Décision (UE) 2017/1441 de la Commission du 30 juin 2017 relative au régime d'aides notifié par la Pologne sous l'intitulé «Régime d'aides pour les producteurs de lait» [SA.45447 (2016/C) (ex 2016/N)] [notifiée sous le numéro C(2017) 4359]

(1)

Par lettre du 23 mai 2016, conformément à l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la Pologne a notifié un régime d'aides pour les producteurs de lait (ci-après le «régime d'aides»).

(2)

La Pologne a fourni des informations complémentaires par lettre du 1er juin 2016. Par lettre du 11 juillet 2016, la Commission a demandé des renseignements complémentaires, que les autorités polonaises lui ont communiqués dans une lettre du 15 juillet 2016.

(3)

Par lettre du 16 septembre 2016 (1) (ci-après la «décision d'ouverture»), la Commission a informé la Pologne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE à l'égard du régime d'aides. Dans cette même lettre, la Commission a exprimé des doutes quant à la compatibilité du régime d'aides avec le marché intérieur.

(4)

Par lettre du 12 octobre 2016, la Pologne a transmis des informations sur la décision d'ouverture.

(5)

La décision d'ouverture a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai d'un mois.

(6)

La Commission n'a reçu aucune observation de la part des parties intéressées et en a informé la Pologne par lettre du 13 janvier 2017.

(7)

Par lettres des 14 novembre 2016 et 13 janvier 2017, la Commission a demandé à la Pologne de lui fournir des informations complémentaires. La Pologne a répondu à ces demandes par lettre du 20 janvier 2017.

(8)

Dans le secteur du lait et des produits laitiers, la limitation quantitative de la production (ci-après le «régime de quotas laitiers») a constitué un instrument essentiel de la politique de marché pendant de nombreuses années. Instaurée en 1984, elle a été prorogée à plusieurs reprises, en dernier lieu jusqu'au 31 mars 2015 par le règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil (3) (ci-après le «règlement “OCM unique”»). La dernière année contingentaire était donc l'année 2014/2015. L'objectif principal du régime de quotas laitiers était de réduire le déséquilibre entre l'offre et la demande sur le marché concerné, ainsi que les excédents structurels en résultant, et de parvenir ainsi à un meilleur équilibre du marché. Un prélèvement était appliqué aux quantités de lait collectées ou vendues directement, au-delà d'un certain seuil de garantie. Ce prélèvement devait être acquitté par les États membres dès que le quota national était dépassé. Les États membres devaient verser au Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) le prélèvement correspondant au dépassement de leur quota national, réduit d'un montant forfaitaire de 1 % afin de tenir compte des cas de faillite ou d'incapacité définitive de certains producteurs de s'acquitter de leur contribution au paiement du prélèvement dû. Les États membres étaient ensuite tenus de répartir le prélèvement entre les producteurs ayant contribué au dépassement. Ces producteurs étaient redevables envers l'État membre concerné du paiement de leur contribution au prélèvement dû en raison du dépassement de leur quantité disponible (4).

(9)

Le quota national attribué aux fournisseurs en gros (producteurs de lait) polonais au titre de l'année contingentaire 2014/2015 a été dépassé de 580,3 millions de kilogrammes, entraînant l'application d'un prélèvement de 659,8 millions de zlotys (PLN) (environ 152,7 millions d'EUR) en faveur du budget de l'Union. Les producteurs de lait polonais ayant dépassé leur quota individuel étaient ainsi redevables d'un prélèvement pour dépassement du quota laitier de 90,98 PLN pour 100 kilogrammes de dépassement.

(10)

En mars 2015, dans un contexte de faiblesse des prix du lait et de difficultés financières dans le secteur du lait, le règlement (CE) no 595/2004 de la Commission (5) a été modifié par le règlement d'exécution (UE) 2015/517 de la Commission (6) afin d'alléger la charge financière pesant sur les producteurs qui devaient s'acquitter d'un prélèvement sur les excédents lié à l'année contingentaire 2014/2015.

(11)

Sur cette base, la Pologne a adopté des dispositions permettant aux producteurs de lait polonais concernés de s'acquitter du prélèvement pour dépassement du quota laitier en trois tranches (7). La première tranche, représentant au moins un tiers du prélèvement dû, devait être versée par ces producteurs de lait pour le 30 septembre 2015, et la deuxième, s'élevant également à au moins un tiers du prélèvement total dû, pour le 30 septembre 2016. Le solde du prélèvement dû devait être acquitté pour le 30 septembre 2017. Les systèmes de paiement par tranches ont été appliqués conformément aux conditions établies par le règlement (UE) no 1408/2013 de la Commission (8).

(12)

Comme indiqué plus haut au considérant 1, le 23 mai 2016, la Pologne a notifié à la Commission un régime d'aides qui lui permettrait de renoncer au montant restant dû au titre du prélèvement (ci-après le «prélèvement dû») par les producteurs de lait pour dépassement des quotas individuels au cours de l'année contingentaire 2014/2015.

(13)

La base juridique nationale du régime d'aides est une résolution du Conseil des ministres instituant un régime d'aides pour les producteurs de lait (9) (ci-après la «résolution du Conseil des ministres») et la loi sur les finances publiques (10).

(14)

En vertu de la résolution du Conseil des ministres, le ministre de l'agriculture et du développement rural peut, à la suite d'une demande d'un producteur de lait, rendre une décision annulant tout ou partie du prélèvement dû.

(15)

La résolution du Conseil des ministres prévoit qu'une aide peut être accordée aux producteurs de lait qui:

(16)

En vertu de la résolution du Conseil des ministres, l'aide peut être accordée avec effet à la date d'adoption par la Commission d'une décision favorable sur la compatibilité du régime d'aides avec le marché intérieur, jusqu'au 31 octobre 2017.

(17)

D'après l'évaluation effectuée par la Commission dans la décision d'ouverture, toutes les conditions relatives à l'existence d'une aide établies à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE étaient réunies (considérants 28 à 33 de la décision d'ouverture).

(18)

En ce qui concerne la question de la compatibilité avec le marché intérieur, la Commission a fait remarquer que l'aide ne pouvait pas bénéficier des dérogations prévues à l'article 107, paragraphe 2, points a), b) et c), et à l'article 107, paragraphe 3, points a), b) et d), du TFUE (considérants 35 et 36 de la décision d'ouverture).

(19)

De plus, la Commission avait des doutes sur la question de savoir si l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE était applicable, dans la mesure où l'aide ne semblait correspondre à aucune des catégories d'aide prévues par les règles en matière d'aides d'État applicables dans le secteur agricole, à savoir le règlement (UE) no 702/2014 de la Commission (11), les lignes directrices de l'Union européenne concernant les aides d'État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales 2014-2020 (12) (ci-après les «lignes directrices agricoles»), les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (13) (ci-après les «lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration») ou le règlement (UE) no 1408/2013 (considérants 37 à 39 et 48 et 49 de la décision d'ouverture). L'aide ne semblait pas non plus faciliter le développement du secteur laitier au sens de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

(20)

Il était également indiqué dans la décision d'ouverture que le régime d'aides semblait contraire aux dispositions du règlement «OCM unique» qui régissent le prélèvement sur le lait (considérants 40 à 47 de la décision d'ouverture).

(21)

La Pologne n'a pas présenté d'observations permettant de dissiper les doutes exprimés lors de l'ouverture de la procédure formelle d'examen. Toutefois, dans les lettres du 12 octobre 2016 et du 20 janvier 2017, la Pologne a expliqué qu'en l'absence de décision favorable de la Commission, l'aide n'avait pas été et ne serait pas mise en œuvre en Pologne (voir considérant 16).

(22)

La Commission n'a pas reçu d'observations des parties intéressées.

(23)

L'article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que, «[s]auf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(24)

Pour être qualifiée d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, une mesure doit donc remplir toutes les conditions suivantes: i) elle doit être imputable à l'État et financée au moyen de ressources d'État; ii) elle doit conférer un avantage à ses bénéficiaires; iii) cet avantage doit être sélectif; et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

(25)

Le régime d'aides prévoit un abandon du prélèvement dû. Il découle de dispositions nationales et est donc imputable à l'État. Il est également financé sur le budget de l'État au sens où le prélèvement a déjà été acquitté par la Pologne au profit du FEAGA et où l'État polonais, en renonçant au prélèvement dû, se prive à présent de recettes qui pourraient être utilisées à d'autres fins. La renonciation à des recettes qui auraient normalement été versées à l'État constitue un transfert de ressources d'État (14).

(26)

Les bénéficiaires potentiels du régime d'aides sont certaines entreprises agricoles productrices de lait en Pologne (considérant 15) (15).

(27)

Au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, un avantage est un avantage économique qu'une entreprise n'aurait pas pu obtenir dans les conditions normales du marché, c'est-à-dire en l'absence d'intervention de l'État (16). Pour constituer une aide, la mesure doit procurer au bénéficiaire des avantages qui allègent les charges grevant normalement son budget.

(28)

La jurisprudence récente, à savoir l'arrêt du Tribunal dans l'affaire T-538/11, Royaume de Belgique/Commission européenne, a réaffirmé que «la notion de charges qui grèvent normalement le budget d'une entreprise inclut, notamment, les coûts supplémentaires que les entreprises doivent supporter en raison des obligations d'origine légale, réglementaire ou conventionnelle qui s'appliquent à une activité économique» (17).

(29)

Les coûts, tels que le prélèvement sur le lait en l'espèce, sont les dépenses à la charge du budget du producteur de lait dans le cadre de son activité normale. L'obligation d'acquitter le prélèvement sur le lait découle du règlement «OCM unique» et des règles nationales sur l'organisation du marché du lait et des produits laitiers (voir considérants 8 à 10). Si certaines entreprises sont totalement ou partiellement déchargées de ces dépenses, elles bénéficient d'un avantage.

(30)

La Commission estime dès lors que le régime d'aides confère un avantage sélectif aux producteurs de lait.

(31)

Selon la jurisprudence constante de la Cour, le renforcement de la position concurrentielle d'une entreprise à la suite de l'octroi d'une aide d'État conduit normalement à une distorsion de concurrence vis-à-vis des entreprises concurrentes qui n'ont pas bénéficié pas de l'aide (18). L'aide accordée à une entreprise qui opère sur un marché ouvert aux échanges intra-Union est de nature à affecter les échanges entre les États membres (19). Les échanges intra-Union de produits agricoles, et notamment de lait (20), sont importants, et la Pologne compte parmi les plus gros producteurs de lait de l'Union (21).

(32)

Le régime d'aides examiné dans la présente décision est destiné à soutenir des activités dans le secteur agricole, en particulier celles des laiteries. Des échanges de produits des laiteries ont lieu au sein de l'Union, comme expliqué ci-dessus. La Commission est dès lors d'avis que le régime en cause affecte les échanges entre États membres.

(33)

Compte tenu de l'importance des échanges de produits agricoles, il peut être admis que le régime en cause fausse ou menace de fausser la concurrence et affecte les échanges entre États membres.

(34)

Il peut donc être conclu que le régime d'aides constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(35)

En application de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE, les États membres ont l'obligation d'informer la Commission de tous projets tendant à instituer des aides et ne peuvent mettre à exécution ces aides avant que la Commission ne les déclare compatibles (obligation de suspension).

(36)

Le régime d'aides a été notifié à la Commission le 23 mai 2016 et n'a pas été mis en œuvre. La Pologne a donc respecté l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(37)

Dans la mesure où le régime d'aides constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, sa compatibilité doit être appréciée à la lumière des dispositions en matière d'aides d'État applicables dans le secteur de l'agriculture. Il est de jurisprudence constante qu'il incombe à l'État membre de fournir les éléments de nature à démontrer qu'une mesure est compatible avec le marché intérieur (22). La Commission observe que les autorités polonaises n'ont présenté aucune information expliquant pourquoi le régime d'aides pourrait être considéré comme compatible avec le marché intérieur sur la base d'un des instruments de la Commission relatifs aux aides d'État, en particulier ceux énumérés ci-dessous.

(38)

Comme cela a déjà été indiqué dans la décision d'ouverture, le régime d'aides examiné ne correspond à aucune des catégories d'aide prévues dans les lignes directrices agricoles ou le règlement (UE) no 702/2014. Faute d'observations pertinentes de la Pologne, la Commission constate que ses doutes sur l'applicabilité des lignes directrices agricoles et du règlement (UE) no 702/2014 sont confirmés.

(39)

De plus, comme déjà observé dans la décision d'ouverture, l'aide prévue par le régime examiné ne remplit pas les critères applicables aux aides en faveur d'entreprises en difficulté au sens des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration. Faute d'observations pertinentes de la Pologne, la Commission constate que ses doutes sur l'applicabilité des lignes directrices sur le sauvetage et la restructuration sont confirmés.

(40)

Faute d'observations pertinentes de la Pologne concernant les aides de minimis, la Commission constate également que ses doutes sur l'applicabilité du règlement (UE) no 1408/2013 sont confirmés.

(41)

Dans sa notification, la Pologne a renvoyé au point 30 des lignes directrices agricoles. Conformément au point 30 de ces lignes directrices, la Commission évalue les régimes d'aide qui ne sont pas couverts par les lignes directrices agricoles ou par toute autre disposition relative aux aides d'État au cas par cas et directement sur la base de l'article 107, paragraphe 3, du TFUE, en tenant compte des principes énoncés dans les articles 107, 108 et 109 du TFUE, de la politique agricole commune et, par analogie, des lignes directrices agricoles, dans la mesure du possible. Les États membres notifiant une aide d'État qui ne relève pas du champ d'application des lignes directrices agricoles doivent démontrer que l'aide en question est conforme aux principes d'évaluation communs tels que définis à la partie I, chapitre 3, des lignes directrices agricoles. La Commission n'approuve les mesures de ce type que si la contribution positive au développement du secteur compense largement les risques de distorsion de concurrence dans le marché intérieur et les risques d'incidence sur les échanges entre les États membres.

(42)

En ce qui concerne les aides d'État qui relèvent de l'article 107, paragraphe 3, du TFUE, la Commission dispose d'un large pouvoir d'appréciation (23).

(43)

L'article 107, paragraphe 3, du TFUE énumère quatre cas dans lesquels une aide d'État peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur. La Commission considère que les dérogations prévues à l'article 107, paragraphe 3, points a), b) et d), du TFUE ne sont pas applicables en l'espèce, étant donné que le régime d'aides en question n'est ni destiné à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ni destiné à des projets d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie, ni destiné à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine.

(44)

En application de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(45)

Pour être compatible avec l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, une aide doit poursuivre un objectif d'intérêt commun. À cet égard, les aides du secteur agricole devraient notamment être conformes aux règles concernant l'organisation commune des marchés des produits agricoles. En présence d'un règlement portant organisation commune des marchés dans un domaine déterminé, les États membres sont tenus de s'abstenir de toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte (24).

(46)

Dans le secteur du lait et des produits laitiers, les règles concernées sont établies par le règlement «OCM unique» et le règlement (CE) no 595/2004. Le règlement (CE) no 595/2004 établit les modalités d'application d'un prélèvement dans le secteur du lait et des produits laitiers en ce qui concerne, entre autres, le paiement du prélèvement. Le règlement d'exécution (UE) 2015/517 a introduit une modification permettant aux États membres de décider que le paiement du prélèvement dû pour la période de douze mois commençant le 1er avril 2014 soit effectué en trois tranches annuelles, sans intérêts, pour le 30 septembre 2017 au plus tard. Le règlement «OCM unique» ne prévoit pas d'autres exceptions en ce qui concerne le paiement du prélèvement. La Pologne a fait usage de ladite autorisation en appliquant la règle de minimis. De plus, le régime d'aides en cause prévoit l'annulation du prélèvement (deuxième et troisième tranches) pour les agriculteurs qui ont dépassé leur quantité disponible et sont dès lors redevables envers l'État polonais du versement du prélèvement, conformément aux règles de l'organisation commune des marchés des produits agricoles. Le fait d'exempter certains producteurs de lait polonais de l'obligation d'acquitter le prélèvement porterait atteinte au système des quotas et entraînerait des distorsions de concurrence avec les producteurs qui ont respecté leurs quotas et ceux qui ont pris les mesures nécessaires pour acquitter leur prélèvement (25).

(47)

Dans ces conditions, la Commission considère que l'abandon du prélèvement sur le lait n'est pas compatible avec le règlement «OCM unique» ni avec le règlement (CE) no 595/2004 et, partant, avec les règles de l'organisation commune des marchés des produits laitiers en ce qui concerne le régime de quotas laitiers.

(48)

L'abandon du prélèvement sur le lait est simplement un instrument destiné à améliorer la situation financière de certaines entreprises, mais qui ne contribue en aucune manière au développement du secteur, ne poursuit pas d'objectif d'intérêt commun ni n'est compatible avec les règles de l'OCM.

(49)

De plus, si une mesure d'aide d'État entraîne de manière indissociable une violation du droit de l'Union, l'aide ne saurait être déclarée compatible avec le marché intérieur (26).

(50)

En conséquence, le régime d'aides ne peut être considéré comme compatible avec le marché intérieur.

(51)

À la lumière des considérations ci-dessus, la Commission conclut que le régime d'aides notifié constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, incompatible avec le marché intérieur.

(52)

Le régime d'aides n'ayant pas été mis en œuvre (considérant 21), il n'est pas besoin de procéder au recouvrement de l'aide d'État,