de rejet de leur demande. Des progrès importants ont été réalisés à cet égard. L'instance de recours et les commissions de recours ont été instituées par la loi 4375/2016, adoptée en avril 2016. La loi 4399/2016, adoptée en juin 2016, crée de nouvelles commissions de recours. Celles-ci sont chargées d'examiner tous les recours formés contre des décisions rendues par le service d'asile grec depuis le 20 juillet 2016. En priorité, les commissions de recours se concentrent principalement sur les affaires introduites dans les îles grecques, afin de contribuer à la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie. Elles sont actuellement au nombre de six. Une commission de recours a également été instituée depuis le 21 juillet pour suppléer les commissions permanentes (25). Afin de faire face à la charge de travail croissante et d'absorber l'arriéré, la Grèce a l'intention de créer sept commissions supplémentaires, qui devraient être opérationnelles d'ici à la fin du mois de décembre 2016, et de porter à 20 le nombre total de ces commissions d'ici à la fin du mois de février 2017.

(20)

La loi 4399/2016 a également modifié la structure de ces commissions, qui sont désormais composées de trois membres: deux juges de la Cour administrative et un citoyen grec possédant à la fois les connaissances de base et l'expérience utiles, qui doit être proposé par le HCR ou la Commission nationale des droits de l'homme.

(21)

Selon les informations fournies par les autorités grecques dans la lettre du 22 novembre 2016, depuis le 21 juillet 2016, 2 347 recours ont été formés devant les commissions de recours, mais 573 décisions seulement ont été rendues.

(22)

Les anciennes commissions de recours «chargées de l'arriéré», qui avaient été mises en place pour examiner des recours issus des affaires en souffrance en Grèce, ont initialement reçu un mandat supplémentaire pour connaître, outre des recours sur le fond concernant les décisions rendues en première instance, des recours contre les décisions fondées sur des motifs de recevabilité dans le cadre de la déclaration UE-Turquie. Selon les informations fournies par les autorités grecques le 22 novembre 2016, les commissions chargées de l'arriéré ont été saisies de plus de 2 000 recours introduits entre avril 2016 et le 20 juillet 2016. L'instauration des nouvelles commissions de recours le 24 juin 2016 (26) a allégé la charge de travail des 20 commissions de recours «chargées de l'arriéré», ce qui a permis à ces dernières d'accélérer le rythme du traitement des recours en souffrance.

(23)

D'autres progrès ont été accomplis en ce qui concerne l'important arriéré des recours dans le cadre de l'«ancienne procédure» régie par le décret présidentiel 114/2010. L'arriéré actuel comprend environ 6 589 dossiers au 22 novembre 2016 (par rapport à un total d'environ 51 000 dossiers considérés comme faisant partie de l'arriéré au début de 2013 et d'environ 8 075 dossiers en septembre 2016). Les autorités grecques ont accordé des titres de séjour à des fins humanitaires aux personnes dont la demande d'asile est restée longtemps en attente et qui peuvent prétendre à l'obtention d'un titre de séjour pour des motifs humanitaires ou d'autres motifs exceptionnels, conformément à la loi grecque 4375/2016. Ces titres de séjour sont délivrés pour une période de deux ans et peuvent être renouvelés (27). Ils octroient aux bénéficiaires les mêmes droits et avantages que ceux conférés par le statut de protection subsidiaire en Grèce (28), et ces personnes ne sont plus considérées comme des demandeurs d'asile. Une partie des recours en souffrance sont toutefois examinés sur le fond. Malgré les importants progrès réalisés depuis les précédentes recommandations, la Grèce devrait poursuivre ses efforts pour résorber l'arriéré des recours en attente à cet égard, en veillant à ce que les demandeurs qui ont formé un recours aient la possibilité d'exercer leur droit à un recours effectif.

(24)

Étant donné l'augmentation du nombre de demandes déposées en Grèce depuis le début de la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie, une instance de recours disposant de tous ses effectifs, capable de traiter la forte augmentation prévue du nombre de recours, est d'autant plus essentielle. Tout en maintenant le niveau de qualité et sans remettre en cause l'indépendance des membres des commissions, il conviendrait d'accroître l'efficacité de ces dernières. Cet objectif pourrait être atteint notamment grâce à des réunions plus fréquentes des commissions de recours, au recours à une assistance juridique pour rédiger les décisions, à la spécialisation des commissions et à l'engagement à plein temps de leurs membres. Il faudrait en outre recruter davantage de personnel d'appui (29). Une évaluation continue des besoins devrait également être réalisée sur la base du nombre de recours actuellement pendants devant les différentes instances de recours et du nombre de recours que ces instances sont susceptibles d'examiner, pour déterminer si le nombre de commissions est suffisant et si les méthodes de travail sont appropriées.

(25)

L'octroi d'une aide juridictionnelle gratuite est prévu par la nouvelle loi (loi 4375/2016) pour les demandeurs en appel. Toutefois, les mesures d'application de cette loi n'ont pas encore toutes été prises. Une décision ministérielle portant modalités d'application de l'octroi d'une aide juridictionnelle au titre de la loi 4375/2016 a été adoptée le 9 septembre 2016. Le financement de la mise en œuvre de l'aide juridictionnelle gratuite a été assuré grâce au programme national au titre du Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF). En outre, une convention de subvention a été accordée au HCR au titre du financement de l'aide d'urgence dans le cadre de l'AMIF, pour un montant total de 30 millions d'EUR (30). Le HCR utilise ce financement pour, entre autres, offrir une aide juridictionnelle gratuite aux demandeurs d'une protection internationale en appel jusqu'au début de l'année 2017; à partir de cette date, les autorités grecques sont censées avoir mis en place leur propre régime d'aide juridictionnelle gratuite. Deux projets sont en cours de réalisation en partenariat avec des organisations non gouvernementales (Metaction et le Conseil grec des réfugiés): l'un sur les îles, pour tous les recours, l'autre sur le continent, pour certains recours, introduits à Athènes et Thessalonique, mais pas pour les demandeurs d'asile placés en rétention. Le 19 septembre, la Grèce a fait savoir à la Commission que la liste d'avocats devant être tenue à jour par le service d'asile serait établie d'ici le début de l'année 2017. La Grèce devrait prendre les mesures nécessaires pour garantir sans délai le droit à une aide juridictionnelle gratuite pour tous les demandeurs d'asile qui forment un recours.

(26)

La protection des demandeurs vulnérables, dont les mineurs non accompagnés, suscite toujours de graves préoccupations, notamment en raison de l'absence d'un système de tutelle fonctionnant correctement, du nombre insuffisant de logements adaptés et d'inquiétudes au sujet de la sécurité de ces demandeurs. La nouvelle loi 4375/2016 prévoit, au sein du ministère de l'intérieur et de la reconstruction administrative, une nouvelle direction de l'accueil et une direction de l'intégration sociale comprenant toutes deux des services spécialisés dans l'accueil et l'intégration des mineurs non accompagnés, et comprend une disposition relative à l'attribution d'un représentant légal. Malgré cela, les autorités grecques doivent encore adopter des mesures d'application pour que les mineurs non accompagnés bénéficient dans la pratique de garanties procédurales et de conditions d'accueil appropriées. Un autre cadre législatif, qui devrait inclure des dispositions visant à mettre en place un système de tutelle efficace, doit encore être adopté. Les autorités grecques ont confirmé que le ministère du travail et de la solidarité sociale, qui est en charge des mineurs non accompagnés, prépare actuellement une nouvelle loi sur la tutelle, qui devrait être prête avant la fin de l'année 2016. Cette loi prévoirait la création d'un service spécial, éventuellement un département, consacré au système de tutelle. Si le gouvernement grec a déjà adopté une décision ministérielle relative à l'évaluation de l'âge des mineurs non accompagnés qui demandent l'asile (31), des préoccupations demeurent au sujet de la réalisation concrète de cette évaluation, du fait de l'absence d'identification et de l'inexistence de voies de recours contre l'évaluation de l'âge effectuée par la police.

(27)

Il y a eu des progrès notables en matière d'accès à l'enseignement. La loi 4415/2016, adoptée en août 2016, vise, notamment, à assurer un soutien psychosocial et un accès à l'enseignement aux enfants des demandeurs d'asile, ainsi que l'intégration sans heurts, dans le système éducatif grec, de ceux qui resteront en Grèce, à l'issue d'une période préparatoire transitoire. Malgré des résistances au niveau local, les autorités grecques prennent des mesures importantes pour assurer une application intégrale et effective de ce cadre juridique.

(28)

Selon divers acteurs concernés, la situation des mineurs non accompagnés est, de manière générale, toujours précaire et suscite beaucoup d'inquiétudes quant à leur sécurité dans les centres d'accueil sur le continent et dans les îles, certains indiquant que des enfants continuent d'être placés en rétention, ou dans des zones «protégées» au sein des centres d'accueil en milieu ouvert, pendant de longues périodes, dans des conditions de surpopulation et d'insalubrité, sans représentant et sans accès à l'aide juridictionnelle, jusqu'à ce qu'un logement approprié puisse être mis à leur disposition (32). Ainsi que le mentionne le considérant 10, le manque de places d'hébergement adaptées aux mineurs est un problème important qui doit encore être résolu de toute urgence.

(29)

La Commission européenne a fourni un financement substantiel à la Grèce afin de soutenir le pays dans ses efforts visant à mettre le système de gestion de l'asile en conformité avec les normes de l'Union. Depuis le début de 2015, plus de 352 millions d'EUR au titre de l'aide d'urgence ont été accordés à la Grèce, par l'intermédiaire des fonds destinés aux affaires intérieures [Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF) et Fonds pour la sécurité intérieure (FSI)], soit directement aux autorités grecques, soit en passant par des agences de l'Union et des organisations internationales opérant en Grèce. De ce montant, quelque 90 millions d'EUR ont été alloués directement aux autorités grecques en juillet 2016 afin de renforcer leur capacité à améliorer les conditions de vie et à fournir des services de soins de santé de base dans les centres d'hébergement de réfugiés, ainsi qu'à fournir des services d'accueil et de soins de santé aux migrants. Un financement important (environ 198 millions d'EUR) visant à couvrir les besoins humanitaires fondamentaux des migrants et des réfugiés est également accordé aux organisations humanitaires partenaires grâce à l'instrument d'aide d'urgence, récemment créé. Ce financement contribue à la mise en œuvre du plan d'intervention d'urgence élaboré conjointement par la Commission, les autorités grecques et/ou les parties prenantes concernées afin de faire face à la situation humanitaire actuelle sur le terrain et/ou de soutenir la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie.

(30)

Cette aide d'urgence vient s'ajouter aux 509 millions d'EUR alloués à la Grèce pour la période 2014-2020, par le biais de ses programmes nationaux au titre du Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF) et du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), faisant ainsi de la Grèce le premier bénéficiaire, parmi les États membres de l'Union européenne, des crédits de l'Union pour les affaires intérieures.

(31)

La Grèce devrait veiller à ce que les ressources financières précitées soient toutes utilisées de la manière la plus efficiente et efficace, et ce sans plus attendre. À cet effet, ses programmes nationaux relevant des Fonds «Affaires intérieures» (AMIF, FSI) sont en cours de révision pour les adapter aux nouvelles priorités. La révision du programme national relevant de l'AMIF est achevée, tandis que celle du programme national relevant du FSI est au stade final et devrait bientôt être terminée. De plus, bien que la désignation officielle de la nouvelle autorité responsable soit faite, conformément aux exigences fixées dans la base juridique, les procédures et les mesures opérationnelles doivent encore être réorganisées pour que les autorités grecques commencent à mobiliser tous les financements disponibles dans le cadre des programmes nationaux pour répondre aux besoins urgents, particulièrement en matière d'accueil et d'autres services en faveur des migrants présents dans le pays.

(32)

Comme le reconnaissait la Commission dans sa communication du 4 mars 2016 intitulée «Revenir à l'esprit de Schengen» (33), garantir un système de Dublin pleinement fonctionnel est une composante essentielle d'efforts à plus grande échelle visant à stabiliser la politique en matière d'asile, de migration et de frontières. Ces efforts en vue de revenir à un fonctionnement normal du système de Dublin devraient, à leur tour, permettre le retour à un fonctionnement normal de l'espace Schengen. L'incitation qu'ont les demandeurs d'asile qui arrivent en Grèce par des voies irrégulières à poursuivre leur voyage vers d'autres États membres, qui résulte de la suspension des transferts vers la Grèce au titre du règlement de Dublin depuis 2011, est l'un des facteurs entraînant les mouvements secondaires qui ont nui au bon fonctionnement du système Schengen. Il importe donc que la Grèce mène d'urgence les actions non encore réalisées prévues dans la présente recommandation. Dans le même temps, la réforme des règles de Dublin telle que proposée par la Commission (34), fondée sur l'objectif d'une solidarité et d'une répartition équitable des charges entre les États membres, devrait être une priorité. Les négociations relatives à ladite proposition sont en cours.

(33)

La Commission reconnaît l'importance des progrès accomplis par la Grèce, avec l'aide de la Commission, de l'EASO, des États membres et d'organisations internationales et non gouvernementales, dans le but d'améliorer le fonctionnement du régime d'asile grec depuis l'arrêt M.S.S./Belgique et Grèce rendu en 2011. La Grèce a néanmoins toujours des difficultés à traiter le grand nombre de nouvelles demandes d'asile, dues notamment à la mise en œuvre de l'exercice d'enregistrement préalable et à la poursuite des arrivées de migrants en situation irrégulière, bien qu'à des niveaux inférieurs à ceux observés avant mars 2016, et à ses obligations prévues dans la déclaration UE-Turquie. De plus, elle a encore d'importantes actions à entreprendre pour remédier aux manquements qui persistent dans le régime d'asile grec, notamment en ce qui concerne la qualité des centres d'accueil, le traitement des demandeurs vulnérables et la rapidité d'enregistrement, d'introduction et d'examen des demandes d'asile dans les deux instances. Compte tenu des conséquences de ces difficultés sur le fonctionnement global du régime d'asile, et pour éviter de faire peser une charge insupportable sur la Grèce, il n'est pas encore possible de recommander une reprise complète des transferts au titre du règlement de Dublin vers la Grèce, même si cela demeure l'objectif ultime.

(34)

La Grèce a toutefois accompli des progrès sensibles en mettant en place les structures institutionnelles et juridiques indispensables au bon fonctionnement d'un régime d'asile, et il y a de bonnes chances qu'elle dispose d'un régime fonctionnant correctement dans un proche avenir, une fois que les derniers manquements auront été corrigés, notamment en ce qui concerne les conditions d'accueil et le traitement des personnes vulnérables, dont les mineurs non accompagnés. Il est dès lors approprié de recommander de reprendre les transferts progressivement et après avoir reçu des assurances au cas par cas, compte tenu, d'une part, des capacités d'accueil et de traitement des demandes en conformité avec la législation de l'Union européenne concernée et, d'autre part, du traitement non satisfaisant, à l'heure actuelle, de certaines catégories de personnes, en particulier les demandeurs vulnérables, dont les mineurs non accompagnés. En outre, la reprise devrait non pas être rétroactive, mais concerner uniquement les demandeurs d'asile dont la Grèce sera responsable à partir d'une date précise, afin d'éviter de lui imposer une charge insupportable. Il convient de recommander que cette date soit fixée au 15 mars 2017.

(35)

Eu égard à ce qui précède, la présente recommandation définit les mesures que les autorités grecques doivent prendre ou maintenir en vue de la reprise des transferts au titre du règlement de Dublin concernant les demandeurs d'asile entrés en Grèce en franchissant les frontières extérieures dans des conditions irrégulières à partir du 15 mars 2017 ou dont la Grèce sera responsable à partir de cette date en vertu des critères autres que ceux énoncés au chapitre III, article 13, du règlement (UE) no 604/2013. C'est en gardant cet objectif à l'esprit que la Grèce devrait adopter d'urgence toutes les mesures prévues dans la présente recommandation. Conformément au principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, les autres États membres devraient eux aussi contribuer à l'atteinte de cet objectif, notamment en envoyant des experts aider les autorités grecques, en répondant aux divers appels de l'EASO ainsi qu'en se conformant intégralement à leurs obligations en matière de relocalisation prévues dans les décisions relatives à cette dernière.

(36)

La présente recommandation définit également les modalités de la reprise des transferts, qui devraient comprendre une coopération étroite entre les autorités grecques et celles de l'État membre procédant au transfert dans des cas individuels, fondée sur l'obligation de coopération loyale entre États membres, y compris pour que la personne soit correctement logée, dans le respect des normes fixées par la directive 2013/33/UE, et que sa demande soit traitée conformément à la directive 2013/32/UE. À cet effet, la Grèce devra donner des assurances spécifiques, pour chaque personne à transférer, concernant la manière dont celle-ci sera traitée. De plus, il conviendrait de créer un dispositif d'appui et de comptes rendus, consistant en une équipe EASO d'experts des États membres, pour veiller à ce que ces normes soient appliquées dans la pratique à l'égard des personnes transférées.

(37)

Il est essentiel que la Grèce présente des rapports réguliers sur l'avancement de la mise en œuvre de ces mesures pour assurer la bonne application de la présente recommandation. La Grèce devrait donc soumettre pour le 15 février 2017 le premier rapport requis dans la présente recommandation, qui devrait notamment décrire la manière dont les autorités grecques mettent en place la procédure relative aux assurances à donner dans les cas individuels de transfert par rapport à la législation de l'Union européenne applicable. Ensuite, la Grèce devrait rendre compte, tous les deux mois, de la mise en œuvre de la présente recommandation.

(38)

Sur la base de ces rapports et de toutes autres informations utiles dont elle dispose, ainsi qu'au vu d'autres évolutions, la Commission rendra régulièrement compte de l'avancement de la mise en œuvre de la présente recommandation et, si nécessaire, actualisera les recommandations qui y sont formulées.

(39)

La décision de reprendre les transferts dans des cas individuels relève de la responsabilité exclusive des autorités des États membres, sous le contrôle des juridictions, qui peuvent saisir la Cour de justice de l'Union européenne de demandes préjudicielles en interprétation du règlement de Dublin,