Recommandation (UE) 2017/1520 de la Commission du 26 juillet 2017 concernant l'État de droit en Pologne complétant les recommandations (UE) 2016/1374 et (UE) 2017/146

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

considérant ce qui suit:

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

1. La République de Pologne devrait dûment prendre en compte l'analyse de la Commission exposée ci-après et prendre les mesures figurant dans la section 5 de la présente recommandation afin de remédier aux préoccupations exprimées dans le délai imparti.

1. CHAMP D'APPLICATION DE LA RECOMMANDATION

2. La présente recommandation complète les recommandations du 27 juillet 2016 et du 21 décembre 2016. La Commission y examine, parmi les préoccupations formulées dans ces recommandations, celles auxquelles une réponse a été apportée et celles qui subsistent, et dresse la liste des nouvelles préoccupations qui sont apparues depuis en ce qui concerne l'État de droit en Pologne. Sur cette base, elle adresse des recommandations aux autorités polonaises sur la manière d'y répondre. Ces préoccupations portent sur les questions suivantes:

2. L'ABSENCE DE CONTRÔLE CONSTITUTIONNEL INDÉPENDANT ET LÉGITIME

3. Dans sa recommandation du 21 décembre 2016, la Commission a recommandé aux autorités polonaises de prendre les mesures suivantes, déjà demandées dans la recommandation du 27 juillet 2016, à savoir:

4. Par ailleurs, la Commission a en outre recommandé aux autorités polonaises:

5. La Commission fait remarquer qu'aucune des actions recommandées exposées par la Commission n'a été mise en œuvre:

6. Ainsi qu'elle l'a expliqué dans sa recommandation du 21 décembre 2016 (6), la Commission considère que la procédure ayant abouti à la nomination d'une nouvelle présidente du Tribunal est fondamentalement erronée au regard de l'État de droit. La procédure a été lancée par un président faisant fonction dont la nomination soulevait de sérieuses questions quant aux principes de séparation des pouvoirs et d'indépendance du système judiciaire tels qu'ils sont protégés par la constitution polonaise. En outre, le fait que la procédure ait permis aux trois «juges de décembre» nommés illégalement par la nouvelle assemblée de la Diète de prendre part au processus a rendu l'ensemble du processus de sélection inconstitutionnel. De même, le fait que les «juges d'octobre» élus légalement n'aient pas pu participer au processus a également influé sur son issue et a par conséquent entaché ledit processus. En outre, le délai très court dans lequel l'assemblée générale a été convoquée et le refus de reporter la réunion ont suscité de graves préoccupations. Enfin, l'élection des candidats par six juges seulement était incompatible avec la décision du Tribunal du 7 novembre 2016, selon laquelle l'article 194, paragraphe 2, de la constitution doit être interprété comme disposant que le président du Tribunal est nommé par le président de la République parmi les candidats ayant obtenu une majorité de votes à l'assemblée générale du Tribunal.

7. La Commission observe également qu'après la nomination de la présidente du Tribunal constitutionnel, la légitimité de ce dernier a encore été compromise par un certain nombre de nouveaux éléments. En particulier, la nouvelle présidente fraîchement désignée a obligé le vice-président du Tribunal constitutionnel, dont la fonction est reconnue par la constitution, à prendre le solde de ses congés jusqu'à la fin de son mandat; en conséquence d'un recours formé par le procureur général pour contester la validité de l'élection de trois juges du Tribunal constitutionnel en 2010, ces juges ont été exclus des activités judiciaires du Tribunal; la nouvelle présidente du Tribunal a modifié la composition des sections connaissant des affaires et celles-ci ont été réattribuées à des sections composées partiellement de juges nommés illégalement; les demandes, en particulier celles émanant du médiateur, visant à exclure les juges nommés illégalement des sections statuant sur les affaires sont restées lettre morte; un nombre considérable de décisions ont été rendues par des formations comprenant dans leurs rangs des juges nommés illégalement; enfin, au terme du mandat du vice-président, un juge désigné illégalement a été nommé comme nouveau vice-président du Tribunal.

8. Ces différents éléments ont de facto débouché sur une recomposition complète du Tribunal constitutionnel en dehors de la procédure constitutionnelle normale s'appliquant à la nomination des juges.

9. La réponse des autorités polonaises, reçue le 20 février 2017, à la recommandation complémentaire de la Commission n'apaise pas les inquiétudes de celle-ci, et n'annonce aucune mesure concrète visant à répondre aux problèmes soulevés par la Commission. Dans sa réponse, le gouvernement polonais avance que les nouvelles lois relatives au Tribunal constitutionnel et la nomination de la nouvelle présidente de celui-ci ont établi les conditions propices à son bon fonctionnement après une période de paralysie causée par des querelles politiques impliquant des membres de l'opposition. Pour ce qui est de la composition du Tribunal, le gouvernement réfute, dans sa réponse — comme il l'avait fait dans sa réponse précédente à la recommandation du 27 juillet 2016 — tout effet sur les décisions du Tribunal constitutionnel des 3 et 9 décembre 2015. En ce qui concerne la procédure de sélection de la présidente du Tribunal constitutionnel, la réponse ne tient pas compte du jugement du 7 novembre 2016 selon lequel la constitution exige que le président du Tribunal soit nommé parmi les candidats ayant obtenu une majorité de votes à l'assemblée générale du Tribunal. Quant au rôle du vice-président du Tribunal, la réponse fait abstraction du fait que la constitution reconnaît explicitement la fonction de vice-président, dont la procédure de nomination est identique à celle du le président du Tribunal. En ce qui concerne la nomination d'un président du Tribunal constitutionnel faisant fonction, le gouvernement polonais ne mentionne aucune base juridique constitutionnelle dans sa réponse et estime qu'il s'agissait d'un mécanisme d'ajustement exceptionnel dicté par des circonstances extraordinaires.

10. En conclusion, la Commission considère que l'indépendance et la légitimité du Tribunal constitutionnel sont gravement mises en péril et que, par conséquent, la constitutionnalité des lois polonaises ne peut plus être garantie de manière effective (7). La situation est particulièrement inquiétante en ce qui concerne le respect de l'État de droit depuis que, ainsi que la Commission l'a expliqué dans ses précédentes recommandations, un certain nombre de nouveaux actes législatifs particulièrement sensibles ont été adoptés par le Parlement polonais, comme une nouvelle loi sur la fonction publique (8), une loi portant modification de la loi sur la police et de certaines autres lois (9) ainsi que des lois relatives au ministère public (10), une loi sur le médiateur et portant modification de certaines autres lois (11), une loi sur le Conseil national des médias (12) et une loi en matière de lutte contre le terrorisme (13).

11. Par ailleurs, les conséquences négatives sur l'État de droit de l'absence de contrôle constitutionnel indépendant et légitime en Pologne sont désormais sérieusement exacerbées par le fait que la constitutionnalité des nouvelles lois relatives au système judiciaire polonais, mentionnées au paragraphe 2, point 2), ci-dessus et analysées plus loin dans la section 3, ne peut plus être vérifiée ni garantie par un Tribunal constitutionnel indépendant.

3. LES MENACES POUR L'INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE

12. La loi sur l'École nationale de la magistrature, la loi sur le Conseil national de la magistrature, la loi sur l'organisation des juridictions de droit commun et la loi sur la Cour suprême comportent plusieurs dispositions qui suscitent de vives inquiétudes en ce qui concerne les principes d'indépendance de la justice et de séparation des pouvoirs.

13. La Commission fait remarquer qu'un certain nombre de déclarations ou d'avis, notamment de la Cour suprême, du médiateur et du Conseil national de la magistrature, ont exprimé des craintes quant à la compatibilité des nouvelles lois avec la constitution.

3.1. Les juges auxiliaires

14. En vertu de l'article 2, paragraphes 1 et 36, de la loi portant modification de la loi sur l'École nationale de la magistrature et du parquet, de la loi sur l'organisation des juridictions de droit commun et de certaines autres lois, les juges auxiliaires se voient confier les tâches de juge de tribunaux de district pour une durée de quatre ans. En particulier, les juges auxiliaires seront autorisés à exercer les fonctions de juge unique dans les tribunaux de district.

15. Or, dans le système judiciaire polonais, les juges auxiliaires ne jouissent pas du même statut que les juges (14). Ils sont nommés pour une période limitée de quatre ans et, après 36 mois, ils peuvent commencer à être admis à de nouvelles procédures pour devenir juges. Les juges auxiliaires ne sont pas soumis aux mêmes garanties que les juges en matière de protection de l'indépendance de la justice — par exemple pour ce qui est de leur nomination, dont la procédure diffère de celle des juges. À l'inverse de celui des juges, le poste des juges auxiliaires exerçant des fonctions judiciaires n'est pas prévu par la constitution, ce qui implique que leur statut, ainsi que les garanties de leur indépendance, peuvent être modifiés par voie législative ordinaire, sans nécessiter de modification de la constitution (15).

16. Au cours du processus législatif se rapportant à la loi sur l'École nationale de la magistrature, des craintes ont été exprimées par la Cour suprême et le Conseil national de la magistrature quant à la question de savoir si les garanties d'indépendance des juges auxiliaires étaient conformes à la constitution et suffisantes pour satisfaire aux conditions d'un procès équitable consacrées par l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l'homme (16). La Cour européenne des droits de l'homme a établi que le régime précédent des juges auxiliaires en Pologne ne répondait pas à ces critères (17).

17. Compte tenu de la brièveté de leur mandat, les juges auxiliaires ont un statut qui les rend particulièrement vulnérables à toute influence extérieure, notamment de la part du ministre de la justice. Ce dernier a une influence considérable sur la carrière des juges auxiliaires, étant donné qu'il est également associé à la procédure subséquente de sélection et de nomination des juges. Les juges auxiliaires qui souhaiteraient devenir juges doivent se soumettre à une procédure de sélection et de nomination remaniée de fond en comble. Les juges auxiliaires doivent tout d'abord présenter une demande auprès du Conseil national de la magistrature en vue de devenir juge; ledit Conseil procède ensuite à une évaluation complète du candidat et décide ou non de proposer au président de la République de nommer le candidat au poste de juge. La nomination du candidat au poste de juge revient au président de la République. Le souhait légitime des juges auxiliaires d'accéder aux fonctions de juge, associé à l'absence de garanties suffisantes visant à protéger leur indépendance personnelle pendant cette période, expose les juges auxiliaires à des pressions du ministre de la justice et peut compromettre leur indépendance personnelle quand ils statuent sur des affaires.

3.2. Les présidents de juridictions

18. Dans le système judiciaire polonais, les présidents de juridictions ont un double rôle: ils exercent non seulement les responsabilités d'administrateurs de juridictions, mais également des fonctions judiciaires. La nouvelle loi sur l'organisation des juridictions de droit commun suscite des inquiétudes au sujet de l'indépendance à titre personnel des présidents de juridictions dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions judiciaires, mais aussi en ce qui concerne leur influence sur d'autres juges.

19. L'article 1er, paragraphe 6, l'article 17, paragraphe 1, et l'article 18, paragraphe 1, de la nouvelle loi sur l'organisation des juridictions de droit commun régissent notamment la révocation et la nomination des présidents de juridictions. Pendant une période de six mois, le ministre de la justice jouirait du pouvoir de nommer et de révoquer les présidents de juridictions sans être tenu par des critères tangibles, sans aucune obligation de motivation, et sans possibilité pour l'appareil judiciaire (que ce soit le Conseil national de la magistrature ou le comité de juges d'une juridiction concernée) de bloquer ces décisions. En outre, aucun contrôle judiciaire n'est prévu dans le cas d'une décision de révocation prise par le ministre de la justice. Au terme de la période de six mois, le ministre de la justice pourrait, à sa discrétion, nommer des présidents de juridictions: ce n'est que dans le cas de la révocation d'un président de juridiction que le Conseil national de la magistrature pourrait, pour autant qu'il réunisse une majorité de deux tiers de l'ensemble de ses membres, bloquer la décision du ministre de la justice (18).

20. Le pouvoir du ministre de la justice de révoquer arbitrairement les présidents de juridictions lui permettrait de conserver une certaine influence sur ces derniers, ce qui pourrait compromettre leur indépendance personnelle au moment de statuer sur des affaires. Par exemple, un président de tribunal appelé à rendre un jugement dans une affaire sensible contre l'État pourrait ressentir une certaine pression de la part du ministre de la justice à suivre la position de l'État afin d'éviter toute révocation de son poste de président.

21. De même, un juge qui n'est pas président de juridiction, mais qui souhaiterait le devenir, pourrait être enclin à ne pas aller à l'encontre d'une position du ministre de la justice afin de ne pas réduire ses chances d'être nommé président de juridiction. Son indépendance personnelle s'en trouverait tout autant compromise au moment de statuer sur des affaires.

22. Il convient également de faire remarquer que les présidents de juridiction, en leur qualité d'administrateurs, disposent d'importants pouvoirs à l'égard d'autres juges et, partant, peuvent également interférer avec l'indépendance personnelle de ces derniers. À titre d'exemple, les présidents de juridiction ont le pouvoir de remplacer les juges dans leurs fonctions de chefs de division ou de chefs de section de juridictions, le pouvoir d'envoyer auxdits chefs de division ou de section des notifications écrites impliquant des sanctions pécuniaires en cas de manquement, et le pouvoir de muter les juges sans leur consentement à l'intérieur de la circonscription judiciaire qui relève de leur compétence.

23. Enfin, ces dispositions posent des problèmes de constitutionnalité, comme la Cour suprême, le Conseil national de la magistrature et le médiateur l'ont notamment fait observer dans leurs avis. Plus particulièrement, le fait de donner au ministre de la justice la possibilité de révoquer les présidents de juridiction est contraire aux principes d'indépendance de la justice et de séparation des pouvoirs.

3.3. La nomination et la carrière des juges

24. La constitution polonaise prévoit que l'indépendance des juges est protégée par le Conseil national de la magistrature (19). Le rôle du Conseil national de la magistrature a une incidence directe sur l'indépendance des juges, notamment en ce qui concerne leur promotion, leur mutation, les procédures disciplinaires qui les concernent, leur révocation et leur départ à la retraite anticipée. À titre d'exemple, aux fins de la promotion d'un juge (par exemple d'un tribunal de district à une juridiction régionale), le président de la République doit renommer le juge en question et, par conséquent, la procédure d'évaluation et de nomination du juge à laquelle est associé le Conseil national de la magistrature doit être de nouveau suivie.

25. C'est pour cette raison que dans les États membres ayant institué un Conseil de la magistrature, l'indépendance de ce dernier est particulièrement importante pour éviter toute influence injustifiée du gouvernement ou du parlement sur l'indépendance des juges. Par exemple, dans le cadre de procédures disciplinaires ouvertes contre des juges par un Conseil, la Cour européenne des droits de l'homme a remis en cause le niveau d'influence des autorités législatives ou exécutives étant donné que le Conseil était composé d'une majorité de membres désignés directement par ces autorités (20). C'est pour cette même raison que des normes européennes bien établies, notamment la recommandation de 2010 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe, disposent qu'«au moins la moitié des membres [des conseils de la justice] devraient être des juges choisis par leurs pairs issus de tous les niveaux du pouvoir judiciaire et dans le plein respect du pluralisme au sein du système judiciaire» (21). Il incombe aux États membres de structurer leurs systèmes judiciaires, notamment d'instituer, ou non, un Conseil de la justice. Cependant, dans le cas où un tel Conseil a été établi, comme c'est le cas pour la Pologne, son indépendance doit être garantie dans le respect des normes européennes.

26. Jusqu'à présent, le système polonais respectait ces normes en tous points, étant donné que le Conseil national de la magistrature se composait en majorité de juges choisis par leurs pairs. L'article 1er, paragraphe 1, et l'article 7 de la loi portant modification de la loi sur le Conseil national de la magistrature modifieraient radicalement ce régime en prévoyant que la Diète (22) nommera et pourra renommer quinze juges membres du Conseil national de la magistrature, et en mettant en place une nouvelle structure au sein du Conseil. Les nouvelles dispositions relatives à la nomination de juges membres du Conseil national de la magistrature accroissent de manière significative l'influence du Parlement sur le Conseil et ont des effets négatifs sur son indépendance, ce qui est contraire aux normes européennes. Le fait que les juges membres seront nommés par la Diète à une majorité des trois cinquièmes n'apaise pas ces inquiétudes.

27. Le fait que, selon l'article 5, paragraphe 1, de la loi portant modification de la loi sur le Conseil national de la magistrature, il serait mis fin prématurément au mandat de l'ensemble des juges membres actuels dudit Conseil ne fait qu'aggraver ces craintes étant donné que le Parlement gagnera immédiatement une influence décisive sur la composition du Conseil, au détriment de l'influence des juges eux-mêmes.

28. La politisation du Conseil national de la magistrature est également exacerbée par sa nouvelle structure interne. Conformément à l'article 1er, paragraphe 7, de la loi portant modification de la loi sur le Conseil national de la magistrature, le Conseil serait composé de deux assemblées: la première réunirait une majorité de membres du Parlement, la seconde des juges nommés par le Parlement. Du point de vue de la forme, le Conseil resterait composé d'une majorité de juges, mais, dans la réalité, la nouvelle assemblée «politique» pourrait compliquer le processus décisionnel du Conseil national de la magistrature. Si les deux assemblées venaient à ne pas tomber d'accord dans leur évaluation d'un candidat, l'assemblée favorable audit candidat pourrait demander une réévaluation par le Conseil dans sa formation plénière, à une majorité des deux tiers de l'ensemble de ses membres. Un tel seuil serait très difficile à atteindre, compte tenu également de l'influence accrue du pouvoir législatif sur la composition du Conseil. Ce nouveau régime aurait une incidence directe sur la nomination et la carrière de juges en Pologne, étant donné que les juges membres du Conseil qui siègent au sein de la seconde assemblée ne pourraient plus, dans certaines circonstances, avoir le dernier mot au sujet de questions relatives à l'évaluation de candidats au poste de juge (23).

29. Une telle situation suscite également des inquiétudes du point de vue de l'indépendance des magistrats. Par exemple, le juge d'un tribunal de district qui doit rendre son jugement dans une affaire politiquement sensible tout en demandant une promotion pour accéder au poste de magistrat dans une juridiction régionale pourrait être enclin à suivre la position prônée par la majorité politique afin de ne pas compromettre ses chances d'obtenir la promotion demandée. Quand bien même ce risque ne se matérialiserait pas, le nouveau régime ne prévoit pas de garanties suffisantes pour assurer une apparence d'indépendance, laquelle est cruciale pour maintenir la confiance que les cours et tribunaux dans une société démocratique doivent inspirer à la population (24).

30. La Commission fait remarquer que dans leurs avis concernant le projet de loi, la Cour suprême et la Conseil national de la magistrature ont fait part d'un certain nombre de préoccupations au sujet de la constitutionnalité du nouveau régime. Plus particulièrement, il a été noté que les nouvelles règles rendraient le Conseil national de la magistrature dépendant des décisions politiques de la majorité parlementaire. Dans ces avis, il était également souligné que le Conseil national de la magistrature est un organe unitaire qui ne peut être subdivisé en deux organes non reconnus dans la constitution, et que le projet de loi modifierait l'ordre constitutionnel en plaçant la Diète dans une position de domination par rapport au pouvoir judiciaire. Qui plus est, la cessation prématurée du mandat des juges membres du Conseil, et du fonctionnement d'un organe constitutionnel, serait contraire au principe d'un État de droit ainsi qu'au principe de légalité. Comme expliqué ci-dessus, la Commission rappelle qu'un contrôle effectif de la constitutionnalité de ces dispositions n'est pas possible en l'état actuel des choses.

3.4. L'âge de départ à la retraite et le pouvoir de prolonger le mandat des juges

31. L'article 1er, paragraphe 26, points b) et c), et l'article 13, paragraphe 1, de la loi portant modification de la loi sur l'organisation des juridictions de droit commun disposent que le régime de retraite applicable aux juges ordinaires passera de 67 ans à 60 ans pour les femmes et de 67 ans à 65 ans pour les hommes, tandis que le ministre de la justice se verra octroyer le pouvoir de décider de prolonger les mandats judiciaires (jusqu'à l'âge de 70 ans) sur la base de critères vagues. Dans l'attente de cette décision, les juges concernés restent en fonction.

32. Ce nouveau régime de retraite aurait des conséquences néfastes sur l'indépendance des juges (25). Les nouvelles dispositions créent un outil supplémentaire permettant au ministre de la justice d'exercer une influence sur les juges individuellement. En particulier, les critères flous relatifs à la prolongation des mandats ouvrent la porte à un pouvoir discrétionnaire excessif, ce qui sape le principe de l'inamovibilité des juges (26). Tout en diminuant l'âge de départ à la retraite, la loi permet aux juges de faire prolonger leur mandat par le ministre de la justice jusqu'à dix ans pour les femmes et cinq ans pour les hommes. En outre, aucun délai n'est imposé au ministre de la juge quand il s'agit de prendre une décision quant à la prolongation du mandat, ce qui lui permet de conserver son influence sur les juges concernés pour le restant de leur mandat judiciaire. Même avant que l'âge de la retraite ne soit atteint, la seule perspective de devoir demander une telle prolongation au ministre de la justice pourrait être source de pression pour les juges concernés.

33. En abaissant l'âge de départ à la retraite des juges, tout en subordonnant la prolongation du mandat judiciaire à la décision du ministre de la justice, les nouvelles règles portent atteinte au principe de l'inamovibilité des juges, que la jurisprudence de la Cour de justice et de la Cour européenne des droits de l'homme considère comme un élément fondamental de l'indépendance des juges. Parmi les critères que doit remplir une juridiction indépendante, la Cour de justice a dit pour droit que les juges doivent jouir d'une indépendance personnelle et fonctionnelle dans l'exercice de leurs fonctions et doivent également bénéficier d'une protection contre la révocation prenant la forme de garanties efficaces contre les interventions et pressions indues du pouvoir exécutif (27). Les dispositions en cause ne sont pas non plus conformes aux normes européennes selon lesquelles les juges doivent bénéficier de la sécurité de mandat jusqu'à l'âge obligatoire de départ à la retraite, dans les cas où un tel âge a été prévu.

34. La Commission note que les nouvelles dispositions posent également des problèmes de constitutionnalité. Si l'on se réfère à l'avis de la Cour suprême (28), le fait de laisser au ministre de la justice le soin de décider de prolonger le mandat d'un juge, combiné à l'abaissement de l'âge de départ à la retraite des juges, enfreint le principe de leur inamovibilité (article 180, paragraphe 1, de la constitution). Comme expliqué ci-dessus, la Commission rappelle qu'un contrôle effectif de la constitutionnalité de ces dispositions n'est pas possible en l'état actuel des choses.

3.5. La Cour suprême

3.5.1. Révocation, mise à la retraite forcée et nouvelle nomination des juges de la Cour suprême

35. Conformément à l'article 87 de la nouvelle loi sur la Cour suprême, le jour qui suit l'entrée en vigueur de la loi, tous les juges de la Cour suprême seraient révoqués et mis à la retraite (29).

36. Conformément à l'article 88 de ladite loi, seuls les juges désignés par le ministre de la justice resteraient, dans un premier temps, provisoirement actifs jusqu'à ce que le président de la République procède à la sélection finale des juges qui seront autorisés à rester en fonction après une procédure de vérification spéciale. Dans le cadre de cette procédure, le président de la République serait tenu de sélectionner des juges qui pourront rester en fonction parmi les juges de la Cour suprême présélectionnés par le ministre de la justice et évalués par le Conseil national de la magistrature. La loi contient des critères vagues et non définis régissant le choix des juges qui resteront en exercice. Toute résolution du Conseil national de la magistrature à cet égard n'aurait aucune valeur contraignante pour le président de la République (30). Conformément à l'article 91 de la loi sur la Cour suprême, si le juge exerçant les fonctions de premier président de la Cour suprême est révoqué et mis à la retraite, le président de la République choisit un premier président ad interim de la Cour suprême.

37. La révocation et la mise à la retraite forcée de tous les juges de la Cour suprême, combinées aux dispositions permettant de les nommer à nouveau, seraient contraires à l'indépendance judiciaire des juges de la Cour suprême. Les juges devraient être protégés contre toute révocation par la mise en place de garde-fous efficaces contre toute intervention ou pression indues de la part d'autres pouvoirs de l'État (31). Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice et de la Cour européenne des droits de l'homme et aux normes européennes, l'indépendance judiciaire exige des garanties suffisantes pour protéger la personne de ceux qui ont pour tâche de juger (32). L'inamovibilité des juges par le pouvoir exécutif pendant la durée de leur mandat est une conséquence de leur indépendance et est donc incluse dans les garanties de l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l'homme (33). Aussi les juges ne peuvent-ils être révoqués que sur une base individuelle, si une telle mesure est justifiée sur la base d'une procédure disciplinaire concernant leurs activités individuelles et présentant toutes les garanties en matière de défense dans une société démocratique. Les juges ne peuvent pas être révoqués collectivement; ils ne peuvent pas être révoqués pour des motifs généraux sans aucun rapport avec un comportement individuel.

38. Ces garanties et garde-fous font défaut dans le cas présent et les dispositions concernées constitueraient une violation flagrante de l'indépendance des juges de la Cour suprême et de la séparation des pouvoirs (34), et donc de l'État de droit.

3.5.2. Procédures disciplinaires

39. La loi sur la Cour suprême mettrait en place une nouvelle chambre disciplinaire et de nouvelles règles en matière de procédures disciplinaires contre les juges de la Cour suprême (35).

40. Ces nouvelles dispositions relatives aux procédures disciplinaires produiraient des effets néfastes sur l'indépendance des juges. Plus particulièrement, l'implication du ministre de la justice dans les procédures disciplinaires engagées contre des juges de la Cour suprême constituerait une menace pour leur indépendance: le fait que le ministre de la justice soit habilité à ouvrir des procédures disciplinaires contre des juges de la Cour suprême ainsi qu'à influencer la conduite de l'enquête le doterait d'un outil supplémentaire pour exercer une pression considérable sur les juges.

41. Notamment, en vertu de l'article 56, paragraphe 5, de la loi sur la Cour suprême, le ministre de la justice pourrait s'opposer à la décision de l'agent disciplinaire de la Cour suprême menant une enquête d'y mettre un terme faute de motifs; dans un tel cas de figure, ledit agent se verrait dans l'obligation de poursuivre la procédure disciplinaire et serait tenu par les instructions du ministre de la justice. En outre, le ministre de la justice pourrait lui-même désigner au cas par cas un agent disciplinaire (36). La nomination d'un agent disciplinaire par le ministre de la justice exclurait tout autre fonctionnaire compétent en la matière d'un cas donné. Pour chaque nomination d'un agent disciplinaire par le ministre de la justice, une enquête préliminaire doit être menée. Conformément à l'article 57, paragraphe 2, l'agent disciplinaire désigné par le ministre serait lié par les instructions émises par le ministre de la justice dans certains cas.

42. La seule menace d'une procédure disciplinaire lancée conformément aux instructions du ministre de la justice porterait directement préjudice à l'indépendance des juges de la Cour suprême. La Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que l'indépendance exige qu'une cour ou un tribunal exerce ses fonctions en toute autonomie, sans être soumis à aucun lien hiérarchique, étant ainsi protégé contre les interventions ou les pressions extérieures susceptibles de mettre en péril l'indépendance de jugement de ses membres quant aux litiges qui leur sont soumis (37). Ces conditions ne sont pas remplies dans le cas présent. Aussi les juges de la Cour suprême risquent-ils de se sentir contraints de suivre la position du pouvoir exécutif au moment de statuer sur des affaires.

3.5.3. Processus législatif

43. La Commission fait remarquer que la loi sur la Cour suprême, qui est un nouvel acte autonome comprenant plus de 110 articles et qui modifie six lois existantes, aurait de graves conséquences sur l'indépendance de la Cour suprême et, plus généralement, sur la séparation des pouvoirs et l'État de droit en Pologne. La Commission regrette que cette loi majeure n'ait pas fait l'objet d'une préparation adéquate et des consultations qu'elle aurait méritées. Au contraire, le projet a été présenté le 12 juillet 2017 et adopté le 22 juillet 2017. La Commission est d'avis qu'un tel processus législatif accéléré des deux chambres entame en soi la confiance dans la justice du pays et n'est pas conforme à l'esprit de coopération loyale entre institutions de l'État qui devrait caractériser un État de droit.

3.6. Autres dispositions

44. Les quatre lois contiennent plusieurs autres dispositions sensibles du point de vue de l'État de droit et de la séparation des pouvoirs, notamment en ce qui concerne la cessation prématurée des mandats des agents disciplinaires des juridictions (38), les compétences du ministre de la justice en matière d'appréciation du travail des juridictions (39), la mutation de juges (40), la structure de l'École nationale de la magistrature (41), la déclaration de patrimoine des juges (42), ainsi que le personnel du Conseil national de la magistrature et de la Cour suprême (43). Ces éléments ont été recensés dans un certain nombre d'analyses, en particulier de la Cour suprême et du Conseil national de la magistrature, comme sujets de préoccupation, notamment en ce qui concerne leur caractère constitutionnel (44). Toutefois, ainsi qu'il a été expliqué ci-dessus, un contrôle constitutionnel indépendant et légitime est pour l'instant impossible.

4. CONSTATATION D'UNE MENACE SYSTÉMIQUE ENVERS L'ÉTAT DE DROIT

45. Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission estime que la menace systémique envers l'État de droit en Pologne telle que présentée dans ses recommandations du 27 juillet 2016 et du 21 décembre 2016 s'est considérablement aggravée. En particulier:

46. La Commission rappelle que lorsqu'un système judiciaire constitutionnel a été mis en place, son efficacité est l'un des éléments clés de l'État de droit. Elle souligne également que quel que soit le modèle d'appareil judiciaire choisi, l'indépendance de la justice doit être préservée conformément au droit de l'Union. Il incombe aux États membres de structurer leurs systèmes judiciaires, notamment d'instituer, ou non, un Conseil de la magistrature dont le rôle est de protéger l'indépendance de la justice. Cependant, dans le cas où un tel Conseil a été établi par un État membre, comme c'est le cas pour la Pologne, dont la constitution confie explicitement au Conseil national de la magistrature la mission de préserver l'indépendance de la justice, l'indépendance dudit Conseil doit être garantie dans le respect des normes européennes.

47. En dépit du fait que l'Europe présente une grande diversité de systèmes judiciaires, des normes européennes communes existent en ce qui concerne la protection de l'indépendance de la justice. C'est avec une grande inquiétude que la Commission observe qu'à la suite de l'entrée en vigueur des nouvelles lois mentionnées ci-dessus, le système judiciaire polonais ne serait plus compatible avec les normes européennes sur ce point.

48. À cet égard, la Commission prend acte de la décision du président de la République, datée du 24 juillet 2017, de renvoyer à la Diète la loi sur la Cour suprême et la loi sur le Conseil national de la magistrature.

49. Le respect de l'État de droit n'est pas seulement une condition préalable à la protection de toutes les valeurs fondamentales énumérées à l'article 2 du TUE. Il s'agit aussi d'une condition indispensable au respect de l'ensemble des droits et obligations découlant des traités et à l'instauration d'une confiance mutuelle des citoyens, des entreprises et des autorités nationales dans les systèmes juridiques de tous les autres États membres. Certains éléments des nouvelles lois font également naître de vives préoccupations en ce qui concerne leur compatibilité avec le droit de l'Union et, pour cette raison, la Commission a décidé, en plus de la présente recommandation concernant l'État de droit, de lancer des procédures d'infraction contre la Pologne lorsque la loi sur l'organisation des juridictions de droit commun sera publiée ou si la loi sur la Cour suprême devait être signée et publiée.

50. La Commission souligne que le bon fonctionnement de l'État de droit est également essentiel au fonctionnement sans heurts du marché intérieur, étant donné que les opérateurs économiques doivent savoir qu'ils seront traités sur un pied d'égalité dans le respect de la loi, ce qui ne saurait être garanti sans système judiciaire indépendant dans chaque État membre. Aussi le Conseil a-t-il souligné, dans ses recommandations par pays adressées à la Pologne dans le cadre du semestre européen 2017, à quel point il est important que les autorités polonaises remédient aux vives préoccupations relatives à l'État de droit. Les recommandations par pays ont été globalement approuvées par le Conseil européen le 23 juin 2017 et adoptées par le Conseil «Affaires économiques et financières» le 11 juillet 2017 (46).

51. La Commission fait remarquer que de très nombreux acteurs aux niveaux européen et international ont exprimé leurs vives inquiétudes au sujet de la réforme du système judiciaire polonais: des représentants de la justice aux quatre coins de l'Europe, y compris le Réseau des présidents des Cours suprêmes judiciaires des États membres de l'Union européenne et le Réseau européen des conseils de la justice, la Commission de Venise, le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, le Comité des droits de l'homme des Nations unies, ainsi que de nombreuses organisations de la société civile, telles qu'Amnesty International et le Réseau des droits de l'homme et de la démocratie. Le Parlement européen a également fait part de ses préoccupations, notamment dans deux résolutions étayant les points de vue de la Commission.

5. ACTIONS RECOMMANDÉES

52. La Commission recommande que les autorités polonaises prennent d'urgence les mesures qui s'imposent pour remédier à cette menace systémique envers l'État de droit.

53. En particulier, la Commission recommande que les autorités polonaises prennent les mesures suivantes:

54. La Commission souligne que la coopération loyale qui s'impose entre les différentes institutions publiques en ce qui concerne les questions liées à l'État de droit est essentielle pour trouver une solution à la situation actuelle. Elle encourage aussi les autorités polonaises à solliciter l'avis de la Commission de Venise au sujet de la loi sur l'École nationale de la magistrature, de la loi sur le Conseil national de la magistrature, de la loi sur l'organisation des juridictions de droit commun et de la loi sur la Cour suprême, ainsi que sur toute proposition législative nouvelle visant à réformer le système judiciaire polonais.

55. La Commission invite le gouvernement polonais à régler les problèmes recensés dans la présente recommandation dans un délai d'un mois à compter de la réception de cette dernière, et à informer la Commission des mesures prises à cet effet.

56. La Commission invite les autorités polonaises à saisir l'occasion que constitue la décision du président polonais de renvoyer à la Diète la loi sur le Conseil national de la magistrature et la loi sur la Cour suprême pour faire en sorte que toute réforme de la justice du pays tienne compte des préoccupations exprimées dans la présente recommandation.

57. La Commission rappelle également que les recommandations adoptées en vertu du cadre pour l'État de droit n'empêchent pas d'activer directement l'article 7 du TUE si une détérioration soudaine survenant dans un État membre nécessitait une réaction plus ferme de l'Union européenne (48).

58. La Commission demande en particulier aux autorités polonaises de ne pas prendre de mesure visant à révoquer ou à mettre à la retraite forcée les juges de la Cour suprême, dès lors que ces mesures aggraveraient très sérieusement la menace systémique envers l'État de droit. Si les autorités polonaises devaient prendre une mesure de ce type, la Commission se tient prête à activer immédiatement l'article 7, paragraphe 1, du TUE.

59. Sur la base de la présente recommandation, la Commission reste prête à poursuivre le dialogue constructif entamé avec le gouvernement polonais.