Décision d'exécution (UE) 2017/818 du Conseil du 11 mai 2017 arrêtant une recommandation relative à la prolongation du contrôle temporaire aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen

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Conformément à l'article 29 du code frontières Schengen, le Conseil a, sur proposition de la Commission, adopté, le 12 mai 2016, une décision d'exécution arrêtant une recommandation relative à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen.

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Le Conseil recommandait que cinq États de l'espace Schengen (Autriche, Allemagne, Danemark, Suède et Norvège) maintiennent des contrôles temporaires et proportionnés aux frontières, sur un nombre limité de tronçons de leurs frontières intérieures, pendant une durée initiale de six mois, afin de répondre à la menace grave pour leur ordre public et leur sécurité intérieure causée par des manquements dans le contrôle des frontières extérieures grecques et des mouvements secondaires ultérieurs de migrants en situation irrégulière entrés par la Grèce et se rendant dans d'autres États de l'espace Schengen. Cette durée a été prolongée deux fois par le Conseil (le 11 novembre 2016 et le 7 février 2017), sur proposition de la Commission, chaque fois pour une durée supplémentaire de trois mois.

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En vertu des articles 25 et 29 du code frontières Schengen, la durée initiale recommandée par le Conseil peut être à nouveau prolongée si les circonstances exceptionnelles persistent.

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Les recommandations du 11 novembre 2016 et du 7 février 2017 exigeaient des États de l'espace Schengen concernés de faire rapport chaque mois à la Commission sur les résultats des contrôles effectués et, au besoin, sur l'évaluation de la nécessité de maintenir de tels contrôles. La Commission a reçu ces rapports de tous les États de l'espace Schengen concernés. Les informations qui y figuraient démontrent que ces contrôles sont restés dans les limites des conditions fixées par la recommandation. Elles confirment également une stabilisation de la situation dans ces États en ce qui concerne le nombre de refus d'entrée et le nombre de demandes d'asile reçues durant les contrôles.

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Cependant, malgré ces progrès, les conditions recensées dans la feuille de route «Revenir à l'esprit de Schengen» pour permettre une levée de tous les contrôles aux frontières intérieures et un retour au fonctionnement normal de l'espace Schengen ne sont toujours pas entièrement remplies. En outre, malgré les progrès en cours et la nette amélioration de la gestion des frontières extérieures par la Grèce en 2016, ainsi que le respect par la Grèce des recommandations qui lui avaient été formulées lors de l'inspection d'évaluation inopinée de 2015, de nombreux migrants en situation irrégulière se trouvent toujours en Grèce et le long de la route des Balkans occidentaux. Le risque de mouvements secondaires irréguliers de ces migrants dans l'espace Schengen subsiste.

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Dans sa communication intitulée «Revenir à l'esprit de Schengen — Feuille de route», la Commission avait exposé les divers axes d'action à mettre en œuvre en vue d'un retour à un espace Schengen pleinement fonctionnel. Le processus de déploiement des activités de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes est en cours. Toutefois, des contributions supplémentaires des États membres sont nécessaires en vue de compléter les ressources de ladite agence et de lui permettre de jouer pleinement son rôle de sécurisation des frontières extérieures de l'Union. Les recommandations faisant suite aux premières évaluations des vulnérabilités n'ont pas encore été émises. L'accord sur le statut avec la Serbie est en cours de négociation.

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Après plus d'un an, la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 continue à apporter des résultats tangibles, comme l'a confirmé le cinquième rapport sur les progrès réalisés (2). Toutefois, les arrivées restent plus nombreuses que les retours à partir de la Grèce vers la Turquie, ce qui fait peser une pression supplémentaire sur les îles grecques. Les progrès en ce qui concerne d'autres éléments de la déclaration doivent se poursuivre. Il convient donc d'assurer un suivi permanent de la mise en œuvre de la déclaration. Il en va de même de la situation le long de la route des Balkans occidentaux et de la mise en œuvre de la déclaration faite lors du sommet sur la route des Balkans occidentaux.

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Aussi les circonstances exceptionnelles représentant une menace grave pour l'ordre public et la sécurité intérieure et mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen persistent-elles.

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Eu égard aux faits exposés ci-dessus, il apparaît justifié, à titre de mesure de dernier recours, d'autoriser une nouvelle et dernière prolongation des contrôles temporaires aux frontières intérieures concernées par les États de l'espace Schengen qui procèdent actuellement à ces contrôles, à savoir l'Autriche, l'Allemagne, le Danemark et la Suède, ainsi que la Norvège, pays associé, conformément à l'article 29 du code frontières Schengen.

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Le Conseil prend note de la recommandation de la Commission sur les contrôles de police proportionnés et la coopération policière dans l'espace Schengen, qui contribuerait également à la suppression progressive des contrôles temporaires aux frontières intérieures, dans le but de lever tous les contrôles aux frontières intérieures et de retourner à un fonctionnement normal de l'espace Schengen aussi rapidement que possible, en privilégiant l'utilisation des contrôles de police pour faire face de façon adéquate aux menaces graves pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Le Conseil prend note du fait que la Commission recommande à tous les États Schengen de mettre en œuvre les mesures recommandées le plus rapidement possible, et au plus tard dans un délai de six mois.

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Sur la base de l'estimation du temps nécessaire pour mettre en œuvre les mesures restantes visant à garantir une protection suffisante des frontières extérieures de l'Union européenne et une sécurité suffisante au sein de l'espace Schengen, la présente prolongation ne devrait pas dépasser six mois à compter de la date d'adoption de la présente décision d'exécution.

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Les États membres qui décideraient de prolonger le contrôle aux frontières intérieures en application de la présente décision d'exécution devraient le notifier aux autres États membres, au Parlement européen et à la Commission.

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Avant d'opter pour une telle prolongation, les États membres concernés devraient examiner si d'autres mesures, en dehors des contrôles aux frontières, moins préjudiciables à la libre circulation des personnes et des biens, ne pourraient pas être appliquées pour remédier efficacement à la menace constatée. Dans sa recommandation sur les contrôles de police proportionnés et la coopération policière dans l'espace Schengen, la Commission invite les États Schengen à utiliser leurs pouvoirs de police de façon plus efficace sur tout leur territoire, y compris à proximité de la frontière et sur les principales voies de circulation, et à privilégier les contrôles de police. Toutefois, dans l'attente de la mise en œuvre de cette recommandation de la Commission, les États Schengen concernés devraient exposer, dans leurs notifications, le résultat de leurs réflexions sur les moyens les plus appropriés et sur les motifs ayant présidé à leur choix de recourir à des contrôles aux frontières en dernier recours.

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Les contrôles prévus par la présente décision d'exécution ne devraient continuer à être effectués que dans la mesure nécessaire, se limiter dans leur intensité au strict minimum requis et être adaptés aux circonstances. En conséquence, on peut envisager que toute diminution supplémentaire du flux conduise à la suspension des contrôles sur des tronçons frontaliers donnés. Seuls des contrôles ciblés, fondés sur une analyse des risques et le renseignement constamment actualisés, devraient être effectués, afin d'optimiser l'avantage que présentent ces contrôles et de limiter leurs incidences négatives sur la libre circulation. Les États Schengen touchés par ces contrôles sur les tronçons frontaliers en question devraient être autorisés à exprimer régulièrement leur position quant à leur nécessité; l'État Schengen ayant décidé de réintroduire ces contrôles devrait prendre ces positions en considération lorsqu'il étudiera et réexaminera la nécessité de ces contrôles, avec l'objectif de les réduire progressivement.

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À la fin de chaque mois de mise en œuvre de la présente décision d'exécution, les États concernés devraient adresser sans tarder à la Commission et au Conseil un rapport complet sur les résultats des contrôles effectués et, s'il y a lieu, une évaluation de la nécessité de poursuivre ces contrôles. Ce rapport devrait au moins mentionner le nombre total de personnes ayant fait l'objet de contrôles, le nombre total de refus d'entrée à l'issue des contrôles, le nombre total de décisions de retour prises à l'issue de ceux-ci et le nombre total de demandes d'asile reçues aux frontières intérieures où les contrôles sont effectués.

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Le Conseil note que la Commission a annoncé qu'elle suivra de près l'application de la présente décision d'exécution,