Décision (UE) 2017/1149 de la Commission du 27 septembre 2016 concernant l'aide d'État SA.30931 (11/C) (ex N 185/10) mise à exécution par la Roumanie pour les aéroports régionaux roumains [notifiée sous le numéro C(2016) 6031] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE. )

(1)

Par notification électronique du 17 mai 2010, les autorités roumaines ont notifié à la Commission, conformément à l'article 108, paragraphe 3, du traité, un régime d'aide en faveur des petits aéroports régionaux financé par des fonds publics (2). La notification a été enregistrée sous le numéro N 185/2010.

(2)

La Commission a demandé, les 23 juin 2010, 7 octobre 2010, 3 décembre 2010 et 17 mars 2011, des renseignements supplémentaires relatifs à la mesure notifiée. Les autorités roumaines ont fourni les renseignements demandés les 22 juillet 2010, 27 octobre 2010, 20 janvier 2011 et 5 avril 2011.

(3)

Le 15 septembre 2010, les autorités roumaines ont informé la Commission de certaines modifications du régime notifié, en particulier en ce qui concerne le nombre de bénéficiaires.

(4)

Par lettre du 24 mai 2011, la Commission a informé la Roumanie de sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 108, paragraphe 2, TFUE, à l'égard de l'aide notifiée et d'autres mesures prises en faveur de certains aéroports qui n'étaient pas concernés par la notification, lesquelles ont été portées à l'attention de la Commission par la Roumanie durant la phase préliminaire de la procédure (ci-après dénommée la «décision d'ouvrir la procédure») (3). En particulier, pendant la phase d'appréciation préliminaire, la Commission a été informée par les autorités roumaines que les aéroports régionaux ont reçu des fonds publics au cours de la période 2007-2009 pour couvrir leurs pertes d'exploitation.

(5)

La Commission a adopté un rectificatif modifiant la décision d'ouvrir la procédure le 23 juin 2011.

(6)

La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (4). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations.

(7)

Par lettres des 27 juin 2011, 5 juillet 2011 et 19 août 2011, la Roumanie a présenté ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure.

(8)

La Commission a reçu des observations de trois parties intéressées, à savoir la compagnie aérienne Carpatair, l'aéroport de Cluj-Napoca et l'association des aéroports de Roumanie (ci-après «AAR»).

(9)

Par lettre du 16 septembre 2011, la Commission a transmis les observations des parties intéressées à la Roumanie.

(10)

Par lettre du 25 juillet 2011, la Roumanie a retiré sa notification du régime prévu de financement des investissements en infrastructures pour les petits aéroports régionaux de Roumanie. La Roumanie a lancé le financement de ces aéroports conformément à la décision 2005/842/CE de la Commission (5) (ci-après la «décision SIEG de 2005») concernant l'application des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE [devenu article 106, paragraphe 2, du TFUE]. Par conséquent, le 31 octobre 2011, la Commission a clos son examen relatif à la mesure en cause. La procédure formelle d'examen est restée ouverte en ce qui concerne le financement public accordé aux aéroports régionaux de Roumanie au cours de la période 2007-2009.

(11)

Les lignes directrices de la Commission sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes (ci-après les «lignes directrices de 2014 sur l'aviation») ont été publiées au Journal officiel de l'Union européenne le 4 avril 2014 (6). Elles remplaçaient les lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux de 2005 (ci-après les «lignes directrices de 2005 sur l'aviation»).

(12)

Le 15 avril 2014, une communication a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne invitant les États membres et les parties intéressées à soumettre leurs observations sur l'application des lignes directrices de 2014 sur l'aviation, en l'espèce dans un délai d'un mois à compter de leur date de publication. La Commission n'a reçu aucune réponse à cette invitation.

(13)

Comme déjà mentionné ci-dessus, dans la notification des investissements en infrastructures pour les petits aéroports régionaux, la Roumanie a informé la Commission que la plupart des aéroports régionaux en Roumanie avaient généré des pertes et que leurs pertes d'exploitation étaient couvertes chaque année par des fonds publics.

(14)

Le tableau 1 donne la liste des financements publics mis à la disposition des aéroports de la catégorie D (7) au cours de la période 2007-2009, tel que présentée par la Roumanie.

Tableau 1

Financement public accordé à 13 aéroports régionaux (en milliers de RON)

(15)

Au cours de la phase préliminaire d'examen, la Roumanie a avancé que ce financement correspondrait principalement aux aides dispensées de l'obligation de notification en vertu de la décision SIEG de 2005. La seule exception serait représentée par le financement public accordé à l'aéroport de Timișoara. Ce financement est actuellement examiné par la Commission dans l'affaire SA.31662 (8).

(16)

La Roumanie a notamment fait valoir que le financement public accordé annuellement aux aéroports régionaux constituait une compensation pour la prestation d'un service d'intérêt économique général (ci-après «SIEG»). À cet égard, la mesure aurait satisfait cumulativement aux conditions prévues dans la décision SIEG de 2005, à savoir:

(17)

La décision gouvernementale 398/1997 concerne le transfert, du ministère des transports aux conseils locaux, du droit de propriété sur les aéroports régionaux et modifie donc leur statut en faisant des entités autonomes aux spécificités particulières d'intérêt national des entités autonomes aux spécificités particulières d'intérêt local. La décision comprend, entre autres, des dispositions relatives à leurs actifs, budgets et personnel. La décision établit dans ses annexes des dispositions relatives à la structure organisationnelle et au financement des aéroports. Les annexes énumèrent également les activités menées par les gestionnaires d'aéroports (par exemple, la gestion des infrastructures aéroportuaires, l'organisation et la fourniture de services d'assistance en escale, l'assurance de la sécurité, y compris des aéronefs, des passagers, des activités aéroportuaires et le développement, l'entretien et la modernisation des pistes, des voies de circulation, des aires de trafic, de l'équipement, etc.), mais ces activités ne sont pas présentées comme étant des obligations de service public imposées aux gestionnaires d'aéroports. La liste des activités en question s'applique à tous les aéroports concernés, c'est-à-dire qu'il n'existe pas de liste séparée pour chaque aéroport. La Roumanie a fait valoir que ces activités, à savoir la gestion globale des aéroports en question, devraient être considérées comme SIEG, et que la compatibilité de la mesure devrait être appréciée conformément à l'article 106 du traité.

(18)

En ce qui concerne le financement des aéroports, la décision gouvernementale no 398/1997 prévoit que tous les coûts d'exploitation et les coûts du capital des aéroports en cause seront couverts par des fonds propres, complétés par des fonds publics. Les autorités roumaines font valoir que ce mécanisme empêche la surcompensation puisque les aéroports peuvent uniquement recevoir le montant nécessaire pour couvrir tous les coûts, ce qui évite la surcompensation.

(19)

En outre, les autorités roumaines ont indiqué que les activités non directement liées aux activités de base des aéroports ne sont pas subventionnées, conformément aux points 34 et 53 iv) des lignes directrices de 2005 sur l'aviation.

(20)

L'un des aéroports énumérés dans le tableau 1, l'aéroport de Constanța, ne fait pas l'objet de la décision gouvernementale 398/1997. Les autorités roumaines ont indiqué que le financement public accordé à cet aéroport constitue une compensation pour l'exécution d'obligations de service public conformément à la décision gouvernementale 523/1998. Cette décision établit que la Societatea Națională «Aeroportul Internațional Constanța» est une société anonyme dont le capital est intégralement détenu par l'État et que l'ancien type d'entité juridique (Regia Autonomă Aeroportul Internațional Constanța — Mihail Kogălniceanu) est dissous. La décision et ses annexes contiennent des dispositions relatives aux actifs, à la structure organisationnelle et au financement, et énumèrent les activités à mener par le gestionnaire d'aéroport (par exemple, l'exploitation des infrastructures aéroportuaires, l'organisation et la fourniture de services d'assistance en escale, la sécurité des passagers, des aéronefs, etc., l'entretien des pistes, des voies de circulation et des aires de trafic, etc.). Ces activités ne sont pas présentées comme étant des obligations de service public imposées au gestionnaire d'aéroport. En matière de financement, la décision gouvernementale 523/1998 établit que les dépenses seront financées par des fonds propres et des prêts ou par des fonds propres complétés par des fonds publics ou seulement par des fonds publics, selon le type d'actifs et les coûts à financer (9). Les autorités roumaines ont également indiqué que cet aéroport est une base militaire Roumanie-États-Unis et que, par conséquent, la continuité opérationnelle est considérée comme un objectif stratégique de sécurité nationale.

(21)

Pour l'aéroport détenu par l'État (Constanța), le financement en cause est octroyé au titre du budget de l'État. Quant aux autres aéroports, dont la propriété a été transférée aux autorités locales par la décision gouvernementale 398/1997, le financement public est octroyé par les autorités locales à partir de ressources locales.

(22)

Les bénéficiaires sont les gestionnaires des aéroports roumains d'Arad, de Bacău, de Baia Mare, de Cluj-Napoca, de Craiova, d'Iași, d'Oradea, de Satu Mare, de Sibiu, de Suceava, de Târgu Mureș, de Tulcea et de Constanța.

(23)

Le tableau 2 montre le trafic sur les aéroports concernés au cours de la période visée par l'appréciation, à savoir la période 2007-2009 et au cours des dernières années 2013 et 2015.

Tableau 2

Le trafic sur les treize aéroports

(24)

Sur les 13 aéroports, seulement cinq (Arad, Baia Mare, Satu Mare, Constanța et Oradea) étaient situés dans un rayon de 100 kilomètres ou nécessitaient un temps de trajet maximum de 60 minutes à partir d'un autre aéroport de l'Union européenne. L'aéroport d'Arad est situé à 50 kilomètres et nécessite un temps de trajet de 40 minutes à partir de celui de Timișoara. Les aéroports de Baia Mare et de Satu Mare sont situés à 76 kilomètres et nécessitent un temps de trajet de 1 heure et 10 minutes à partir de l'un à l'autre. L'aéroport de Constanța est situé à 45 kilomètres et nécessite un temps de trajet de 30 minutes à partir de celui de Tuzla. L'aéroport d'Oradea est situé à 80 kilomètres et nécessite un temps de trajet d'environ 1 heure et 30 minutes à partir de celui de Debrecen, en Hongrie.

Tableau 3

La distance et le temps de trajet vers les aéroports les plus proches

(25)

En ce qui concerne les aéroports situés dans un rayon de moins de 100 kilomètres ou nécessitant un temps de trajet maximum de 60 minutes à partir d'un autre aéroport, les autorités roumaines ont été invitées à fournir, le cas échéant, des renseignements sur les caractéristiques spécifiques des aéroports concernés, qui pourraient justifier l'hypothèse que ces aéroports sont situés dans des zones d'attraction différentes, telles que définies par les lignes directrices de 2014 sur l'aviation (11).

(26)

En réponse à cette demande de la Commission, les autorités roumaines ont précisé ce qui suit (12):

(27)

L'aéroport d'Arad est ouvert au trafic national et international de passagers et de fret et a assuré des vols à partir d'une piste de 1 800 × 45 m. La capacité de l'aéroport est de 200 passagers/heure. L'aéroport est doté d'équipements techniques de bonne qualité. Selon les renseignements fournis par la Roumanie, au moment de leur présentation, les autorités locales approuvaient le financement pour l'extension et la modernisation de l'aéroport d'Arad, en tenant compte, entre autres, de leur objectif stratégique de transformation de l'aéroport en une plate-forme intermodale de passagers et de fret pour le développement de la région.

(28)

Au cours de la période 2007-2009, l'activité de l'aéroport était axée sur le trafic à bas coût. Blueair a effectué des vols vers plusieurs destinations européennes (Vérone, Valence, Stuttgart, Barcelone, Trévise) et Ryanair a desservi une seule destination (Milan) entre avril et juin 2008.

(29)

Les autorités roumaines ont transmis à la Commission une analyse, préparée par l'aéroport en 2008, de l'activité à cette époque et du trafic de passagers au cours de la période 2009-2020.

(30)

L'analyse a relevé ce qui suit:

(31)

Selon l'analyse, l'aéroport s'est appuyé en grande partie sur le trafic à bas coût comme facteur de croissance clé: en 2008, les vols réguliers exploités par Blue Air ont représenté 88 % du trafic total de passagers et ceux exploités par Ryanair ont représenté 11 % du trafic. L'analyse s'est fondée sur l'hypothèse qu'une diversification des liaisons aériennes était possible en attirant une nouvelle compagnie aérienne à bas coût, EasyJet.

(32)

Les estimations présentées dans l'analyse prévoyaient que le trafic de l'aéroport d'Arad passerait de 128 834 passagers en 2008 à 1 064 116 passagers en 2020, selon un scénario optimiste.

(33)

En ce qui concerne l'aéroport de Timișoara, son trafic de passagers a augmenté de 859 329 passagers en 2007 à 886 083 passagers en 2008 et à 991 758 passagers en 2009. Entre 2007 et 2009, l'aéroport a été une plate-forme régionale pour Carpatair, une compagnie régionale qui fournit des services complets et qui a desservi environ 32 destinations nationales et européennes. D'autres compagnies aériennes telles que Tarom, Lufthansa, Austrian Airlines, Malev, Alitalia, Moldavian Airlines, Alpi Eagles, SkyEuropa Airlines, Wizzair ont également desservi cet aéroport.

(34)

Les caractéristiques de la piste de l'aéroport de Baia Mare permettent des opérations effectuées régulièrement par des aéronefs de type court-courrier d'une capacité maximale de 75 passagers.

(35)

Les caractéristiques de la piste de l'aéroport de Satu Mare permettent des opérations effectuées par des aéronefs de type moyen-courrier d'une capacité maximale de 180 passagers. La capacité de l'aéroport est de 100 passagers/heure.

(36)

L'aéroport de Tuzla exploite une piste en herbe utilisée par des aéronefs de petite taille [à savoir ne dépassant pas une masse maximale au décollage (MTOW) de 5 700 kg (13)] et ne dispose pas d'un système de navigation radio. Au cours de la période 2007-2009, le nombre de mouvements d'aéronefs ayant une masse maximale au décollage de 5 700 kg depuis l'aéroport de Constanța a été nettement inférieur (5 à 16 fois inférieur au cours de la période visée par l'appréciation) à celui de l'aéroport de Tuzla. L'aéroport de Tuzla assure principalement des vols spécialisés, tandis que l'aéroport de Constanța exploite des aéronefs de moyenne et de grande tailles pour le trafic commercial.

(37)

L'aéroport de Debrecen (Hongrie) se trouve à 80 kilomètres de l'aéroport d'Oradea, mais le temps de trajet est au moins d'une heure et 30 minutes, puisque le trajet comprend la traversée d'un point de contrôle à la frontière entre la Roumanie, qui ne fait pas partie de l'espace Schengen, et la Hongrie, qui en fait partie. L'aéroport de Debrecen a eu 42 900 passagers en 2007, 42 650 passagers en 2008 et 25 060 passagers en 2009. Au cours de la période 2007-2009, les modèles d'exploitation des deux aéroports étaient différents: l'aéroport de Debrecen était axé sur des vols charter (le trafic à bas coût ne s'est développé qu'au cours des dernières années), tandis que l'aéroport d'Oradea était sur les vols intérieurs effectués par des compagnies de transport régionales et nationales offrant des services complets.

(38)

Le budget total de la mesure appréciée est de 490 401,3 milliers de RON, comme détaillé dans le tableau 1.

(39)

Le 31 juillet 2015, la Commission a ouvert deux procédures formelles d'examen concernant, entre autres, les mesures de financement public pour l'aéroport de Cluj-Napoca octroyées au cours de la période 2010-2014 (14) et pour l'aéroport de Târgu Mureș octroyées au cours de la période 2011-2014 (15), autres que celles visées par l'examen qui fait l'objet de la présente décision.

(40)

Comme il a été expliqué au considérant 4 ci-dessus, dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure formelle d'examen concernant l'aide notifiée et le financement public accordé au cours de la période 2007-2009 pour couvrir les pertes d'exploitation. Par la suite, après le retrait par la Roumanie de sa notification relative au régime de financement prévu pour des investissements en infrastructures, la procédure formelle d'examen est restée ouverte en ce qui concerne le financement public accordé aux aéroports régionaux de Roumanie au cours de la période 2007-2009 (voir le considérant 10 ci-dessus).

(41)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, l'avis préliminaire de la Commission a été que, dans le cas d'espèce, les conditions pour qu'une compensation pour SIEG ne constitue pas un avantage au sens de l'article 107 du traité n'étaient pas cumulativement remplies.

(42)

En effet, conformément à la quatrième condition de l'arrêt prononcé dans l'affaire Altmark (16), pour qu'une compensation ne constitue pas une aide d'État, son niveau doit se limiter au minimum nécessaire pour une entreprise bien gérée. Il est considéré que ce critère est rempli si les bénéficiaires de la compensation sont sélectionnés dans le cadre d'une procédure de marché public. Dans le cas contraire, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.

(43)

Selon l'avis préliminaire de la Commission, cette condition n'a pas été remplie, car les exploitants des aéroports bénéficiaires n'ont pas été sélectionnés dans le cadre d'une procédure de marché public, et parce que la Roumanie n'a pas non plus fait valoir que la compensation a été déterminée sur la base d'une analyse des coûts d'un exploitant aéroportuaire moyen, bien géré et adéquatement équipé en moyens nécessaires pour fournir le service public.

(44)

La Commission a donc considéré que la mesure confère un avantage économique aux bénéficiaires et est parvenue à la conclusion préliminaire que les subventions annuelles pour exploitation constituent une aide d'État au sens de l'article 107 du traité.

(45)

La Commission a également noté que la Roumanie n'a pas contesté la qualification de la mesure en tant qu'aide.

(46)

En ce qui concerne la compatibilité de la mesure, la Commission a exprimé des doutes quant au fait que les critères établis par la décision SIEG de 2005 auraient été remplis et, par conséquent, que les subventions pour exploitation versées annuellement aux aéroports auraient été exemptées de l'obligation de notification, comme initialement soutenu par la Roumanie.

(47)

À cet égard, la Commission a d'abord rappelé 'abord que, pour que la décision SIEG de 2005 soit applicable dans des cas spécifiques, il faut que les services en cause aient été qualifiés de services réels d'intérêt économique général et clairement définis comme tels par l'État membre concerné.

(48)

La Commission a conclu qu'en l'espèce, la Roumanie a fourni trop peu de renseignements pour justifier que l'exploitation des treize aéroports régionaux devrait être considérée comme SIEG en ce sens que les zones desservies par ces aéroports seraient insuffisamment reliées au reste du pays si on ne laissait agir que les seules forces du marché.

(49)

La Commission a également considéré que les services aéroportuaires n'avaient pas été clairement définis comme SIEG par l'État membre. La Commission a adopté l'avis préliminaire selon lequel le chevauchement apparent entre les aéroports régionaux de Roumanie situés dans la même zone desservie pourrait être l'une des raisons pour lesquelles ces aéroports ont généré des pertes. À cette fin, la Commission a constaté que plusieurs de ces aéroports ont moins de 50 000 passagers par an et sont situés à une distance linéaire de moins de 100 kilomètres l'un de l'autre.

(50)

Par conséquent, la Commission a considéré que la définition du service public n'a pas été suffisamment claire et peut comporter des erreurs manifestes dans la mesure où l'exploitation des aéroports a pu être définie comme SIEG sans la nécessité effective d'assurer une connexion adéquate de la zone desservie par chaque aéroport avec le reste du pays.

(51)

La Commission a également exprimé des doutes quant au fait que les exigences visées à l'article 4 de la décision SIEG de 2005 sur le contenu du mandat auraient été intégralement remplies.

(52)

Enfin, bien que les autorités roumaines aient confirmé que seules les activités principales des aéroports ont été subventionnées, la Commission a fait observer qu'il n'a pas été établi suffisamment clairement si seuls les coûts des activités admissibles ont été subventionnés. Aucune disposition spécifique visant à limiter les coûts admissibles aux activités principales des aéroports n'a été incluse dans les mandats.

(53)

Les observations de la Roumanie sur la décision d'ouvrir la procédure ont principalement porté sur les doutes exprimés par la Commission sur le régime des aides d'État pour le financement de l'infrastructure pour les aéroports ayant un trafic annuel inférieur à 1 million de passagers, dont la notification a été retirée.

(54)

En ce qui concerne le financement public accordé aux aéroports régionaux roumains, dans sa réponse à l'avis de la Commission selon lequel la surabondance apparente des aéroports dans certaines régions peut entraver le développement des aéroports concernés, la Roumanie a fait valoir que la situation des aéroports régionaux (à faible trafic, ce qui les empêche d'atteindre un niveau permettant de réaliser des profits) s'explique, premièrement, plus par le niveau de développement des régions où ces aéroports sont situés que par la distance par rapport aux aéroports voisins.

(55)

Quant au financement public accordé conformément à la décision gouvernementale 398/1997, la Roumanie a précisé que les montants ne sont pas payés au début de l'année sur la base d'estimations des coûts et que tout excédent n'est pas restitué à l'État à la fin de l'exercice financier, comme indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure; ces financements sont accordés au moment où ont lieu les activités, sur la base de justifications et dans les limites du budget approuvé.

(56)

Les observations de Carpatair concernent en partie le financement public accordé à l'aéroport de Timișoara et à Wizz Air. Comme expliqué au considérant 15, le financement public accordé à l'aéroport de Timișoara et à Wizz Air fait l'objet d'une autre procédure formelle d'examen (17). Par conséquent, la Commission ne résumera ci-après que les observations de Carpatair pertinentes en l'espèce.

(57)

Carpatair fait valoir que les aides au fonctionnement sont généralement considérées comme illégales et contraires aux intérêts de l'Union européenne et devraient être accordées seulement dans des circonstances exceptionnelles. À son avis, l'octroi d'aides au fonctionnement en faveur des aéroports aurait un effet perturbateur sur le secteur, pour les raisons suivantes:

(58)

Carpatair souligne que les aides au fonctionnement ont un effet négatif sur le transport aérien et sur les marchés des services aéroportuaires, puisqu'elles conduisent à une concurrence déloyale entre les aéroports et, enfin, à une concurrence déloyale entre les compagnies aériennes effectuant des vols au départ de ces aéroports. Les aides au fonctionnement entraînent, par conséquent, une concurrence déloyale entre les aéroports de Roumanie et affectent également de manière négative les aéroports de pays voisins comme la Hongrie.

(59)

L'AAR est une entité juridique de droit privé sans but lucratif, représentant les aéroports civils roumains.

(60)

Les observations formulées par l'AAR relatives à la décision d'ouvrir la procédure portent sur les questions liées au régime d'aides d'État pour le financement des infrastructures. L'AAR fait valoir, en substance, que l'infrastructure de la plupart des aéroports régionaux de Roumanie nécessite des travaux de modernisation et qu'elle est d'un niveau bien inférieur à celui des aéroports d'autres États membres de l'Union européenne. Selon l'AAR, le financement public pour la modernisation des infrastructures aéroportuaires serait justifié par l'absence d'autres possibilités de transport réalisables et fiables en Roumanie (qui ne dispose ni d'autoroutes ni de trains à grande vitesse).

(61)

Selon l'aéroport de Cluj-Napoca, le financement public qui lui a été accordé par le conseil local a servi à subventionner uniquement des activités non économiques et n'était, par conséquent, pas visé par l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(62)

En particulier, les montants en cause étaient probablement destinés à couvrir les coûts de certaines activités non économiques menées dans l'enceinte de l'aéroport (par exemple, les activités des patrouilles frontalières, les activités de la brigade des forces spéciales, les services douaniers, les actions de la police, de l'unité spéciale d'aviation), ainsi que les coûts des infrastructures et des équipements de soutien, y compris de l'entretien, de la modernisation et de la gestion des infrastructures, les coûts des services auxiliaires fournis par l'aéroport, de la prévention des incendies, de l'aide d'urgence et des mesures de sécurité. Selon l'aéroport de Cluj-Napoca, ces coûts relèvent de la responsabilité de l'État dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique et n'entrent donc pas dans le champ d'application des règles sur les aides d'État.

(63)

L'aéroport a également fait valoir que, au cours de la période 2007-2009, il n'a pas enregistré de pertes d'exploitation.

(64)

Par la lettre du 17 octobre 2011, la Roumanie a présenté à la Commission ses observations relatives aux observations concernant les parties intéressées dans le cadre de la procédure d'examen.

(65)

Bien que ces observations concernent exclusivement le régime notifié d'aides d'État pour des investissements en infrastructures, certaines de ces observations sont pertinentes pour l'appréciation des subventions d'exploitation examinées dans la présente décision. Elles sont résumées ci-après.

(66)

La Roumanie fait valoir que la plupart de ses aéroports régionaux ont un trafic annuel de moins de 50 000 passagers et qu'aucun d'eux ne dépassera 300 000 passagers d'ici à 2015. Sur ce fondement, la Roumanie considère que le soutien public pour lesdits aéroports n'est pas de nature à fausser la concurrence ni à affecter les échanges entre États membres.

(67)

La Roumanie considère que la distance entre les aéroports concernés n'affecte en rien leur développement. En effet, même dans les cas où la distance linéaire entre les aéroports est inférieure à 100 kilomètres, le temps de trajet est généralement supérieur à 2 heures, donc les aéroports en question n'exercent aucune pression concurrentielle sur l'un sur l'autre.

(68)

Comme expliqué au considérant 10 ci-dessus, après le retrait par la Roumanie de la notification du régime de financement prévu pour investissements en infrastructures, la procédure formelle d'examen est restée ouverte en ce qui concerne le financement public accordé aux aéroports régionaux de Roumanie au cours de la période 2007-2009. L'appréciation ci-dessous porte donc sur la mesure en cause.

(69)

Compte tenu de la décision d'ouvrir une procédure formelle d'examen à l'égard des aéroports de Cluj-Napoca et de Târgu Mureș, adoptée le 31 juillet 2015 (voir le considérant 39 ci-dessus), la Commission estime qu'il convient de clore la procédure d'examen actuelle à l'égard de tous les aéroports qui en font l'objet, sauf pour les aéroports de Cluj-Napoca et de Târgu Mureș. La Commission a l'intention de clore la procédure d'examen dans l'affaire SA.30931 relative aux deux aéroports ainsi que les procédures d'examen ouvertes le 31 juillet 2015. Par conséquent, les conclusions ci-dessous ne concernent que les mesures d'aide accordées aux 11 autres aéroports.

(70)

En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du traité, sauf dérogations prévues par le traité, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(71)

Les critères énoncés à l'article 107, paragraphe 1, du traité sont cumulatifs. En conséquence, pour établir que les mesures examinées constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, toutes les conditions ci-dessus doivent être réunies. En l'occurrence, l'aide financière:

(72)

Comme il ressort d'une jurisprudence constante, la Commission doit établir au préalable si les gestionnaires d'aéroports constituent des entreprises au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. La notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (18). Constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné.

(73)

Dans l'affaire Leipzig/Aéroport de Halle, le Tribunal a décidé qu'à compter du prononcé de l'arrêt Aéroports de Paris (12 décembre 2000), l'application des règles en matière d'aides d'État au financement des infrastructures aéroportuaires ne pouvait plus être exclue.

(74)

La Commission constate donc que, depuis le12 décembre 2000 au moins, le gestionnaire de l'aéroport a déployé une activité économique et constitue une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité (voir également le point 29 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation).

(75)

Bien que les gestionnaires d'aéroports doivent être considérés comme des entreprises au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité depuis le 12 décembre 2000 au moins, il convient de rappeler que toutes les activités d'un gestionnaire d'aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique (voir également le point 34 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation) (19).

(76)

La Cour de justice a indiqué que les activités relevant en principe de la responsabilité de l'État dans l'exercice de ses prérogatives officielles de puissance publique ne sont pas de nature économique et n'entrent pas dans le champ d'application des règles en matière d'aides d'État.

(77)

Pour les mêmes raisons, le financement d'activités relevant d'une mission d'intérêt public ou le financement des infrastructures directement liées à ces activités ne constituent pas, par principe, une aide d'État (20). Dans un aéroport, des activités telles que le contrôle aérien, la police, les douanes, la lutte contre les incendies, les mesures destinées à protéger l'aviation civile contre les actes d'intervention illicite et les investissements dans les infrastructures et les équipements nécessaires à ces activités sont considérées, en règle générale, comme ne présentant pas un caractère économique (voir également le point 35 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation) (21).

(78)

Cependant, le financement public d'activités non économiques ne doit pas conduire à une discrimination injustifiée entre les compagnies aériennes et les gestionnaires d'aéroports. En effet, il est de jurisprudence constante qu'il existe un avantage lorsque les autorités publiques soulagent les entreprises des coûts inhérents à leurs activités économiques (22). En conséquence, s'il est normal, en vertu d'un ordre juridique donné, que les gestionnaires d'aéroports ou les compagnies aériennes aient à supporter les coûts de certains services, au contraire de certaines compagnies aériennes ou de certains gestionnaires d'aéroports fournissant les mêmes services au nom des mêmes autorités publiques, ces derniers pourraient bénéficier d'un avantage même si leurs services sont considérés comme ne revêtant pas un caractère économique (voir également le point 37 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation).

(79)

La Roumanie n'a jamais soutenu que le financement accordé à l'un des aéroports régionaux visés par la présente décision a couvert des coûts qui seraient considérés comme des coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique. Cet argument n'a été soutenu, au cours de la procédure d'examen, par aucun des exploitants aéroportuaires, à l'exception de l'aéroport de Cluj-Napoca. En fait, le mécanisme de compensation est conçu pour couvrir la différence entre les recettes et les pertes des aéroports, sans faire de distinction entre les coûts relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique et d'autres types de coûts. Cette question peut être laissée ouverte en ce qui concerne les aéroports de Cluj-Napoca et de Târgu Mureș, puisque la présente décision ne clôt pas la procédure d'examen en cours sur ces aéroports. Pour ce qui est des autres aéroports, la Commission conclut que les mesures ne constituent pas une compensation pour les coûts liés aux activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique.

(80)

La notion d'aide d'État s'applique à tout avantage accordé de manière directe ou indirecte, financé sur des ressources publiques, accordé par l'État membre lui-même ou par un organisme intermédiaire agissant en vertu de compétences qui lui ont été conférées. Par conséquent, elle s'étend également à toutes les aides attribuées par des entités régionales ou locales des États membres, quels que soient le statut et la désignation de celles-ci (23).

(81)

En l'espèce, le financement est accordé directement par l'État ou par les autorités locales au moyen de ressources propres. Par conséquent, la Commission confirme que toutes les mesures faisant l'objet de l'appréciation sont accordées au moyen de ressources d'État et sont imputables à l'État.

(82)

Le financement public accordé aux gestionnaires d'aéroports vise à compenser les pertes subies à la suite de leur activité normale. Aucun des éléments factuels dont dispose la Commission ou présentés dans les observations transmises par la Roumanie ou par les parties intéressées ne suggère que les autorités qui ont accordé l'aide auraient pu estimer, lorsqu'elles ont décidé de l'accorder, que des bénéfices financiers seraient obtenus à la suite de ces mesures de financement. Par conséquent, les mesures en cause ne respectent pas le principe de l'opérateur privé en économie de marché.

(83)

Au cours de la procédure formelle d'examen, la Roumanie a affirmé que le financement public contesté représenterait une compensation pour la prestation de services d'intérêt économique général.

(84)

Dans le cas d'entreprises auxquelles est confiée l'exécution d'un SIEG, afin de conclure si les mesures à l'examen constituent ou non un avantage économique au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, la Commission doit examiner le respect des conditions énoncées par la Cour dans l'arrêt qu'elle a rendu dans l'affaire Altmark (24). Ces conditions peuvent être résumées comme suit:

(85)

Ces quatre conditions doivent être cumulativement réunies. Par conséquent, si une de ces conditions n'est pas remplie, il ne peut être avancé que les mesures en cause ne comportent pas un avantage économique selon l'arrêt Altmark.

(86)

L'exigence prévue par le premier critère Altmark coïncide avec l'exigence d'une attribution et d'une définition claires des services d'intérêt économique général visés à l'article 106, paragraphe 2, du traité (25).

(87)

L'article 106, paragraphe 2, du traité s'applique uniquement aux «entreprises chargées de la gestion» de services d'intérêt économique général. La Cour de justice a constamment souligné la nécessité d'un mandat (26). Par conséquent, la nécessité de définir clairement le service d'intérêt économique général est inhérente et indissociable de l'idée de la mission impartie et découle directement de l'article 106, paragraphe 2, du traité.

(88)

Dans la communication de 2001 sur les services d'intérêt général, la Commission a déjà souligné le lien entre une définition claire, l'attribution, la nécessité et la proportionnalité de la compensation pour les services d'intérêt économique général en vertu de l'article 106, paragraphe 2, du traité (27). Le point 22 de cette communication explique que «dans tous les cas, pour que l'exception prévue à l'article 106, paragraphe 2, du traité soit applicable, la mission de service public doit être clairement définie et confiée explicitement […] par un acte de la puissance publique. Cette obligation est nécessaire pour garantir une sécurité juridique ainsi qu'une transparence vis-à-vis des citoyens, et elle est indispensable pour que la Commission puisse vérifier si le critère de la proportionnalité est respecté.» Le mandat et la définition constituent donc une condition préalable essentielle à toute appréciation significative de la proportionnalité de la compensation. En effet, les juridictions de l'Union ont souligné de façon constante la nécessité d'une définition claire des obligations de service public, tant pour l'application de l'exception visée par l'arrêt Altmark que pour celle de l'article 106, paragraphe 2, du traité (28).

(89)

La communication de la Commission de 2011 sur l'application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (29) précise, elle aussi, que le service d'intérêt économique général et les obligations de service public doivent être définis clairement au préalable. Conformément au point 51 de celle-ci, pour que l'article 106, paragraphe 2, du traité puisse s'appliquer, la gestion d'un SIEG doit être confiée à une ou plusieurs entreprises. Les entreprises en cause doivent donc avoir été chargées d'une mission particulière par l'État. Le premier critère établi par l'arrêt Altmark exige également que l'entreprise soit chargée de l'exécution d'obligations de service public. Il en résulte que si l'on veut se conformer à la jurisprudence Altmark, il est nécessaire qu'un mandat de service public définisse les obligations des entreprises en cause et de l'autorité. Conformément au point 52, la mission de service public doit être confiée au moyen d'un acte ou plusieurs actes qui doivent préciser au minimum les obligations de service public; l'entreprise et, s'il y a lieu, le territoire concernés; la nature de tout droit exclusif ou spécial octroyé à l'entreprise par l'autorité en cause.

(90)

En l'espèce, la Roumanie a fait valoir que le financement public accordé aux aéroports concernés au cours de la période 2007-2009 représente une compensation pour la prestation de services d'intérêt économique général. La Roumanie a également fait valoir que la décision gouvernementale 398/1997 prévoit de manière claire et transparente les obligations de service public, les paramètres de calcul de la compensation et les moyens d'éviter toute surcompensation éventuelle.

(91)

Cependant, bien que la décision gouvernementale 398/1997 ait prévu que tous les coûts d'exploitation et les coûts du capital des aéroports qui y sont énumérés seraient couverts par des fonds propres complétés par des fonds publics et qu'elle ait défini les activités à mener par les gestionnaires d'aéroports dans tous les aéroports concernés (et non pas pour chaque aéroport individuellement), elle n'a clairement imposé d'obligations de service public à aucun des gestionnaires d'aéroports.

(92)

Quant à l'aéroport de Constanța, bien que la décision gouvernementale 523/1998 ait établi quels sont les coûts à compléter par des fonds publics ou à être entièrement couverts par des fonds publics et qu'elle ait défini les activités à mener par les gestionnaires de l'aéroport, elle n'a clairement pas imposé d'obligations de service public au gestionnaire de l'aéroport.

(93)

L'affirmation de la Roumanie selon laquelle les services aéroportuaires seraient essentiels pour le développement économique des régions en cause ou auraient pour but la réalisation d'un objectif stratégique de sécurité n'est pas suffisante pour considérer que les bénéficiaires ont été correctement chargés d'un service d'intérêt économique général dans les limites des obligations de service public.

(94)

Quant à la question de savoir si les aéroports en cause peuvent être considérés comme des fournisseurs de services réels d'intérêt économique général, la Commission laisse cette question ouverte, puisqu'une appréciation à cet égard n'est pas nécessaire étant donné que les obligations de service public ne sont pas clairement définies dans un mandat, comme expliqué ci-dessus. Il n'est donc pas nécessaire que la Commission se prononce à cet égard.

(95)

En conséquence, les mesures en question ne sont pas conformes au premier critère Altmark.

(96)

Le quatrième critère Altmark prévoit que le niveau de la compensation doit se limiter au minimum nécessaire pour que celle-ci ne constitue pas une aide d'État. Ce critère est rempli si le bénéficiaire de la compensation a été choisi dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir le service d'intérêt économique général nécessaire au moindre coût pour la collectivité ou, sinon, si la compensation a été calculée par référence aux coûts qu'une entreprise rentable encourrait.

(97)

En l'espèce, les bénéficiaires n'ont pas été sélectionnés au moyen d'une procédure de marché public. En outre, il n'existe aucune preuve que le niveau de la compensation a été déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens nécessaires afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations (qui n'ont pas été correctement définies — voir les considérants 86 à 95). Par conséquent, la Commission estime qu'il n'est pas possible de conclure que le financement public en cause a été déterminé sur la base des coûts supportés par une entreprise rentable.

(98)

Dès lors, les mesures faisant l'objet de la procédure d'examen ne sont pas conformes au quatrième critère Altmark.

(99)

Étant donné que les conditions Altmark 1 et 4 ne sont pas remplies, la Commission constate que les quatre conditions fixées par la Cour dans l'arrêt qu'elle a rendu dans l'affaire Altmark ne sont pas cumulativement remplies en l'espèce. Dès lors que le principe de l'opérateur privé en économie de marché n'est pas respecté, comme indiqué au considérant 82 ci-dessus, les mesures faisant l'objet de l'appréciation ont conféré un avantage économique aux gestionnaires d'aéroports.

(100)

En outre, cet avantage économique est sélectif car il vise certaines entreprises appartenant à un secteur économique particulier, à savoir les aéroports.

(101)

La concurrence entre les aéroports peut être appréciée au regard des critères sur lesquels se fondent les compagnies aériennes pour opérer un choix. On peut comparer notamment des éléments tels que la nature et les bénéficiaires des services aéroportuaires fournis, la population ou l'activité économique, la congestion, l'existence d'un accès par voie terrestre, ou encore le niveau des redevances et les conditions commerciales générales d'utilisation des infrastructures aéroportuaires et des services (voir le point 43 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation).

(102)

En outre, les exploitants d'aéroports sont en concurrence pour la gestion des infrastructures aéroportuaires, y compris dans les aéroports locaux et régionaux. Le financement public d'un aéroport peut par conséquent fausser la concurrence sur les marchés de l'exploitation d'infrastructures aéroportuaires. De plus, l'octroi de fonds publics aux aéroports peut fausser la concurrence et affecter les échanges sur les marchés du transport aérien de l'Union. Enfin, l'octroi de fonds publics à des aéroports peut avoir une incidence sur la concurrence intermodale (voir le point 44 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation).

(103)

Par conséquent, les mesures faisant l'objet de l'appréciation ont faussé la concurrence ou ont au moins menacé de fausser la concurrence et ont affecté les échanges entre États membres.

(104)

À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que les mesures faisant l'objet de l'appréciation constituent une aide d'État en faveur des aéroports en cause au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(105)

L'évaluation de la section 3.2.2 «Type d'aide: aide existante ou aide nouvelle» (considérants 93, 94 et 95) de la décision d'ouvrir la procédure portant sur la question de savoir si l'aide devrait être considérée comme une aide existante ou une aide nouvelle en vertu des dispositions de l'annexe V de l'acte relatif aux conditions d'adhésion à l'Union européenne de la République de Bulgarie et de la Roumanie reste valable. Par conséquent, les mesures en cause ne peuvent être qualifiées d'aide existante.

(106)

Les mesures en cause ont été mises en œuvre avant leur autorisation formelle par la Commission. Par conséquent, elles constituent une aide illégale à moins qu'elles ne remplissent les conditions pertinentes d'un acte de l'Union prévoyant une exemption par catégorie de l'obligation de notification visée à l'article 108 du TFUE pour certaines catégories d'aides. En l'occurrence, le seul acte qui aurait éventuellement pu permettre une telle exemption est la décision SIEG de 2005.

(107)

Au cours de la procédure formelle d'examen, la Roumanie a fait valoir que l'aide accordée aux treize aéroports en cause était conforme aux conditions prévues par la décision SIEG de 2005, qui était en vigueur au moment où les mesures concernées ont été accordées.

(108)

La décision SIEG de 2005 s'applique:

(109)

La décision SIEG de 2005 a été appliquée uniquement aux aides sous forme de compensations de service public pour de véritables services d'intérêt économique général. Pour pouvoir bénéficier de cette exemption, la compensation de service public pour la fourniture d'un SIEG devait en outre respecter les conditions spécifiques prévues aux articles 4, 5 et 6 (31).

(110)

L'article 4 de la décision SIEG de 2005 exige que le SIEG soit confié à l'entreprise concernée au moyen d'un ou de plusieurs actes officiels qui établissent, entre autres, la nature et la durée des obligations de service public, les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation et les modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et les moyens d'éviter ces surcompensations. L'article 5 de la décision SIEG de 2005 prévoit que le montant de la compensation n'excède pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, compte tenu des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable. Enfin, l'article 6 de la décision SIEG de 2005 prévoit que les États membres procèdent ou font procéder à des contrôles réguliers afin de s'assurer que les entreprises ne bénéficient pas d'une compensation excédant le montant déterminé conformément à l'article 5.

(111)

Comme indiqué dans la section 7.1.4.1, la Roumanie n'a pas réussi à démontrer que les gestionnaires d'aéroports ont été chargés de l'exécution d'obligations de service public clairement définies par les mandats présumés sur lesquels l'attribution a été fondée, à savoir la décision gouvernementale 398/1997 et la décision gouvernementale 523/1998. Les exigences de l'article 4 ne sont donc pas remplies.

(112)

Par conséquent, l'aide octroyée aux onze gestionnaires d'aéroports ne peut pas être considérée comme compatible avec le marché intérieur et exemptée de l'obligation de notification en vertu de la décision SIEG de 2005.

(113)

Conformément à l'article 10 de la décision 2012/21/UE de la Commission (32) (ci-après la «décision SIEG de 2011»), toute aide octroyée avant son entrée en vigueur, qui n'était pas compatible avec le marché intérieur ni exemptée de l'obligation de notification conformément à la décision SIEG de 2005 mais remplit les conditions énoncées, peut être déclarée compatible avec le marché intérieur et exemptée de l'obligation de notification préalable. Pour des raisons similaires à celles énoncées à la section 7.1.4.1, l'aide ne remplit pas les conditions visées aux articles 4, 5 et 6 de la décision SIEG de 2011, qui sont en grande partie similaires aux articles 4, 5 et 6 de la décision SIEG de 2005. Par conséquent, l'aide ne peut pas être considérée comme compatible avec le marché intérieur et exemptée de l'obligation de notification en vertu de la décision SIEG de 2011.

(114)

Les mesures en question constituent donc une aide d'État illégale.

(115)

Pour les raisons exposées ci-dessus, l'aide ne peut pas être déclarée compatible avec le marché intérieur conformément à la décision SIEG de 2005 et à la décision SIEG de 2011. Par conséquent, la Commission examinera la compatibilité des mesures en cause sur la base des critères énoncés dans l'encadrement SIEG de 2011 et dans les lignes directrices de 2014 sur l'aviation, qui semblent être la seule base juridique possible sur laquelle la compatibilité de ces mesures avec le marché interne pourrait être constatée.

(116)

L'article 106, paragraphe 2, du traité dispose que «les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union».

(117)

Cet article prévoit une dérogation à l'interdiction d'octroi d'aides d'État au titre de l'article 107 du traité dans la mesure où l'aide est nécessaire et proportionnée pour assurer la fourniture d'un SIEG dans des conditions économiques acceptables. En vertu de l'article 106, paragraphe 3, du traité, la Commission veille à l'application du même article, notamment, entre autres, en précisant les conditions du respect des critères de nécessité et de proportionnalité.

(118)

Avant le 31 janvier 2012, l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public (ci-après l'«encadrement SIEG de 2005») (33) et la décision SIEG de 2005 constituaient la réglementation adoptée par la Commission pour l'application de la dérogation prévue à l'article 106, paragraphe 2, du traité.

(119)

Le 31 janvier 2012, le nouveau paquet SIEG, qui inclut l'encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public de 2011 (ci-après l'«encadrement SIEG de 2011») (34), et la décision SIEG de 2011 sont entrés en vigueur.

(120)

Conformément au point 69 de l'encadrement SIEG de 2011, «la Commission appliquera les principes énoncés dans la présente communication à toute aide illégale sur laquelle elle statuera après le 31 janvier 2012, même si cette aide a été octroyée avant cette date».

(121)

Le point 16 de l'encadrement SIEG de 2011 définit les exigences nécessaires pour que l'attribution d'un SIEG puisse être considérée comme valable. Le point 16 a) prévoit notamment que le mandat doit mentionner la nature et la durée des obligations de service public. Dès lors, pour les mêmes motifs que ceux déjà exposés aux sections 7.1.4.1 et 7.3 ci-dessus, en l'espèce, l'aide ne peut pas être considérée comme compatible au sens de l'encadrement SIEG de 2011.

(122)

La Commission conclut par conséquent que la mesure d'aide en cause ne peut pas être considérée comme compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 106, paragraphe 2, du traité.

(123)

Les lignes directrices de 2014 sur l'aviation s'appliquent aux aides au fonctionnement octroyées aux aéroports avant le 4 avril 2014 (35). Les conditions de compatibilité énoncées dans les lignes directrices de 2014 sur l'aviation pour les aides au fonctionnement octroyées aux aéroports varient selon la date d'octroi des aides, avant ou après le 4 avril 2014, date d'entrée en vigueur des lignes directrices (36).

(124)

Les aides au fonctionnement octroyées avant l'entrée en vigueur des lignes directrices de 2014 relatives au secteur de l'aviation, à savoir avant le 4 avril 2014, peuvent être déclarées compatibles avec le marché intérieur dès lors que les conditions suivantes sont remplies:

(125)

Les mesures de soutien au fonctionnement prises par la Roumanie en faveur des aéroports régionaux visaient à permettre aux aéroports de disposer d'un capital suffisant pour poursuivre leur activité de manière viable. La Roumanie considère que les aéroports régionaux ont un rôle important à jouer en promouvant l'accessibilité des zones d'attraction et que le financement en cause améliore la sûreté, la sécurité et l'efficacité des aéroports, tout en contribuant à la réalisation d'objectifs de développement régional plus larges. En outre, le moyen de transport le plus convenable à destination/au départ de ces régions est le transport aérien, en plus des services de transport par chemin de fer/par route mais ceux-ci impliquent des durées de déplacement beaucoup plus longues, en Roumanie, compte tenu du mauvais état des infrastructures.

(126)

Toutefois, la Commission note que, compte tenu de la proximité entre certains des aéroports visés par la procédure d'examen, une éventuelle multiplication des infrastructures aéroportuaires constituerait un obstacle à l'obtention d'un financement pour les aéroports qui atteignent un objectif d'intérêt commun bien défini. Par conséquent, la Commission doit évaluer si le financement de ces aéroports ne conduit pas à la multiplication des infrastructures aéroportuaires dans la même zone d'attraction.

(127)

Les lignes directrices de 2014 sur l'aviation définissent la «zone d'attraction d'un aéroport» comme un marché géographique situé, en principe, dans un rayon de quelque 100 kilomètres ou nécessitant un temps de trajet de 60 minutes environ en voiture, bus, train ou train à grande vitesse. La définition de la zone d'attraction d'un aéroport donné doit tenir compte des spécificités de chaque aéroport particulier. Les dimensions et la configuration de la zone d'attraction sont fonction de diverses caractéristiques de l'aéroport, parmi lesquelles son modèle d'exploitation, sa localisation et les destinations qu'il dessert.

(128)

Comme indiqué au considérant 24 ci-dessus, les aéroports couverts par la présente appréciation, qui ont à proximité un autre aéroport situé dans la zone qu'ils desservent à une distance maximale de 100 kilomètres ou à 60 minutes au maximum en voiture, train ou train à grande vitesse, tel que défini au point 25 12) des lignes directrices de 2014 sur l'aviation, sont Arad, Baia Mare, Satu Mare, Constanța et Oradea. Pour tous les autres aéroports, la Commission considère que l'aide a contribué à maintenir dans un état exploitable les infrastructures nécessaires à la mobilité des citoyens et l'accessibilité des régions où les aéroports sont situés, eu égard notamment à la mauvaise qualité de l'infrastructure routière et ferroviaire. Par conséquent, en ce qui concerne ces aéroports, l'aide a contribué à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun pour l'Union. En ce qui concerne les autres aéroports, la Commission constate ce qui suit.

(129)

L'aéroport d'Arad est situé à seulement 50 kilomètres de Timișoara, ce qui représente un temps de trajet de 40 minutes en voiture.

(130)

Les aéroports de Timișoara et d'Arad ont eu des modèles d'exploitation différents au cours de la période 2007-2009. Timișoara était un aéroport consacré, dont le modèle d'exploitation différait sensiblement de celui de l'aéroport d'Arad. L'aéroport de Timișoara offrait principalement des vols réguliers exploités par des transporteurs aériens régionaux et internationaux offrant des services complets, reliant Timișoara à un certain nombre de villes roumaines et européennes (43), tandis que, comme mentionné aux considérants 28 et 31 ci-dessus, le modèle d'exploitation de l'aéroport d'Arad était basé sur le trafic à bas coût. Les deux aéroports ont continué à fonctionner selon des modèles différents à partir de 2009, c'est-à-dire que les vols à bas coût au départ de l'aéroport d'Arad se sont fortement réduits avant de disparaître (l'aéroport a enregistré uniquement 8 632 passagers en 2015 et, selon les informations accessibles au public, il n'a pas eu de trafic commercial de passagers en 2016) et l'aéroport de Timișoara s'est orienté vers le trafic à bas coût. Le fait que les modèles d'exploitation des aéroports de Timișoara et d'Arad aient été différents pendant et après la période visée par l'appréciation est une indication que les deux aéroports sont des substituts imparfaits l'un de l'autre.

(131)

Conformément au point 85 des lignes directrices sur l'aviation, la multiplication d'aéroports non rentables ou la création de capacités inutilisées supplémentaires ne contribuent pas à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun. À cet égard, la Commission constate que l'activité de l'aéroport de Timișoara a enregistré des bénéfices au cours de la période sur laquelle porte l'appréciation. En outre, l'aéroport de Timișoara a fait des investissements dans divers terminaux au cours de la période 2007-2010 pour accroître sa capacité et fournir des services en vue d'une augmentation du trafic aérien (par exemple, l'extension et la modernisation du terminal pour les vols internationaux en 2007, l'extension du terminal de départ pour les vols intérieurs au cours de la période 2008-2010). Par conséquent, l'aéroport de Timișoara, qui était déjà beaucoup plus grand, a dû investir pour croître, de sorte qu'il est peu probable qu'en l'absence de l'aide octroyée à l'aéroport d'Arad, l'aéroport de Timișoara ait pu absorber le trafic de l'aéroport d'Arad sans investissement supplémentaire. Ceci est une autre indication du degré imparfait de substituabilité entre les deux aéroports.

(132)

Compte tenu des arguments exposés aux considérants 130 et 131 ci-dessus, la Commission constate que, bien que l'aéroport d'Arad soit situé dans la même zone d'attraction que l'aéroport de Timișoara, il n'y a pas de chevauchement entre les deux aéroports.

(133)

À la lumière de ce qui précède, la Commission peut conclure que l'aide octroyée à l'aéroport d'Arad a contribué à la mobilité des citoyens et à l'accessibilité de la région où il se trouve et a donc servi un objectif d'intérêt commun bien défini.

(134)

Quant aux aéroports de Satu Mare et de Baia Mare, ils sont situés à une distance de 76 kilomètres l'un de l'autre et les deux ont principalement assuré des vols réguliers à destination de Bucarest effectués par la compagnie nationale de transport aérien de la Roumanie, TAROM. Selon les informations accessibles au public au sujet de l'aéroport de Baia Mare, pendant la période 2007-2009, TAROM a assuré plusieurs vols hebdomadaires à destination de Bucarest, tandis qu'Austrian Airlines a desservi une destination (Vienne) pendant la période comprise entre avril 2008 et février 2009, et Blueair trois destinations européennes seulement pendant quelques mois (octobre-décembre 2009). TAROM a également assuré plusieurs vols hebdomadaires au départ de l'aéroport de Satu Mare à destination de Bucarest. Toutefois, eu égard au mauvais état des infrastructures routières dans cette zone, le temps de trajet entre les deux aéroports est d'une heure et 10 minutes en voiture, dépassant ainsi le critère de temps de trajet de 60 minutes utilisé pour définir la zone d'attraction d'un aéroport, conformément aux lignes directrices de 2014 sur l'aviation.

(135)

En outre, comme mentionné aux considérants 34 et 35 ci-dessus, il existait une différence de taille entre les aéronefs qui pouvaient exploiter des vols réguliers à partir des deux aéroports, vu que les infrastructures étaient différentes.

(136)

Par conséquent, à la lumière des arguments exposés aux considérants 134 et 135 ci-dessus, bien que les deux aéroports soient situés à une distance de moins de 100 kilomètres, le critère utilisé pour définir la zone d'attraction d'un aéroport conformément aux lignes directrices de 2014 sur l'aviation, la Commission considère qu'il n'y a pas de chevauchement entre eux.

(137)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les aides reçues par chacun des deux aéroports ont contribué à un objectif d'intérêt commun bien défini, en augmentant la mobilité et l'accessibilité dans les zones où se situent ces aéroports.

(138)

L'aéroport de Constanța est situé à 45 kilomètres et nécessite un temps de trajet de 30 minutes à partir de l'aéroport de Tuzla. Au cours de la période 2007-2009, l'aéroport de Constanța a assuré des vols réguliers vers plusieurs destinations européennes et avait, par conséquent, un modèle d'exploitation différent de celui de l'aéroport de Tuzla, qui n'a pas fourni de services aéroportuaires pour l'aviation commerciale et s'est concentré sur les vols spécialisés (par exemple, aviation agricole, à des fins publicitaires et de tourisme, d'entraînement et des vols d'urgence). En conséquence, bien que l'aéroport de Tuzla soit situé dans la même zone d'attraction que l'aéroport de Constanța, il ne peut pas être considéré comme un «aéroport» au sens du point 25 6) des lignes directrices de 2014 sur l'aviation et, partant, comme une multiplication des infrastructures de l'aéroport de Constanța.

(139)

Sur ce fondement, la Commission conclut que les aides accordées à l'aéroport de Constanța ont contribué à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun bien défini, en augmentant la mobilité et l'accessibilité dans la zone où est situé l'aéroport.

(140)

La ville d'Oradea est située à une distance de 80 kilomètres de Debrecen (Hongrie), mais le temps de trajet est au moins d'une heure et 30 minutes (étant donné qu'il faut franchir une frontière qui ne fait pas partie de l'espace Schengen).

(141)

En outre, au cours de la période 2007-2009, les aéroports avaient un modèle d'exploitation différent: des vols intérieurs ont été exploités à partir d'Oradea par des compagnies de transport régionales et nationales offrant des services complets, alors que l'aéroport de Debrecen était alors axé sur des vols charter (le trafic à bas coût ne s'est développé qu'au cours des dernières années). Cela montre que les deux aéroports étaient des substituts imparfaits l'un pour l'autre, pendant la période visée par l'appréciation. Par conséquent, bien que les deux aéroports soient situés à une distance de moins de 100 kilomètres, le critère utilisé pour définir la zone d'attraction d'un aéroport conformément aux lignes directrices de 2014 sur l'aviation, la Commission conclut qu'il n'y a pas de chevauchement entre eux.

(142)

Sur ce fondement, la Commission conclut que les aides accordées à l'aéroport d'Oradea ont contribué à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun bien défini, en augmentant la mobilité et l'accessibilité dans la zone où est situé l'aéroport.

(143)

En ce qui concerne la nécessité des aides, le point 116 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation prévoit que les aides au fonctionnement conduisent à une amélioration substantielle, que le marché n'est pas en mesure d'apporter lui-même. Selon le point 120 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation, les États membres doivent démontrer que l'aide est appropriée pour atteindre l'objectif poursuivi ou résoudre les problèmes ciblés; tel est le cas si, en l'absence d'aide, il est très probable que les aéroports roumains concernés aient été contraints de quitter le marché, privant les régions de la Roumanie d'une infrastructure de transport qui joue un rôle important dans leur développement et leur accessibilité, ou de réduire leur activité de façon significative. Conformément aux lignes directrices de 2014 sur l'aviation, les aéroports plus petits peuvent éprouver des difficultés à assurer le financement de leur exploitation en l'absence de capitaux publics. Conformément au point 118 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation, les aéroports accueillant jusqu'à 200 000 passagers par an sont susceptibles de ne pas pouvoir supporter une part importante de leurs coûts d'exploitation. À cet égard, la Commission constate que le trafic des onze aéroports couverts par cette évaluation a été inférieur à 200 000 passagers au cours de la période 2007-2009.

(144)

Selon le point 124 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation, les aides au fonctionnement ont un effet d'incitation s'il est très probable qu'en leur absence, et compte tenu de la présence possible d'une aide à l'investissement et du niveau de trafic, le niveau d'activité économique de l'aéroport concerné serait sensiblement réduit. En l'espèce, en l'absence d'aide, l'activité des bénéficiaires aurait été considérablement réduite, et aurait peut-être même complètement cessé en raison des pertes non couvertes. Conformément au point 125 des lignes directrices de 2014 sur l'aviation, pour être proportionnées, les aides au fonctionnement consenties aux aéroports doivent être limitées au minimum nécessaire pour que l'activité visée puisse être mise en œuvre. Les mesures visées par la procédure d'examen ont été limitées au minimum nécessaire pour compenser les pertes et pour permettre aux aéroports de continuer à fonctionner de manière viable.

(145)

Partant, la Commission est d'avis que toutes les aides au fonctionnement étaient nécessaires et ont été limitées au minimum nécessaire pour que l'activité visée puisse être mise en œuvre.

(146)

Comme indiqué au considérant 24 ci-dessus, les seuls aéroports couverts par la présente appréciation et dans la proximité desquels se trouve un autre aéroport à une distance de moins de 100 kilomètres ou nécessitant un temps de trajet de 60 minutes au maximum en voiture, train ou train à grande vitesse, sont ceux d'Arad, de Baia Mare, de Satu Mare, de Constanța et d'Oradea. Comme expliqué au considérant 128 ci-dessus, pour tous les autres aéroports, la Commission considère que l'aide a contribué à maintenir dans un état exploitable les infrastructures nécessaires à la mobilité des citoyens et l'accessibilité des régions où les aéroports sont situés, eu égard notamment à la mauvaise qualité de l'infrastructure routière et ferroviaire. Par conséquent, en ce qui concerne ces aéroports, l'aide a contribué à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun pour l'Union et n'a pas créé des distorsions de concurrence non justifiées. En ce qui concerne les autres aéroports, la Commission constate ce qui suit.

(147)

La Commission note que, pendant la période visée par l'appréciation, l'aéroport d'Arad a enregistré un trafic très limité, à la fois en termes absolus et par rapport à l'aéroport de Timișoara (situé à 50 kilomètres et nécessitant un temps de trajet de 40 minutes). Le nombre annuel de passagers sur l'aéroport d'Arad a varié entre 67 183 et 128 835 au cours de la période d'appréciation, tandis que le trafic sur l'aéroport de Timișoara a varié entre 859 329 et 991 758 passagers par an. Le trafic sur l'aéroport d'Arad n'a représenté que 7,8 % du trafic sur l'aéroport de Timișoara en 2007, 14,5 % en 2008 et 8,8 % en 2009. L'incidence concurrentielle de l'aide reçue par l'aéroport d'Arad sur l'aéroport de Timișoara a été très limitée, compte tenu de la différence entre le niveau du trafic des deux aéroports (44). En termes plus généraux, dans l'ensemble, les effets de l'aide sur la concurrence ont été modestes, compte tenu du faible niveau de trafic sur l'aéroport. En outre, il ne semble y avoir de corrélation entre l'évolution du trafic des deux aéroports. Le trafic sur l'aéroport d'Arad est passé de 67 183 passagers en 2007 à 128 835 en 2008 pour chuter à environ 88 147 passagers en 2009, tandis que le trafic sur l'aéroport de Timișoara a régulièrement augmenté (de 859 329 passagers en 2007 à 886 083 passagers en 2008 et 991 758 passagers en 2009) (45). Cette absence de corrélation suggère que les deux aéroports ont desservi des besoins et des segments de marché différents et que leurs activités ne se sont pas chevauchées.

(148)

En outre, étant donné que l'aéroport de Timișoara a enregistré des bénéfices entre 2007 et 2009 et a réalisé des investissements pour augmenter sa capacité, il est peu probable que l'effet de l'aide octroyée à l'aéroport d'Arad ait eu un impact significatif sur les activités de l'aéroport de Timișoara.

(149)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que les distorsions créées par l'aide sur la concurrence sont limitées et n'ont pas dépassé la contribution de l'aide à la mobilité et à l'accessibilité.

(150)

Compte tenu du niveau très bas du trafic sur les deux aéroports au cours de la période visée par l'appréciation (de 15 334 passagers en 2007 à 24 983 passagers en 2009 à Baia Mare et de 5 883 passagers à 11 101 passagers en 2009 à Satu Mare) et de la différence de taille du type d'aéronefs utilisés, comme indiqué aux considérants 34 et 35 ci-dessus, la Commission a conclu que les distorsions de concurrence provoquées par l'aide ont été très limitées et n'ont pas dépassé la contribution positive de l'aide à la mobilité et à l'accessibilité.

(151)

Comme expliqué au considérant 138 ci-dessus, le modèle d'exploitation de l'aéroport de Constanța, qui a eu un trafic commercial, est différent de celui de l'aéroport voisin de Tuzla, qui n'a pas fourni des services aéroportuaires pour l'aviation commerciale. L'aéroport de Tuzla n'est pas un «aéroport» au sens du point 25 6) des lignes directrices de 2014 sur l'aviation. En outre, l'aéroport de Constanța a connu un trafic très faible au cours de la période visée par l'appréciation, ce qui limite les distorsions de concurrence créées par l'aide qu'il a reçue. La Commission estime donc que l'aide reçue par l'aéroport de Constanța au cours de la période 2007-2009 a eu une contribution à la mobilité et à l'accessibilité qui a compensé toute distorsion de concurrence générée par l'aide en cause.

(152)

Comme expliqué aux considérants 37 et 140 ci-dessus, la ville d'Oradea est située à une distance de 80 kilomètres de Debrecen (Hongrie), mais le temps de trajet est au moins d'une heure et 30 minutes (étant donné qu'il faut franchir une frontière qui ne fait pas partie de l'espace Schengen). Par ailleurs, au cours de la période 2007-2009, l'aéroport d'Oradea a enregistré un trafic très faible (moins de 40 000 passagers) et a eu un modèle d'exploitation différent de celui de l'aéroport de Debrecen (voir le considérant 141).

(153)

Sur ce fondement, la Commission considère que les aides reçues par l'aéroport d'Oradea ont eu une contribution à la mobilité et à l'accessibilité qui a compensé toute distorsion de concurrence générée par l'aide en cause.

(154)

Sur la base de l'appréciation ci-dessus, la Commission conclut que l'aide accordée au cours de la période 2007-2009 aux aéroports roumains d'Arad, de Bacău, de Baia Mare, de Craiova, d'Iași, d'Oradea, de Satu Mare, de Sibiu, de Suceava, de Tulcea et de Constanța est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité.

(155)

La présente appréciation est sans aucun préjudice de toute appréciation future réalisée par la Commission sur une éventuelle aide accordée à ces aéroports après le 4 avril 2014, car toute aide de ce type doit être appréciée sur la base de critères qui diffèrent de ceux applicables aux mesures (46) en l'espèce.

(156)

Le financement accordé par les autorités publiques de Roumanie, au cours de la période 2007-2009, aux aéroports d'Arad, de Bacău, de Baia Mare, de Craiova, d'Iași, d'Oradea, de Satu Mare, de Sibiu, de Suceava, de Tulcea et de Constanța est une aide d'État illégale compatible avec le marché intérieur conformément à l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

(157)

Pour les raisons exposées au considérant 69, la procédure d'examen qui porte sur le financement public des aéroports de Cluj-Napoca et de Târgu Mureș au cours de la période 2007-2009 reste ouverte,