Décision (UE) 2017/2112 de la Commission du 6 mars 2017 relative à la mesure/au régime d’aides/à l’aide d’État SA.38454 — 2015/C (ex 2015/N) que la Hongrie envisage de mettre à exécution à titre de soutien en faveur du développement de deux nouveaux réacteurs nucléaires de la centrale nucléaire Paks II [notifiée sous le numéro C(2017) 1486] (Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi)Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.

(1)

Se fondant sur des articles de presse et des contacts informels avec les autorités hongroises, la Commission a ouvert, le 13 mars 2014, une enquête préliminaire concernant une éventuelle aide d’État destinée à la construction de la centrale nucléaire Paks II (ci-après «Paks II») sous le numéro SA.38454 (2014/CP).

(2)

Après plusieurs échanges d’informations et réunions formelles, les autorités hongroises ont notifié la mesure pour des raisons de sécurité juridique le 22 mai 2015, déclarant que le projet ne comportait pas d’élément d’aide d’État au sens de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»).

(3)

Par lettre du 22 mai 2015, la Hongrie a notifié à la Commission une mesure visant à fournir une contribution financière pour le développement de deux nouveaux réacteurs nucléaires sur le site de Paks.

(4)

Par lettre du 23 novembre 2015, la Commission a informé la Hongrie de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard de cette mesure (ci-après la «décision d’ouverture»). La décision de la Commission a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). Les parties intéressées ont été invitées par la Commission à présenter leurs observations.

(5)

La Hongrie a adressé ses observations sur la décision d’ouverture le 29 janvier 2016.

(6)

La Commission a reçu des observations de la part des parties intéressées. Ces observations ont été communiquées à la Hongrie, qui a eu la possibilité de les commenter. Elle a présenté ses observations par lettre du 7 avril 2016.

(7)

Des renseignements complémentaires ont été présentés par la Hongrie les 21 avril, 27 mai, 9 juin, 16 juin, 28 juillet 2016 et les 16 janvier et 20 février 2017.

(8)

Le 12 septembre 2016, les autorités hongroises ont renoncé à leur propre langue et accepté que la décision soit adoptée en anglais, seule langue faisant foi.

(9)

La mesure concerne le développement de deux réacteurs nucléaires (unités 5 et 6) en Hongrie, dont la construction est entièrement financée par l’État hongrois au profit de l’entité Paks II (MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares), qui détiendra et exploitera les nouveaux réacteurs.

(10)

La Fédération de Russie et la Hongrie sont convenues d’un accord intergouvernemental sur un programme nucléaire le 14 janvier 2014 (3). Sur la base de l’accord intergouvernemental, les deux pays coopèrent à la maintenance et à la poursuite du développement de l’actuelle centrale nucléaire de Paks (la «centrale nucléaire de Paks»). Cet accord inclut la conception, la construction, la mise en service et le démantèlement de deux nouvelles unités 5 et 6 avec des réacteurs de type VVER (refroidis et modérés à l’eau) d’une puissance installée pour chaque unité d’au moins 1 000 MW (4) venant s’ajouter aux réacteurs 1 à 4 actuellement en service sur le site. L’exploitation des unités 5 et 6 devrait compenser la perte de capacité lors du retrait des unités 1 à 4 (2 000 MW conjointement). La Hongrie a fait valoir que les unités 1 à 4 resteraient en exploitation jusqu’à la fin de 2032, 2034, 2036 et 2037 respectivement, sans qu’une nouvelle prolongation de leur durée de vie soit envisagée.

(11)

Conformément à l’accord intergouvernemental (5), la Russie et la Hongrie désigneraient toutes deux une organisation publique et contrôlée par l’État expérimentée, qui serait financièrement et techniquement chargée de remplir ses obligations en tant que contractant/propriétaire en ce qui concerne le projet.

(12)

La Russie a fait appel à la société de capitaux Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (JSC NIAEP) pour la construction des nouveaux réacteurs (unités 5 et 6) et la Hongrie a désigné MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (1) («Paks II») pour leur détention et leur exploitation.

(13)

Alors que l’accord intergouvernemental définit les droits et obligations généraux de la coopération nucléaire entre les deux pays, la mise en œuvre détaillée de cet accord doit être spécifiée dans des accords distincts dénommés «accords de mise en œuvre» (6) comme suit:

(14)

Le 9 décembre 2014, JSC NIAEP et Paks II ont conclu le contrat d’ingénierie, d’achat et de construction, qui stipule que les deux nouvelles unités 5 et 6 sont censées entrer en activité en 2025 et 2026 respectivement.

(15)

Par ailleurs, la Russie s’est engagée à fournir à la Hongrie un prêt d’État afin de financer le développement de Paks II. Ce prêt est régi par un accord intergouvernemental de financement (ci-après l’«accord intergouvernemental de financement») (7) et fournit une ligne de crédit renouvelable de 10 milliards d’EUR dont l’utilisation est limitée exclusivement à la conception, à la construction et à la mise en service des unités 5 et 6 de Paks II. La Hongrie utilisera cette ligne de crédit renouvelable pour financer directement les investissements dans Paks II nécessaires pour la conception, la construction et la mise en service des nouvelles unités 5 et 6, tels qu’établis par l’accord intergouvernemental de financement. Outre l’accord intergouvernemental de financement, la Hongrie fournira un montant supplémentaire de 2,5 milliards d’EUR provenant de son propre budget afin de financer l’investissement sur le site de Paks II.

(16)

En dehors de l’aide à l’investissement exposée au considérant 15, la Hongrie n’a pas l’intention d’accorder une autre aide financière à Paks II une fois que les unités 5 et 6 auront été construites. Les nouvelles unités opéreront dans des conditions de marché, sans revenus fixes ou prix garantis. La Hongrie considère qu’à ce stade, il ne sera pas nécessaire, pour Paks II, de contracter directement une dette.

(17)

Comme expliqué dans la décision d’ouverture, la centrale nucléaire de Paks est la seule centrale nucléaire en activité en Hongrie. Elle appartient au négociant en électricité et producteur énergétique détenu à 100 % par l’État Magyar Villamos Művek Zártkörűen Működő Részvénytársaság (ci-après le «groupe MVM») (8). Ses quatre unités ont une capacité installée totale de 2 000 MW, chacune étant actuellement équipée de la technologie russe (VVER-440/V213). Elles seront progressivement supprimées d’ici 2037 (voir considérant 10).

(18)

La production électrique provenant de sources nucléaires joue un rôle stratégique dans le bouquet énergétique de la Hongrie, étant donné qu’environ 50 % de l’électricité globale d’origine intérieure provient des quatre réacteurs existants dans la centrale nucléaire de Paks (9).

(19)

Sur la base des objectifs suivants:

le gouvernement a demandé au groupe MVM d’examiner les alternatives au développement de la production d’électricité dans les centrales nucléaires. Une étude de faisabilité a été élaborée par le groupe MVM, qui a examiné la mise en œuvre et le financement d’une nouvelle centrale nucléaire, susceptible d’être intégrée dans le réseau électrique et d’être exploitée de manière économique, sûre et respectueuse de l’environnement. Sur la base de cette étude de faisabilité présentée en 2008 par le groupe MVM, le gouvernement a proposé le projet au parlement hongrois, qui a consenti au lancement de travaux préparatoires pour la mise en œuvre de nouvelles unités de la centrale nucléaire sur le site de Paks (10). Ces travaux ont été soutenus par des calculs qui ont montré que le retrait de 6 000 MW sur la capacité installée brute de 8 000-9 000 MW était prévu pour 2025 en raison de la fermeture des centrales électriques obsolètes. Ces centrales devaient être partiellement remplacées par le développement de la centrale nucléaire de Paks.

(20)

En 2011, la stratégie nationale en matière d’énergie pour la période allant jusqu’à 2030 a été mise en œuvre (11). Cette stratégie se concentre sur un scénario «nucléaire-charbon-énergie verte» pour la Hongrie. Selon les prévisions du gestionnaire des réseaux de transport (le «GRT») hongrois, MAVIR, une nouvelle capacité de production d’au moins 5,3 GW sera nécessaire en Hongrie d’ici 2026, et un peu plus de 7 GW d’ici 2031, en raison de la future demande et du retrait de la capacité de production existante en Hongrie (12). MAVIR prévoit également le retrait de la quasi-totalité de l’actuel parc de production au charbon entre 2025 et 2030, et la diminution d’environ 1 GW de la capacité installée du parc au gaz de la Hongrie, comme le montre le tableau 1 présenté par la Hongrie le 16 janvier 2017. La Hongrie a expliqué que l’étude de MAVIR ne prend en compte aucune importation ou nouvelle capacité installée dans la projection des 7 GW de nouvelle capacité requise.

Tableau 1

Suppressions progressives prévues des capacités installées nationales d’ici 2031

(21)

La Hongrie et la Russie ont signé l’accord intergouvernemental dans le but de développer de nouvelles capacités sur le site de Paks. La Hongrie a expliqué que le maintien de la production d’énergie nucléaire dans le bouquet énergétique était nécessaire pour remplacer les capacités qui ont progressivement disparu, pour développer de nouvelles capacités de production et pour respecter l’objectif de la Hongrie en ce qui concerne les objectifs européens en matière de climat (en particulier les objectifs liés à la réduction attendue des émissions de CO2).

(22)

Les nouvelles unités 5 et 6 de la centrale nucléaire de Paks II seront équipées de la technologie VVER 1200 (V491) et seront des réacteurs de dernière génération III+. La Hongrie explique que les spécifications techniques des unités à déployer sur le site Paks II donneront lieu à des avantages considérables par rapport aux unités actuelles de la centrale nucléaire de Paks, tels qu’une efficacité accrue et une exploitation plus économique en plus de caractéristiques de sécurité améliorées.

(23)

Outre la capacité installée sensiblement plus élevée des unités VVER 1200 (V491), il existe également une différence significative dans la durée de vie utile envisagée (60 ans pour les unités VVER 1200 contre 30 ans pour les unités existantes de la centrale nucléaire de Paks) et une manœuvrabilité plus large, qui permet d’adapter la capacité de chaque unité en fonction de la demande sur le réseau dans une certaine fourchette.

(24)

La réduction de la quantité de combustible requise par les nouvelles unités reflète également les améliorations technologiques au cours des dernières années. Au lieu du cycle du combustible de 12 mois existant, les nouvelles unités peuvent opérer sur un cycle de 18 mois. Cela signifie que les nouvelles unités nécessiteront moins d’arrêts par an pour le rechargement en combustible et que la centrale sera en mesure de fonctionner plus longtemps chaque année sans perdre de temps de production.

(25)

Les spécifications techniques indiquent également que la densité de puissance, qui sera assurée par les nouveaux assemblages de combustibles, sera nettement plus élevée que celle assurée par les assemblages de combustibles existants. Cela signifie aussi qu’une production plus élevée peut être réalisée par masse unitaire du combustible, ce qui peut améliorer l’économie de la centrale.

(26)

Comme expliqué à la section 2.3 de la décision d’ouverture, le bénéficiaire de la mesure est la société Paks II, actuellement détenue par l’État hongrois. Les droits d’actionnaire sont exercés par le cabinet du premier ministre. Paks II détiendra et exploitera les unités des réacteurs 5 et 6 qui sont payés par l’État hongrois.

(27)

Le considérant 19 de la décision d’ouverture explique comment les parts de Paks II, détenues à l’origine par le groupe MVM, ont été transférées à l’État hongrois (13). D’après les renseignements communiqués par la Hongrie le 30 janvier 2016, le prix d’achat du transfert s’élevait à 10,156 milliards de HUF, ce qui équivaut à environ 33 millions d’EUR.

(28)

Dans le cadre de l’accord intergouvernemental (14), la Russie a fourni à la Hongrie un prêt d’État sous la forme d’une ligne de crédit renouvelable de 10 milliards d’EUR pour financer le développement des réacteurs nucléaires 5 et 6 de Paks. Le taux d’intérêt du prêt varie entre 3,95 % et 4,95 % (15). Le prêt est destiné à la conception, à la construction et à la mise en service de ces nouvelles unités.

(29)

Conformément à l’accord intergouvernemental, le prêt doit être utilisé par la Hongrie pour financer 80 % de la valeur du contrat d’ingénierie, d’achat et de construction pour l’exécution des travaux, des services et de la livraison de l’équipement, tandis que le solde de 20 % de ce contrat sera payé par la Hongrie (voir considérant 15). Le prêt doit être utilisé par la Hongrie d’ici 2025.

(30)

Le prêt doit être remboursé par la Hongrie en l’espace de 21 ans, à compter du 15 mars ou du 15 septembre suivant la date de mise en service des deux nouveaux réacteurs nucléaires 5 et 6, mais au plus tard le 15 mars 2026 (16).

(31)

Les paiements au titre de l’accord intergouvernemental ne peuvent être effectués qu’une fois que la demande par le ministère de l’économie nationale de la Hongrie et l’approbation par le ministère des finances de la Russie ont été émises.

(32)

Conformément au contrat d’ingénierie, d’achat et de construction, JSC NIAEP doit livrer les deux réacteurs comme indiqué dans les spécifications techniques pour les dates convenues et pour la somme forfaitaire convenue ([…] (*1) milliards d’EUR). Tout coût non défini précédemment est réputé inclus dans ce prix […] (17).

(33)

Le contrat prévoit le paiement de dommages-intérêts (18) dans des circonstances spécifiques, […].

(34)

[…]

(35)

[…]

(36)

Initialement, la Hongrie avait envisagé que Paks II resterait une filiale à 100 % de MVM Hungarian Electricity Ltd., laquelle est elle-même détenue par l’État et les municipalités hongrois. Depuis novembre 2014, Paks II n’est plus une filiale de MVM Hungarian Electricity Ltd. et ne fait plus partie du groupe MVM mais est une société directement détenue à 100 % par l’État qui n’a pas, actuellement, de rapport juridique avec le groupe MVM.

(37)

En ce qui concerne l’activité de Paks II, en particulier la vente d’électricité, la Hongrie a déclaré qu’aucun accord d’achat d’électricité distinct avec un fournisseur privé n’est en place ni n’est envisagé à ce stade. Les autorités hongroises envisagent que l’électricité générée par Paks II soit vendue sur le marché et aux consommateurs d’électricité conformément aux accords de vente d’électricité de base fondés sur les pratiques usuelles du marché. Selon les autorités hongroises, Paks II, en tant que producteur d’électricité de base pour une longue période d’exploitation prévue, serait un preneur de prix semblable aux producteurs d’énergie nucléaire existant en Europe.

(38)

Paks II sera le propriétaire de la centrale nucléaire Paks II et, pendant la phase de construction des deux réacteurs, il sera totalement financé sur les ressources propres de l’État hongrois. Les autorités hongroises considèrent qu’à ce stade, il ne sera pas nécessaire, pour Paks II, de contracter directement une dette.

(39)

La Hongrie ne transfèrera pas les fonds nécessaires pour transférer le prix d’achat de la centrale nucléaire Paks II sur les comptes de Paks II. La majeure partie de ces fonds sera détenue par la banque de développement et des affaires économiques étrangères de Russie (Vnesheconombank). Pour chaque étape considérée comme satisfaite, Paks II déposera une demande auprès de la Vnesheconombank pour le paiement de 80 % du montant dû directement à JSC NIAEP. Il déposera également une demande auprès de l’agence de gestion de la dette gouvernementale de Hongrie pour le paiement des 20 % restants.

(40)

Le reste des besoins financiers de Paks II pendant la phase de construction sera couvert par les ressources propres provenant du budget de l’État hongrois. Le montant initial réservé pendant la phase de construction s’élèvera à […] milliards d’EUR maximum (différence entre le montant de 12,5 milliards d’EUR fixé pour le projet nucléaire dans l’accord intergouvernemental et le prix d’achat réel de la centrale nucléaire de Paks II s’élevant à […] milliards d’EUR). Ce montant est considéré par la Hongrie comme représentant un plafond applicable aux ressources de l’État qui peuvent être mises à profit pour la construction de la centrale nucléaire Paks II, du moins sans autre évaluation. Dans l’hypothèse où les besoins en capitaux propres excèderaient un tel montant, la Hongrie fait valoir qu’elle investira davantage si son évaluation, à ce moment-là, permet de conclure qu’il est économiquement raisonnable pour elle d’agir de la sorte.

(41)

La Hongrie avance qu’une analyse de sensibilité concernant d’éventuels coûts supplémentaires exposés par Paks II pendant la phase de construction a permis de conclure que ses coûts devraient être multipliés par 10 pour que le TRI escompté diminue de 1 %. Par conséquent, la Hongrie prévoit une incidence mineure des augmentations des coûts.

(42)

La structure actuelle du marché hongrois de l’électricité s’est formée vers 1995, lorsque la plupart des grandes centrales et des fournisseurs de services publics ainsi que les sociétés de distribution ont été privatisés. L’État conserve une position dominante dans le secteur par l’intermédiaire de l’entreprise énergétique publique intégrée verticalement, le groupe MVM.

(43)

L’étude de MAVIR visée au considérant 20 explique que la consommation intérieure totale a augmenté de 2,7 % depuis 2014 pour atteindre un montant total de 43,75 TWh en 2015. Sur cette consommation, la production nationale représentait 30,06 TWh, l’équivalent de 68,72 % de la consommation d’électricité totale (voir graphique 1). Les importations s’élevaient à 13,69 TWh, correspondant à 31,28 % de la consommation totale. En tant que producteur, le groupe MVM public a une présence significative sur le marché, en raison de sa principale installation de production, la centrale nucléaire de Paks, qui a fourni 52,67 % de l’électricité produite au niveau national en 2015, comme le montre le graphique 1. La centrale Mátrai Erőmű est une centrale au lignite qui appartient principalement à RWE Power AG (50,92 %) tandis que le groupe MVM détient également 26,15 % de ses parts. Les autres centrales plus grandes (többi nagyerőmű) et plus petites (kiserőművek) jouent un rôle modeste dans la structure de production globale du marché hongrois. En outre, MVM Partner, l’organe verticalement intégré et chargé de la vente en gros du groupe MVM, occupe une position dominante sur le marché de gros de l’électricité (19).

Graphique 1

Composition de la consommation d’électricité totale en Hongrie en 2015

Graphique 2

Production électrique nationale brute en Hongrie en 2015

(44)

En Hongrie, les transactions les plus courantes de vente en gros sont conclues par des accords d’achat d’électricité (AAE) bilatéraux, dans lesquels les producteurs conviennent de vendre un volume minimum prédéfini aux négociants en gros et dans lesquels les négociants sont tenus d’acheter un volume minimum. Les AAE sont généralement conclus selon les normes fixées par la Fédération européenne des négociants en énergie.

(45)

La société Hungarian Power Exchange Company Ltd. (HUPX) a commencé à opérer en juillet 2010 en tant que filiale du GRT MAVIR. Elle offre des transactions pour le lendemain ainsi que des transactions physiques à terme. La transaction pour le lendemain débute à 11 h 00 du matin chaque jour, sur la base des offres d’achat et de vente à faire pour chaque heure du jour suivant. La clôture des transactions a lieu à 11 h 40 du matin au plus tard. Les transactions physiques à terme peuvent être effectuées quatre semaines à l’avance, trois mois à l’avance, quatre trimestres à l’avance et trois ans à l’avance. Il existe des journées de négociation désignées pour ces transactions où des offres d’achat et de vente ont lieu dans un certain intervalle de temps. Depuis mars 2016, sur le marché infra-journalier HUPX, des produits 15 minutes ainsi que des blocs d’une heure sont négociables. Outre les marchés du jour pour le lendemain et infrajournaliers, HUPX a des accords de coopération avec deux sociétés de courtage fournissant un service de soumission de transactions conclues en gré-à-gré pour la compensation d’un marché pour des clients communs.

(46)

Outre les enchères un jour à l’avance non organisées par HUPX, l’électricité est également négociée sur des bourses d’échange basées dans l’Union européenne ou des plateformes de gré-à-gré ainsi qu’au moyen de transactions bilatérales directes (voir considérant 44).

(47)

Comme le montre le graphique 1 au considérant 43, la Hongrie est un importateur d’électricité net, dont les importations représentent environ 30 % de la consommation d’électricité du pays. Comme le montre le graphique 3, le prix de gros de l’électricité a été le plus élevé en Hongrie dans la région interconnectée voisine du pays (c.-à-d. à l’exclusion de la Pologne ou de la Slovénie).

Graphique 3

Prix de charge de base pour le lendemain en moyenne mensuelle dans la région de l’Europe centrale et orientale (dont la Hongrie) et en Allemagne (2010-2016)

(48)

La projection à court terme des prix de charge de base dans la région suggère la même tendance, à savoir que les prix de charge de base hongrois seront les plus élevés de la région (voir graphique 4).

Graphique 4

Prix à terme de charge de base régionaux pour janvier-juin 2017

(49)

Le pays est bien interconnecté avec les pays voisins — la capacité d’interconnexion pour l’électricité était de 30 % en 2014, supérieure à l’objectif pour 2020 (21). En 2014, le couplage des marchés tchèque-slovaque-hongrois-roumain est devenu opérationnel, entraînant une augmentation de la liquidité de HUPX et une diminution de la volatilité des prix. Le graphique 5 résume les données de l’échange d’électricité avec les pays voisins en 2014.

Graphique 5

Échange d’électricité entre la Hongrie et les pays voisins

(50)

Sur la base de l’étude visée au considérant 20 et réalisée par MAVIR (22), la quasi-totalité du parc de production au charbon sera retirée entre 2025 et 2030 et la capacité installée du parc au gaz de la Hongrie aura diminué de 1 GW. Par rapport à ses estimations de croissance de la demande maximale, la capacité de production disponible des producteurs énergétiques nationaux devrait chuter sous la charge de pointe d’ici 2021. Par conséquent, le GRT estime que le marché hongrois nécessitera au moins 5,3 GW de nouvelle capacité de production d’électricité supplémentaire d’ici 2026 et un peu plus de 7 GW d’ici la fin de la période couverte par les prévisions, en 2031. Cette situation est illustrée dans le graphique 6 ci-dessous, qui montre qu’un volume significatif de capacité installée au-delà de la charge de pointe croissante sera nécessaire. La Hongrie a expliqué dans sa communication du 16 janvier 2017 qu’elle est tenue d’assurer un certain niveau de capacité restante reflétant les pratiques courantes de l’industrie des GRT du REGRT-E. La capacité restante représente la différence entre la capacité nationale fiable disponible plus la capacité de production nationale plus la charge de pointe et la réserve des services du réseau. La capacité restante est la partie de la capacité de production nationale restée dans le réseau pour couvrir toute exportation programmée, variation de charge imprévue, réserve des services du réseau et interruption imprévue à un point de référence.

Graphique 6

Besoin de capacité supplémentaire dans le secteur hongrois de l’électricité

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21/12/2017

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