Décision (UE) 2018/118 de la Commission du 31 août 2017 relative à l'aide d'État SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) mise à exécution par l'Espagne en faveur d'Iberpotash [notifiée sous le numéro C(2017) 5877] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE. )

(1)

Par une plainte du 30 novembre 2012, la Commission a été informée que l'Espagne avait mis à exécution plusieurs mesures d'aide présumées en faveur d'Iberpotash SA, devenue ICL Iberia Súria & Sallent en 2014 (ci-après «Iberpotash»). Le plaignant, qui souhaite conserver l'anonymat, a complété sa plainte par des informations supplémentaires fournies le 28 décembre 2012, les 14 et 24 février 2014, le 6 mai 2014 et le 27 janvier 2015.

(2)

La plainte a été transmise à l'Espagne le 10 janvier 2013 avec une demande d'information. Le Royaume d'Espagne a répondu le 8 mars 2013. De nouvelles demandes de renseignements ont été envoyées à l'Espagne le 14 mai 2013, le 16 janvier 2014 et le 26 mars 2014. Par lettres datées respectivement du 13 juin 2013, du 14 février 2014 et du 15 avril 2014, l'Espagne a fourni des renseignements supplémentaires à la Commission en réponse à ces demandes.

(3)

Le 30 janvier 2015, la Commission a envoyé une lettre d'évaluation préliminaire au plaignant. En réponse à cette lettre, le plaignant a fourni des renseignements supplémentaires le 5 mars 2015 (ci-après la «réponse préliminaire») et le 21 avril 2015 (ci-après la «réponse définitive à la lettre d'évaluation préliminaire»). Par ailleurs, une réunion a eu lieu le 9 mars 2015 en présence du plaignant, qui a fourni des renseignements supplémentaires le 4 juin 2015.

(4)

La réponse définitive du plaignant à la lettre d'évaluation préliminaire a été envoyée à l'Espagne le 9 juin 2015 afin de recueillir ses observations, avec une demande de renseignements complémentaires. L'Espagne a répondu le 8 juillet 2015. À la demande de l'Espagne, une version non confidentielle de la lettre d'évaluation préliminaire lui a été transmise le 31 juillet 2015.

(5)

Par lettre du 26 janvier 2016, la Commission a fait part à l'Espagne de sa décision d'engager la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) concernant les deux mesures d'aide présumées en question. Dans la même lettre, la Commission a conclu que les trois autres mesures incriminées ne constituaient pas des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(6)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations concernant les deux mesures d'aide présumées.

(7)

Par lettre du 19 avril 2016, l'Espagne a présenté ses observations concernant la décision d'ouverture de la procédure. Par lettre du 6 octobre 2016, la Commission a demandé aux autorités espagnoles de fournir des renseignements complémentaires, présentés par l'Espagne dans sa lettre du 28 novembre 2016.

(8)

La Commission a reçu les observations de trois parties intéressées, dont Iberpotash, la bénéficiaire présumée de l'aide, et les a transmises à l'Espagne en lui donnant la possibilité de les commenter; ces commentaires ont été reçus par lettres du 27 juillet 2016 et du 6 avril 2017.

(9)

Iberpotash possède et exploite deux mines de potasse situées dans le bassin du fleuve Llobregat, dans la «comarca» (circonscription) catalane de Bages, l'une dans la commune de Súria et l'autre dans les communes de Sallent et de Balsareny. La potasse sert à la fabrication d'engrais. De plus, Iberpotash produit et vend du sel, principalement à des fins industrielles.

(10)

Iberpotash est une filiale de la multinationale israélienne ICL Fertilisers, le plus grand producteur d'engrais au monde. Les mines de potasse de la région sont exploitées depuis 1920 et ont appartenu à l'État jusqu'en 1998. Iberpotash a acquis les mines de potasse de Súria et de Sallent/Balsareny par un contrat de vente conclu le 21 octobre 1998 avec la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), un groupe d'entreprises appartenant à l'État espagnol.

(11)

Selon le plaignant, les autorités espagnoles ont accordé à Iberpotash des aides d'État illégales et incompatibles par une série de mesures, toutes liées aux obligations environnementales d'Iberpotash concernant son activité minière dans le bassin du Llobregat et les terrils de sel qui se sont multipliés sur ces sites après plusieurs décennies d'activité minière. Ces aides d'État présumées incluent:

(12)

Le plaignant estime que l'aide totale présumée dont a bénéficié Iberpotash grâce à ces mesures est comprise entre 260 et 407 millions d'EUR.

(13)

Le plaignant a également déposé une plainte pour infraction présumée à la législation environnementale de l'Union. Sur la base de cette plainte, la Commission a envoyé une lettre de mise en demeure à l'Espagne en juillet 2014, ouvrant ainsi la procédure d'infraction pour non-respect des obligations découlant de la directive sur les déchets miniers. En septembre 2015, une nouvelle lettre de mise en demeure a étendu la procédure d'infraction au non-respect de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil (4) (ci-après la «directive sur les eaux»). La procédure d'infraction est toujours ouverte (5).

(14)

Le 26 janvier 2016, la Commission a adopté la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen en ce qui concerne les mesures 1 et 4 (6) (ci-après la «décision d'ouverture») afin de dissiper ses doutes quant à la question de savoir si ces mesures constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE et si elles sont compatibles avec le marché intérieur.

(15)

Dans le même temps, la Commission a conclu que les mesures 2, 3 et 5 ne constituaient pas des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. Cette conclusion n'ayant pas été réfutée, les mesures 2, 3 et 5 ne font pas l'objet de la présente décision et ne seront pas évaluées ci-dessous.

(16)

La Commission a conclu dans sa décision d'ouverture qu'elle ne pouvait exclure la possibilité que la mesure 1 constitue une aide d'État. Elle nourrissait notamment des doutes concernant la mesure 1, se demandant si cette dernière impliquait le transfert de ressources d'État et un avantage économique en faveur d'Iberpotash; elle a donc invité les autorités espagnoles et les tiers intéressés à présenter d'autres éléments de preuve à cet égard.

(17)

Si la mesure 1 devait constituer une aide d'État, la Commission doute qu'elle puisse être considérée comme compatible.

(18)

Dans sa décision d'ouverture, la Commission a conclu que le financement public du recouvrement du terril de Vilafruns constituait probablement une aide d'État. Elle a notamment estimé que la mesure 4 pouvait conférer un avantage économique sélectif à Iberpotash en garantissant une meilleure prévention contre la pollution dans le terril appartenant à Iberpotash et, par conséquent, le respect de ses obligations environnementales. La Commission a donc invité les autorités espagnoles et les tiers intéressés à formuler leurs observations sur ces conclusions préliminaires.

(19)

En outre, la Commission a estimé, puisque les coûts d'investissement étaient entièrement financés par les pouvoirs publics et qu'Iberpotash n'assumait que les coûts d'entretien ultérieurs, que l'intensité de l'aide apportée par la mesure 4 était beaucoup plus forte que celle de l'aide dont bénéficient les entreprises qui dépassent les normes communautaires ou qui augmentent le niveau de protection environnementale en l'absence de telles normes, en vertu de la section 3.1.1 des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement (7) (ci-après les «lignes directrices de 2008»). La Commission a donc exprimé des doutes quant à la compatibilité de cette aide et a invité les autorités espagnoles et les tiers intéressés à formuler leurs observations concernant cette conclusion préliminaire.

(20)

Pour l'essentiel, les observations d'Iberpotash correspondent à celles formulées par l'Espagne en ce qui concerne les deux mesures faisant l'objet de l'enquête.

(21)

Iberpotash souligne par ailleurs que la mesure 1 n'inclut pas de ressources d'État, car, à ce jour, l'entreprise n'a bénéficié d'aucun transfert de ressources de l'Espagne. Par ailleurs, le risque que cela se produise est très faible puisque Iberpotash ne rencontre pas de difficultés économiques et peut assumer les coûts de restauration de l'environnement dans le cas où le montant de la garantie se révélerait insuffisant. Iberpotash exprime la même préoccupation que l'Espagne en ce qui concerne la sélectivité des mesures et la question de savoir si celles-ci confèrent un avantage économique ou si elles faussent la concurrence entre les États membres.

(22)

Iberpotash rappelle que la mesure 4 est compatible avec les lignes directrices de 2008 et que l'intensité de l'aide applicable à l'assainissement des sites pollués est de 100 %.

(23)

La première partie intéressée, qui souhaite conserver l'anonymat, soutient l'ouverture de la procédure formelle d'examen et les arguments avancés par la Commission dans sa décision d'ouverture en ce qui concerne les deux mesures en question.

(24)

La première partie intéressée ajoute que l'établissement d'une garantie insuffisante constitue une charge réelle pour les pouvoirs publics, qui doivent dès lors supporter le coût des obligations environnementales d'Iberpotash. Elle ajoute également qu'Iberpotash a obtenu un avantage économique dès lors qu'elle a utilisé des ressources financières qu'elle n'a pas dû débourser pour financer ses propres activités économiques.

(25)

La première partie intéressée partage l'avis de la Commission selon lequel l'aide est incompatible, car elle constitue une aide au fonctionnement.

(26)

En ce qui concerne la mesure 2, la première partie intéressée attire l'attention de la Commission sur une résolution de l'Audiencia Provincial de Barcelone du 22 février 2016, qui a confirmé qu'il incombait à Iberpotash de remettre en état les terrains affectés par ses activités. Elle ajoute par ailleurs que le recouvrement du terril n'est pas un projet «pilote», car aucun des documents relatifs au financement public de cette mesure ne décrit le projet comme tel et parce que la méthode employée est connue et utilisée par d'autres sociétés minières depuis au moins quinze ans sur des terrils similaires.

(27)

La seconde partie intéressée, qui souhaite conserver l'anonymat, soutient la décision d'ouverture de la Commission.

(28)

En ce qui concerne la mesure 1, elle indique également que la question de savoir si le montant de la garantie est conforme à la législation de l'Union ou à la législation espagnole n'est pas pertinente, car l'aide consiste en ce que l'État assume le risque financier de la remise en état des installations affectées; la quantification de ce risque relève exclusivement des faits et non du droit.

(29)

D'autre part, la seconde partie intéressée doute qu'Iberpotash soit disposée à payer pour remettre l'environnement en état lorsque cette obligation se présentera, les seuls actifs espagnols d'Iberpotash étant ses installations minières qui vont fermer et qui auront donc une faible valeur après 2035.

(30)

La seconde partie intéressée fait également remarquer que l'établissement d'une garantie d'un montant suffisant impliquerait un coût annuel d'au moins 2 806 000 EUR pour Iberpotash, une somme qui peut difficilement être qualifiée d'insignifiante. Elle ajoute que le montant actuel des garanties établies se traduit également par le fait qu'Iberpotash évite de transformer ses réserves financières en sûretés.

(31)

En ce qui concerne la mesure 2, la seconde partie intéressée observe que l'arrêt du Tribunal Supremo du 14 mai 2009, la directive 75/442/CEE du Conseil (8) et, le cas échéant, la législation espagnole établissent qu'Iberpotash est seule responsable du recouvrement du terril de Vilafruns dès lors que les droits miniers lui ont été transférés, que la zone d'extraction soit encore en activité ou non.

(32)

En ce qui concerne la mesure 4, la seconde partie intéressée soutient que le recouvrement du terril d'Iberpotash à Vilafruns relève de la responsabilité d'Iberpotash et, par conséquent, que l'entreprise a bénéficié d'un avantage sélectif engendré par le financement public de ce recouvrement. En outre, la seconde partie intéressée conteste la qualification du recouvrement en tant que projet pilote d'une nouvelle technique de remise en état et fait valoir que le recouvrement des terrils de sel à l'aide de géomembranes constitue une technique ancienne employée depuis longtemps, notamment par des entreprises alsaciennes et allemandes de production de potasse.

(33)

Enfin, la seconde partie intéressée fait valoir que la question de savoir si Iberpotash est le seul producteur de potasse en Espagne n'est pas pertinente, étant donné que le marché de la potasse concerné est de portée mondiale. Un effet sur le commerce est incontestable dès lors que, d'un point de vue géographique, Iberpotash est en concurrence avec des producteurs de sel français, comme en témoigne la proximité géographique (moins de 100 kilomètres) des installations de Súria et de Sallent par rapport à la frontière française.

(34)

Les première et seconde parties intéressées ont également commenté les trois autres mesures examinées dans la décision d'ouverture [les mesures concernant: i) un nouveau saumoduc; ii) des investissements dans des installations de traitement des eaux; et iii) une étude sur le terril de sel de Cogulló]. Cependant, comme indiqué au considérant 15, la Commission a déjà conclu dans sa décision d'ouverture que ces mesures ne constituaient pas des aides d'État et qu'elles n'étaient par conséquent pas soumises à la procédure formelle d'examen. Ainsi, les observations des tiers intéressés exclusivement relatives à ces mesures non couvertes par la procédure formelle d'examen sont considérées comme non pertinentes aux fins de la présente décision.

(35)

En ce qui concerne la mesure 1, l'Espagne considère que le montant de la garantie a toujours été suffisant et qu'il a été établi conformément à la législation espagnole et de l'Union. Plus précisément, l'Espagne fait valoir que les éventuelles infractions à la directive sur les déchets miniers n'incluent pas l'établissement d'un montant de garantie trop faible, de sorte qu'aucune infraction à la directive n'a pu avoir lieu à ce titre.

(36)

En outre, en ce qui concerne la détermination du montant approprié de la garantie, l'Espagne rejette les propos — au motif qu'ils ne sont pas concluants — tenus par Mme Assumpta Feran (directrice de la direction de l'environnement de la Generalitat de Catalunya) devant la commission de l'environnement du parlement de Catalogne en date du 2 octobre 2013, par lesquels elle a déclaré que la garantie financière devait s'élever à 200 millions d'EUR. L'Espagne estime que cette déclaration a été faite dans le cadre d'un débat entre des partis politiques opposés et, par conséquent, qu'elle a été déterminée par des considérations politiques. L'Espagne estime également que la décision du Tribunal Superior de Justicia de Catalogne du 11 octobre 2011 ne permet pas de déterminer le montant approprié de la garantie, cette juridiction ayant elle-même renoncé à son calcul.

(37)

Par ailleurs, l'Espagne considère que l'étude que le plaignant a fournie et que la Commission a citée au considérant 71 de la décision d'ouverture n'est pas fiable, car elle ne calcule pas le montant approprié de la garantie sur la base des critères énoncés dans le décret no 202/1994 du 14 juin 1994, c'est-à-dire la législation applicable au montant de la garantie.

(38)

L'Espagne fait valoir en outre que la mesure 1 n'accorde pas d'avantage économique sélectif à Iberpotash. Tout avantage présumé a été établi sur la base d'un cadre juridique applicable à tous les concurrents potentiels. De plus, les sites de Sallent et de Súria étant les seuls en activité en Espagne et aucun autre site comparable n'étant présent sur le territoire espagnol, Iberpotash ne peut avoir bénéficié d'un avantage.

(39)

L'Espagne fait valoir qu'il n'y a pas de fonds publics impliqués puisque, si le montant de la garantie se révélait insuffisant, Iberpotash serait toujours obligée de remettre en état les terrains affectés par les activités minières. L'Espagne peut donc imposer cette obligation à Iberpotash en saisissant ses propriétés et ses droits sur le territoire espagnol.

(40)

Enfin, l'Espagne souligne que la mesure 1 ne fausse pas la concurrence ni n'affecte les échanges entre les États membres puisque les coûts qu'Iberpotash devrait supporter si elle devait fixer une garantie d'un montant supérieur sont négligeables par rapport aux normes du secteur de l'extraction de potasse.

(41)

En ce qui concerne la mesure 4, l'Espagne fait valoir qu'Iberpotash n'a pas pu obtenir un avantage économique puisque, dès lors qu'elle n'est responsable d'aucune pollution, Iberpotash n'avait aucune obligation de recouvrir le terril de Vilafruns, conformément à la législation espagnole généralement applicable. En outre, Iberpotash prend en charge les frais d'entretien du recouvrement du terril et, par conséquent, bien qu'elle ait été en mesure d'économiser sur la construction du terril grâce à un financement public, elle devra dépenser une somme beaucoup plus importante pour son entretien au cours des prochaines décennies, perdant ainsi l'avantage économique obtenu grâce à cette mesure.

(42)

L'Espagne estime que la mesure 4 ne peut être sélective, car Iberpotash est la seule entreprise qui exerce des activités d'extraction de potasse en Espagne.

(43)

Par ailleurs, cette mesure ne fausse en rien la concurrence entre les États membres, étant donné que le sel extrait, en raison des difficultés de transport, ne peut être transféré d'un État membre à l'autre.

(44)

Si, en dépit de ce qui précède, la Commission estime que la mesure 4 constitue une aide d'État, l'Espagne estime pour sa part qu'elle entre dans le cadre des aides de minimis des règlements de la Commission (CE) no 1998/2006 (9) et (UE) no 1407/2013 (10).

(45)

Enfin, l'Espagne demande que la mesure 4 soit déclarée compatible avec le marché intérieur sur la base des lignes directrices de 2008 et, en particulier, compte tenu du caractère novateur de la technologie utilisée pour recouvrir le terril de Vilafruns, qui, contrairement à la technologie utilisée dans d'autres installations minières, est également conçue pour éviter toute fuite du matériau qui y est déposé.

(46)

En réponse aux observations formulées au sujet de la mesure 1 par les deux parties intéressées, l'Espagne a de nouveau souligné la procédure administrative en vigueur en vertu de la législation espagnole visant au respect des obligations environnementales d'Iberpotash et à la restitution par cette dernière de tout montant que l'Espagne aurait pu lui payer si la garantie prévue pour la remise en état de l'environnement se révélait insuffisante. La capacité à faire exécuter comme telle l'obligation d'Iberpotash implique qu'aucune charge ne vient grever le budget de l'État et donc qu'il n'y a aucun transfert de ressources d'État.

(47)

En réponse aux observations formulées au sujet de la mesure 4 par les deux parties intéressées, l'Espagne affirme que la décision de l'Audiencia Provincial de Barcelone du 22 février 2016 incluait une liste de domaines dans lesquels Iberpotash était contrainte d'appliquer des mesures de remise en état de l'environnement, dont aucune n'incluait le terril de Vilafruns ni ne mentionnait que le terril constituait une source de pollution. De plus, les personnes condamnées en vertu de cette décision faisaient partie de l'entreprise qui exploitait les mines avant l'acquisition de la concession minière par Iberpotash. D'autre part, ces personnes ont été condamnées pour des actions et des omissions qui ont eu lieu bien avant le recouvrement du terril de Vilafruns.

(48)

L'Espagne renouvelle également ses allégations concernant l'inexistence d'une quelconque obligation, pour Iberpotash, en vertu de la législation espagnole, de recouvrir le terril de Vilafruns.

(49)

Enfin, l'Espagne considère que, bien que la première partie intéressée souligne qu'aucun document relatif au financement public du recouvrement du terril ne décrit le projet comme étant un projet «pilote», celle-ci ne conteste cependant pas que la technologie utilisée pour le recouvrement est différentiable et, contrairement à la technologie utilisée dans d'autres mines de potasse, qu'elle vise également à prévenir les fuites du matériau qui y est déposé. Le fait que le terme «pilote» ne soit pas mentionné n'exclut pas le caractère novateur de la technologie utilisée.

(50)

La présente décision déterminera tout d'abord si les deux mesures examinées constituent une aide d'État en faveur d'Iberpotash au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE et si cette aide, le cas échéant, est licite et compatible avec le marché intérieur

(51)

L'article 107, paragraphe 1, du TFUE considère comme incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(52)

Pour pouvoir conclure à l'existence d'une aide d'État, la Commission doit apprécier si les critères cumulatifs énoncés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE (transfert de ressources d'État et éligibilité de celles-ci, avantage sélectif, distorsion potentielle de la concurrence et effets sur les échanges au sein de l'Union européenne) sont réunis dans le cas des mesures examinées.

(53)

Conformément à la législation nationale et, dans le cas des mines qui étaient déjà exploitées en date du 1er mai 2008, à la législation de l'Union à partir de 2014, les sociétés minières sont tenues de constituer une garantie financière visant à garantir qu'elles disposent de ressources suffisantes pour couvrir les coûts de remise en état des terrains une fois que leurs activités minières auront pris fin. En outre, ces ressources peuvent être utilisées par les pouvoirs publics, en vertu de la législation nationale applicable, pour financer les mesures de protection de l'environnement que les sociétés minières sont tenues d'adopter, dans le cas où celles-ci ne les adopteraient pas. La société minière peut mettre en place de telles garanties sous forme de garantie bancaire, pour laquelle elle paiera une commission. Selon le plaignant, Iberpotash a reçu une aide illégale et incompatible, le montant de la garantie financière ayant été fixé à un niveau très bas par les autorités compétentes.

(54)

La Commission doit tout d'abord évaluer si le niveau des garanties financières établi par les autorités espagnoles était inférieur au niveau requis par la réglementation applicable au cours de la période concernée. C'est une condition sine qua non à l'existence d'une éventuelle aide d'État en ce qui concerne cette mesure en particulier. Si, en revanche, le niveau des garanties a été fixé conformément aux normes applicables, Iberpotash aura alors été traitée comme toute autre entreprise se trouvant dans une situation similaire et il n'y aurait eu aucune raison de considérer qu'elle a été favorisée de manière sélective par la mise en œuvre concrète, le cas échéant, des normes relatives aux garanties financières.

(55)

Il est donc avant tout nécessaire de synthétiser les dispositions nationales et de l'Union pertinentes applicables à la constitution des garanties financières.

(56)

Conformément à l'article 14 de la directive sur les déchets miniers, les autorités nationales compétentes doivent exiger, «avant le démarrage de toute activité impliquant l'accumulation ou le dépôt de déchets d'extraction dans une installation de gestion de déchets, le dépôt d'une garantie financière (par exemple, sous la forme d'une caution, notamment un fonds mutuel de garantie financé par l'industrie, ou sous une forme équivalente)». L'objectif de cette garantie est que «toutes les obligations figurant dans l'autorisation délivrée en vertu de la présente directive, y compris les dispositions relatives au suivi après fermeture, soient respectées» et que «des fonds soient disponibles à tout moment pour remettre en état le terrain du site ayant subi des dommages dus à l'installation de gestion de déchets».

(57)

En vertu de l'article 14, paragraphe 2, de la directive, le calcul de la garantie doit être effectué sur la base: a) des incidences potentielles de l'installation de gestion des déchets sur l'environnement; et b) de l'hypothèse que des tiers indépendants et qualifiés évalueront et réaliseront les travaux de remise en état éventuellement nécessaires. Le montant de la garantie sera adapté de manière périodique en fonction des travaux de remise en état nécessaires.

(58)

En ce qui concerne les normes nationales, la directive sur les déchets miniers a été transposée dans la législation espagnole par le décret royal no 975/2009 du 12 juin 2009 sur la gestion des déchets des industries extractives et sur la protection et la remise en état de l'espace affecté par les activités d'extraction (ci-après le «décret royal no 975/2009»). Conformément à la première disposition transitoire du décret royal no 975/2009, les dispositions de ce décret royal relatives aux garanties financières (en particulier l'article 43) s'appliquent depuis le 1er mai 2014 aux gisements qui étaient déjà exploités en date du 1er mai 2008 (y compris les sites d'Iberpotash).

(59)

Cependant, avant l'application du décret royal no 975/2009 qui a transposé la directive sur les déchets miniers, dans la Communauté autonome de Catalogne, les permis, les plans de remise en état et les garanties dans le cas des sociétés minières étaient régis par la loi no 12/1981 établissant des normes supplémentaires de protection des espaces naturels affectés par des activités extractives (ci-après la «loi no 12/1981») (11) et par le décret no 202/1994 établissant les critères de détermination des garanties relatives aux programmes de remise en état liés à des activités extractives (ci-après le «décret no 202/1994») (12). Conformément à l'article 8, paragraphe 2, de la loi no 12/1981, le montant de la garantie doit être fixé en fonction de la superficie affectée par la remise en état ou du coût global de cette remise en état. L'article 2 du décret no 202/1994 quantifie le montant des garanties par hectare pour différentes mesures de remise en état standardisées et indique que pour toute autre mesure spécifique, le montant doit tenir compte de ses coûts (13). En outre, l'article 3 du décret no 202/1994 prévoit que, pour les activités extractives qui ne sont pas situées dans des espaces naturels d'intérêt particulier (dont font partie les sites d'Iberpotash), le montant établi conformément aux dispositions de l'article 2 devra être réduit de 50 %.

(60)

Sur la base de ces dispositions nationales, la Generalitat de Catalogne a délivré à Iberpotash, le 9 novembre 2006, une première licence lui permettant d'exercer des activités d'extraction de potasse sur son site de Súria. Une seconde licence lui a été délivrée le 28 avril 2008, pour son site de Balsareny/Sallent. Ces licences constituent des décisions administratives individuelles établissant des garanties financières de 1 130 128 EUR pour le site de Balsareny/Sallent et de 773 682,28 EUR (garantie augmentée à 828 013,24 EUR en 2008) pour le site de Súria. Le montant de ces garanties n'a pas été révisé avant 2015, lorsque les autorités espagnoles ont proposé des montants significativement plus élevés, de 6 979 471,83 EUR pour Balsareny/Sallent (montant effectif uniquement après l'approbation du Tribunal Superior de Justicia de Catalogne en décembre 2016; voir ci-après) et de 6 160 872,35 EUR pour Súria (montant effectif à partir de mai 2015). Le montant de ces garanties a été fixé par des décisions individuelles et spécifiques adoptées par la Generalitat à l'égard d'Iberpotash.

(61)

À cet égard, il convient de rappeler qu'il appartient en premier lieu aux autorités compétentes en matière d'environnement de déterminer et d'approuver le montant des garanties financières dans le cadre des réglementations nationales ou régionales applicables en l'espèce. Bien que la Commission soit chargée d'assurer la transposition et l'application correctes de la directive sur les déchets miniers, applicable aux garanties financières d'Iberpotash depuis le 1er mai 2014, cette directive laisse une large marge d'appréciation aux États membres pour déterminer le montant exact de ces garanties. C'est pourquoi la Commission n'a pas procédé à sa propre évaluation des niveaux corrects des garanties financières en vertu de la directive sur les déchets miniers, mais qu'elle limite son évaluation à l'examen des preuves existantes de l'insuffisance de certaines garanties financières, étant donné qu'un faisceau d'indices suggère que le montant des garanties financières établies par les pouvoirs publics en 2006 et en 2008 était en réalité inférieur à celui exigé par la législation applicable.

(62)

Il est donc extrêmement important que le Tribunal Superior de Justicia de Catalogne ait établi, le 11 octobre 2011, que le montant de la garantie financière fixé pour le terril d'El Cogulló, qui appartient à Iberpotash et qui est situé sur son site de Balsareny/Sallent, à savoir 585 153 EUR, était inférieur au montant requis. L'arrêt considère que le montant de la garantie ne respecte pas les paramètres légaux et réglementaires établis par la législation nationale, invoquant notamment l'article 8, paragraphe 2, de la loi no 12/1981 et le décret no 202/1994. L'arrêt souligne que, même en l'absence d'une «preuve concluante déterminée» du montant exact de la garantie, le Tribunal Superior de Justicia peut conclure que le montant de la garantie, fixé à seulement 585 153 EUR, est clairement contraire à ces dispositions. Le Tribunal Superior de Justicia de Catalogne estime donc que la garantie est insuffisante et non conforme à la législation applicable, et ordonne aux autorités espagnoles de déterminer un nouveau niveau de garantie financière. Cette décision a été pleinement confirmée en appel par l'arrêt du Tribunal Supremo du 9 juillet 2014. Enfin, comme l'ont indiqué les autorités espagnoles, le Tribunal Superior de Justicia de Catalogne a confirmé, par son arrêt du 14 décembre 2016, que le nouveau montant proposé pour l'ensemble du site de Balsareny/Sallent, à savoir 6 979 471,83 EUR, était adapté.

(63)

À la lumière de l'arrêt du Tribunal Superior de Justicia de Catalogne du 11 octobre 2011, qui interprète avec autorité les normes nationales pertinentes, la Commission estime qu'il a été démontré que le montant initial de la garantie financière d'Iberpotash, établi en 2006 pour son site de Balsareny/Sallent à 1 130 128 EUR (dont 585 153 EUR pour le terril de Cogulló), était clairement insuffisant. Par ses constatations de 2016, le Tribunal Superior de Justicia de Catalogne a confirmé que le montant total consacré au site de Balsareny/Sallent aurait dû être effectivement ajusté à un niveau au moins six fois supérieur, voire probablement plus élevé, au cours de la période précédant l'annonce du plan Phoenix en 2011 (voir les considérants 73, 80 et 81).

(64)

Bien qu'aucune autre décision de justice ne se soit penchée sur la garantie du gisement de Súria, il existe des preuves convaincantes que la constatation de l'insuffisance évidente du niveau de cette garantie aurait été tout aussi probable si une action en justice avait été entreprise. Le montant initial de la garantie, de 773 682,28 EUR (augmenté à 828 013,24 EUR en 2008), reflète de manière proportionnelle le fait que le gisement de Súria est de moindre importance que celui de Balsareny/Sallent en ce qui concerne la masse de déchets accumulés et la surface totale des terrils (14). En outre, la garantie de Súria a été augmentée de manière significative, jusqu'à 6 160 872,35 EUR, en même temps que celle de Balsareny/Sallent (soit après l'arrêt du Tribunal et sa confirmation en appel) et même dans une proportion plus importante (à un niveau plus de sept fois plus élevé). Par conséquent, en l'absence de tout autre facteur qui explique la différence entre les montants des garanties de Súria et de Balsareny/Sallent, le montant de la garantie de Súria peut également être considéré comme insuffisant.

(65)

Tant les autorités espagnoles qu'Iberpotash confirment dans leurs observations que le Tribunal Superior de Justicia de Catalogne a estimé que la garantie d'El Cogulló était insuffisante. Elles tentent d'atténuer l'arrêt du Tribunal en alléguant que: i) le Tribunal a reconnu que la situation remonte au moins en partie à 1929; ii) le Tribunal a reconnu qu'il ne dispose d'aucune preuve concluante; et iii) le Tribunal n'a apprécié aucune infraction particulière à une norme juridique spécifique. Cependant, aucun de ces arguments relatifs à l'arrêt n'affecte la constatation de l'insuffisance de la garantie. Le fait que les autorités espagnoles aient effectivement revu le montant de la garantie après la confirmation de l'arrêt en cassation et qu'elles l'aient soumis à l'approbation du Tribunal confirme la pertinence de l'arrêt. En outre, la décision du 11 octobre 2011 se réfère explicitement aux dispositions législatives pertinentes prévues par l'article 8, paragraphe 2, de la loi no 12/1981 et par le décret no 202/1994.

(66)

Outre le prononcé d'une juridiction nationale compétente, l'enquête a révélé l'existence de plusieurs autres éléments de preuve qui corroborent la conclusion selon laquelle le niveau initial des garanties financières était trop faible.

(67)

Tout d'abord, les parties tierces ont présenté des comptes rendus officiels de l'audience qui s'est tenue le 2 octobre 2013 à la commission de l'environnement du parlement de Catalogne, qui contenaient la déclaration explicite de la directrice générale de l'environnement de la Generalitat de Catalogne, selon laquelle les garanties étaient clairement insuffisantes. La directrice générale a suggéré que le montant requis pourrait atteindre les 200 millions d'EUR. Bien que les transcriptions des débats politiques menés au parlement ne contiennent aucune justification pertinente de ce montant et doivent donc être traitées avec prudence, les ordres de grandeur et la différence avec le montant réel confirment les conclusions des experts du secteur, qui considéraient déjà les montants effectifs des garanties établies en 2006 et 2008 comme clairement insuffisants.

(68)

Ensuite, le plaignant a présenté une étude d'août 2012, commandée à des experts de l'environnement (ci-après l'«étude FER»), qui rassemble et analyse une grande quantité d'informations existantes (juridiques, académiques ou tirées d'études de marché) à ce sujet. L'étude FER consistait en une analyse de l'impact environnemental actuel des gisements d'Iberpotash et formulait également des prévisions quant à l'évolution future de la quantité totale de matériaux accumulés dans les terrils, avant de conclure que l'impact environnemental des terrils était significatif et qu'il devrait croître à l'avenir.

(69)

Sur la base des informations disponibles, l'étude FER envisage l'évolution suivante du volume des déchets accumulés dans les terrils de Súria et de Sallent, jusqu'à l'interruption des activités minières en 2035:

Tableau 1

Accumulation estimée de déchets dans les terrils de Súria et de Sallent

(70)

Par ailleurs, l'étude FER a analysé différentes options de remise en état des terrils, y compris: i) le remplissage de mines souterraines avec les déchets; ii) la dissolution du sel contenu dans les terrils par pompage de l'eau et élimination de la saumure qui en résulte dans la mer ou dans le sous-sol; ou iii) le recouvrement des terrils à l'aide d'un matériau qui empêche l'infiltration des eaux de pluie et les fuites de sels dans l'environnement. L'étude conclut que, dans le cas des gisements d'Iberpotash, la méthode la plus appropriée est celle du recouvrement des terrils. Il s'agit d'une méthode simple et bien connue, puisqu'elle a déjà été utilisée dans un certain nombre de cas, y compris par les autorités catalanes. En outre, dans l'hypothèse où la société minière ne remplirait pas ses obligations, il s'agit de la méthode la plus appropriée en vue d'une remise en état par les pouvoirs publics, car, contrairement à d'autres procédures, elle n'exige pas l'installation d'infrastructures industrielles supplémentaires de grande envergure. L'étude FER calcule ensuite les coûts attendus de la remise en état des gisements d'Iberpotash par recouvrement des terrils.

(71)

Le calcul des coûts attendus se base sur l'analyse des coûts unitaires des différents composants nécessaires au recouvrement du terril, au terme d'une étude de marché réalisée par les experts auprès des entrepreneurs et fournisseurs concernés, ainsi qu'en s'aidant des données sur les prix de 2012 publiées par l'Instituto de Tecnologia de la Construcció de Catalunya (ITeC). À des fins de comparaison, l'étude a également recours aux coûts totaux des différentes options de remise en état, tels qu'estimés dans l'étude réalisée en 2001 par le groupe Symonds pour la DG Environnement de la Commission européenne (15). Elle inclut également les coûts d'entretien et de contrôle des terrils pendant dix ans après l'achèvement du recouvrement. Les coûts unitaires sont donc appliqués à la quantité estimée de matériaux résiduels accumulés dans les terrils à trois moments différents: i) les quantités réelles en 2012; ii) les quantités prévues pour 2015 (année où devrait commencer la production de sel à partir de déchets d'une nouvelle installation située à Súria); et iii) les quantités prévues pour 2035 (lorsque les activités d'extraction d'Iberpotash devraient cesser). Les coûts totaux de remise en état au cours de ces périodes sont résumés dans le tableau suivant:

Tableau 2

Estimation des coûts de remise en état conformément à l'étude FER

(72)

Sur cette base, l'étude FER considère que le montant de la garantie financière, conformément aux nouvelles normes édictées par le décret royal no 975/2009, ne devrait en aucun cas être inférieur aux coûts de remise en état calculés en 2012, d'un montant de 71 millions d'EUR pour les deux exploitations, et que le montant approprié, en tenant compte de tous les coûts futurs, devrait plutôt tourner autour des 100 millions d'EUR.

(73)

Enfin, l'étude FER analyse l'impact du projet d'extraction et de commercialisation du sel existant dans les terrils sur la base du plan Phoenix, qui a récemment été annoncé et dont la mise en œuvre a débuté en 2012. Compte tenu des différentes hypothèses concernant la future production estimée de potasse et de sel (y compris les projets les plus ambitieux d'Iberpotash qui visent à vendre 1,5 million de tonnes de sel par an), l'étude FER conclut que, dans tous ces cas, le plan Phoenix ne ferait que ralentir, sans l'arrêter, la croissance annuelle continue de la quantité totale de déchets accumulés dans les exploitations d'Iberpotash. Selon le scénario le plus optimiste, le plan Phoenix permettrait de réduire la quantité de déchets déposés dans les terrils à 1 213 milliers de tonnes par an (contre 1 979 milliers de tonnes sans le plan). Par conséquent, bien que le plan ait un impact appréciable en réduisant l'accumulation annuelle des déchets jusqu'à 40 %, l'étude FER estime que le plan Phoenix ne peut pas être considéré comme une mesure de remise en état autosuffisante, mais plutôt comme un facteur atténuant, puisqu'il ralentirait tout au plus la croissance des terrils existants, mais ne les éliminerait pas.

(74)

Iberpotash fait valoir que l'étude FER ne peut pas servir de base pour le calcul du montant de la garantie, car elle reconnaît elle-même qu'elle ne repose pas sur les dispositions pertinentes du décret no 202/1994 et qu'elle contient une série d'affirmations et de données inexactes et incorrectes.

(75)

La Commission reconnaît que l'étude n'a pas suivi les dispositions pertinentes du décret no 202/1994 et qu'elle se concentre plutôt sur les conditions fixées par le décret royal no 975/2009, qui transpose la directive sur les déchets miniers, et sur les coûts attendus de la remise en état. Toutefois, ses résultats relatifs aux coûts de remise en état estimés de chacun des gisements d'Iberpotash reposent sur une méthodologie cohérente et sur des hypothèses raisonnables, telles que décrites aux considérants 68 à 73, et sont donc pertinents pour le calcul des garanties, également en vertu du décret no 202/1994, comme le démontre notamment l'article 2, paragraphe 4, point h), dudit décret qui fait référence aux coûts de toutes les autres mesures de remise en état qui pourraient être nécessaires et qui ne limite donc pas le calcul aux mesures énumérées aux points précédents de l'article 2 (16).

(76)

En outre, la pertinence entre l'ampleur des dommages environnementaux et les coûts de remise en état prévus est également évidente, au moins implicitement, comme il ressort du libellé de l'arrêt du Tribunal Superior de Justicia de Catalogne du 11 octobre 2011 qui, en ce qui concerne le montant des garanties financières, stipule que: «le précepte essentiel et central de cette affaire est l'article 8, paragraphe 2, de la loi no 12/1981 […] lorsqu'il établit qu'en tout état de cause, en ce qui concerne la remise en état, le montant doit être fixé en fonction de la superficie affectée par la remise en état, par le coût global de la remise en état ou par ces deux aspects conjointement […])», et qui conclut que l'autorisation n'est pas conforme à la législation applicable dès lors qu'«elle n'a pas établi une garantie adaptée à l'affaire dans les limites légales […]»). Enfin, ces coûts attendus de remise en état sont clairement pertinents pour le calcul de la garantie en vertu des dispositions de l'article 43 du décret royal no 975/2009, applicable à Iberpotash depuis le 1er mai 2014.

(77)

De plus, la Commission relève que, outre les critiques générales formulées à l'encontre des hypothèses prétendument inexactes et erronées de l'étude FER, ni les autorités espagnoles ni Iberpotash n'identifient ces hypothèses prétendument inexactes et erronées, ne fournissent des arguments précis, ni ne proposent leurs propres estimations des coûts totaux de remise en état des gisements d'Iberpotash.

(78)

Les autorités espagnoles font valoir que le montant des garanties respectait les critères établis en vertu de la législation nationale, en tenant compte des coûts prévus en vertu du plan de remise en état qui existait à ce moment-là. Par ailleurs, Iberpotash a présenté sa propre étude réalisée par des experts pour prouver que la garantie était suffisante par rapport aux deux critères indiqués dans le droit national, à savoir la taille de la zone affectée et la prévision des coûts de remise en état.

(79)

Toutefois, comme expliqué ci-dessus, le respect des critères établis dans la législation nationale n'a pas été confirmé par l'arrêt du Tribunal. En outre, les mesures contenues dans le plan de remise en état et prises en compte dans l'étude présentée par Iberpotash se limitaient à la construction de rigoles de contournement, de bassins de décantation pour la saumure collectée et d'autres mesures similaires visant à limiter la pollution, mais il est clair qu'elles ne constituaient pas une remise en état à long terme des terrils. Par conséquent, lors du calcul des coûts prévus, l'étude n'inclut ni ne quantifie les mesures de remise en état adéquates. Étant donné que les coûts réels de remise en état estimés sont pertinents pour le calcul de la garantie financière, tant dans le cadre de la législation catalane (voir le considérant 75) que dans celui de la législation de l'Union, les conclusions de l'étude fournie par Iberpotash ne peuvent servir de base pour calculer le montant total et correct des garanties. Comme le démontrent non seulement l'étude FER, mais aussi les exemples de terrils similaires en France ou en Allemagne (17), cette remise en état implique généralement: a) l'élimination totale du terril (par exemple, en remplissant des mines souterraines avec les déblais); b) le dessalement progressif du terril en y pompant l'eau et en collectant la saumure; ou c) le recouvrement permanent du terril. Ces mesures de remise en état adéquates sont toutefois beaucoup plus coûteuses que la construction de rigoles de contournement, de bassins de décantation pour la saumure collectée et d'autres mesures similaires visant à limiter la pollution. Ceci est également démontré par le coût du recouvrement du terril de Vilafruns, qui s'élevait à 7,9 millions d'EUR (hors frais d'entretien annuels). Considérant que Vilafruns, avec environ 3 millions de tonnes de matériaux contenant du sel, est un petit terril par rapport au terril en activité d'El Cogulló (Balsareny/Sallent), avec 41 millions de tonnes, ou à celui de Fusteret (Súria), avec 22 millions de tonnes, les coûts totaux de la remise en état de ces mines en activité et du recouvrement des terrils correspondants peuvent être sensiblement supérieurs à ceux de Vilafruns.

(80)

De plus, Iberpotash affirme que la quantité de déchets dans les terrils sera considérablement réduite grâce à son plan Phoenix, annoncé en 2011, qui vise à traiter les déchets des terrils pour produire du sel industriel destiné à la vente sur le marché. Dans le cadre de ce projet, Iberpotash prévoit de construire une usine d'extraction de sel sous vide à partir des déchets produits lors des activités d'extraction de potasse et de vendre ce sel sur le marché. L'entreprise espère vendre près de 750 000 tonnes de sel par an dans un premier temps, un montant qu'elle prévoit d'augmenter par la suite à 1,5 million de tonnes par an.

(81)

Cependant, bien que le plan visant à traiter et à vendre au moins une partie des déchets pourrait, en principe, réduire le volume et la salinité des terrils, ainsi que les coûts prévus de remise en état, ce plan n'a pas été annoncé par Iberpotash avant 2011 et sa mise en œuvre, qui a débuté en 2012, est toujours en cours. C'est pourquoi le plan Phoenix n'aurait clairement pas dû être pris en compte pour établir le montant des garanties en 2006 et en 2008, car trop d'incertitudes entouraient encore le projet à ce moment-là.

(82)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que les éléments de preuve recueillis et les rapports présentés par les experts corroborent l'affirmation de la juridiction nationale selon laquelle les montants initiaux de la garantie financière étaient manifestement insuffisants pour assurer une remise en état adéquate.

(83)

La Commission considère par conséquent que les garanties financières établies par les autorités espagnoles en 2006 et en 2008 étaient effectivement inférieures au niveau normalement requis en vertu de la législation nationale applicable. Iberpotash a donc obtenu un avantage économique qui consiste en la réduction des commissions bancaires payées annuellement pour la garantie financière. Étant donné que, selon Iberpotash, ces commissions se sont élevées à 1 % du montant annuel des garanties, un niveau significativement inférieur de l'ensemble des garanties a donc réduit les commissions bancaires à payer par Iberpotash en conséquence et a dès lors engendré des coûts inférieurs par rapport à ceux d'autres exploitants dont les garanties respectaient la législation. En résumé, la Commission considère qu'Iberpotash a bénéficié d'un avantage économique résultant du faible niveau des garanties financières.

(84)

Les arguments des autorités espagnoles et d'Iberpotash, selon lesquels les pouvoirs publics n'ont accordé aucun avantage ni aucun traitement préférentiel à Iberpotash en appliquant rigoureusement les normes pertinentes, ne peuvent être acceptés dès lors qu'il a été établi que ces décisions des pouvoirs publics ont conduit à un niveau de garanties financières inférieur à celui habituellement exigé. De plus, l'argument selon lequel la législation catalane était, en réalité, plus stricte que d'autres normes similaires à l'échelle nationale ou dans d'autres communautés autonomes d'Espagne est sans importance puisque ces coûts sont spécifiques à chaque exploitation et que les normes relatives aux garanties financières qui devaient être établies par Iberpotash devaient être celles applicables en Catalogne, là où les terrils sont situés. Les pouvoirs publics ont autorisé Iberpotash à maintenir des garanties financières inférieures à celles normalement exigées par la réglementation catalane applicable, de sorte que cette entreprise a bénéficié d'un avantage sélectif sous la forme de commissions bancaires moins élevées résultant de garanties plus faibles que celles exigées aux autres exploitants qui se trouvaient dans une position similaire.

(85)

La Commission conclut donc que la mesure 1 a conféré un avantage économique sélectif à Iberpotash.

(86)

En ce qui concerne le critère des ressources d'État, le plaignant affirme qu'une trop faible garantie qui ne couvre pas la totalité des coûts de remise en état suppose un transfert (potentiel) de ressources d'État et poserait le risque qu'en cas de non-respect, par Iberpotash, de ses obligations liées à la remise en état de ses zones d'extraction, l'État doive assumer ces coûts à sa place. Le plaignant renvoie à la décision de la Commission dans l'affaire Georgsmarienhütte (18), dans laquelle la Commission a considéré comme une aide d'État l'exemption des obligations environnementales en matière de recyclage et d'élimination des poussières industrielles qui a été accordée à un producteur d'acier.

(87)

Les autorités espagnoles et Iberpotash font valoir que, même si la garantie était inférieure aux exigences, Iberpotash restait soumise à l'obligation générale de remettre ses gisements en état et serait obligée de supporter les coûts de cette remise en état. Ces coûts ne sont en aucun cas limités par le montant de la garantie financière. Par conséquent, l'État n'exempte pas Iberpotash de ses obligations financières. Par ailleurs, le risque qu'Iberpotash ne puisse pas couvrir à l'avenir l'ensemble de ces coûts et que l'État doive intervenir en puisant dans les ressources d'État est extrêmement faible et peu probable compte tenu de la situation financière saine de l'entreprise mère d'Iberpotash. Les autorités espagnoles font valoir qu'Iberpotash dispose en Espagne de suffisamment d'actifs susceptibles d'être saisis par les autorités pour couvrir les coûts de remise en état dans le cas où Iberpotash ne remplirait pas ces obligations futures.

(88)

La Commission relève que les garanties concernées en l'espèce ne sont pas examinées conformément aux normes relatives aux aides d'État pour ce qui est du montant des commissions non perçues en fonction du risque ou de l'exposition du garant (c'est-à-dire une banque privée et non l'État), mais en fonction du risque pour l'État dans le cas où le montant garanti serait inférieur au coût réel des dommages environnementaux et dans le cas où l'entité garantie ne paie pas ou ne puisse pas payer la totalité des coûts de remise en état.

(89)

Quant au précédent présenté par le plaignant, l'affaire Georgsmarienhütte, il était très différent puisque le Land de Basse-Saxe s'est clairement engagé à éliminer les poussières et a effectivement payé 64 640 000 marks allemands pour leur élimination définitive. Ce n'est pas le cas qui nous occupe en l'espèce, étant donné que, indépendamment du montant de la garantie, Iberpotash demeure responsable de la remise en état des gisements et les autorités espagnoles ne se sont pas engagées à ce jour à payer les frais de remise en état à la place d'Iberpotash. Par conséquent, l'affaire Georgsmarienhütte ne peut pas constituer un précédent dans l'affaire qui nous occupe.

(90)

La garantie financière d'Iberpotash est fournie sous la forme d'une garantie bancaire qui n'est pas gratuite pour l'État. Elle ne peut être utilisée que pour des mesures strictement définies par la loi, notamment pour financer l'élimination de déchets, la remise en état des gisements et autres mesures environnementales dans le cas où Iberpotash ne remplirait pas ses obligations à cet égard. L'État ne reçoit aucun intérêt sur les fonds de garantie ni aucun autre avantage financier, qui serait réduit en cas de réduction du montant de la garantie. En outre, l'État n'a jusqu'à présent pas dû recourir à la garantie pour l'un des objectifs mentionnés ci-dessus. Cependant, même si la réduction du montant de la garantie n'a jusqu'à présent pas eu d'effet réel sur les ressources de l'État, ce fait n'exclut pas à lui seul l'existence d'un effet potentiel sur les ressources de l'État en raison du plus grand risque que l'État soit obligé de dépenser ses ressources à l'avenir.

(91)

En réalité, la création d'un risque concret faisant peser une charge supplémentaire sur les ressources de l'État à l'avenir est suffisante pour tomber sous le coup de la notion d'aide d'État établie à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE (19). La Cour de justice a également établi que le lien étroit et l'effet sur les ressources publiques d'une aide d'État ne doivent pas nécessairement être directs pour que ce critère soit respecté.

(92)

Le but ultime de ces garanties financières est de s'assurer que les sociétés minières disposent de ressources suffisantes pour couvrir les futurs coûts de remise en état, quelle que soit leur situation financière à l'avenir (souvent lointain). Par conséquent, il est évident que, si le montant de la garantie est nettement inférieur aux coûts de remise en état envisagés, il existe au moins un plus grand risque que les ressources publiques puissent être affectées à l'avenir. Le risque que constituent ces coûts potentiels pour les finances publiques est clairement plus élevé que dans le cas où le montant garanti a été correctement établi conformément à la législation applicable, en tenant dûment compte des coûts de remise en état envisagés. Si ces ressources sont nettement inférieures aux besoins, les ressources de l'État devront en fin de compte couvrir une plus grande partie de ces coûts si Iberpotash, pour quelque raison que ce soit, ne voulait pas ou n'était pas en mesure de le faire. En outre, dans le cas où Iberpotash serait incapable de payer les frais de remise en état à l'avenir, la possibilité que les autorités espagnoles saisissent des actifs d'Iberpotash a peu de chances de fournir des ressources supplémentaires importantes, étant donné que les seuls actifs d'Iberpotash (et de l'ensemble du groupe ICL) en Espagne sont ses installations pour l'exploitation de la potasse. De plus, une fois les mines de potasse fermées, on pourra s'interroger sur la valeur de ces actifs.

(93)

Le fait que l'État soit obligé d'agir pour son propre compte dans le cas où Iberpotash ne voudrait pas ou ne pourrait pas adopter les mesures de remise en état nécessaires en ce qui concerne ses terrils est bien établi dans la législation applicable.

(94)

Premièrement, en vertu de l'article 102 de la loi no 39/2015 (20), l'État peut procéder à l'exécution subsidiaire à la place du sujet légalement tenu d'adopter lesdites mesures. L'Espagne devrait alors: i) inviter Iberpotash à adopter des mesures spécifiquement définies; ii) informer Iberpotash que, dans le cas contraire, les pouvoirs publics adopteront ces mesures et supporteront eux-mêmes les coûts correspondants; iii) exécuter lesdites mesures; et iv) essayer de récupérer les coûts auprès d'Iberpotash, ce qui, par définition, ne sera pas possible si l'Espagne doit exécuter une garantie financière insuffisante. Bien que cette décision soit formellement facultative, dans le cas où Iberpotash ne respecterait pas son obligation de remettre ses gisements en état, l'Espagne n'aurait d'autre choix que de payer à l'avance cette remise en état, faute de quoi elle ne pourrait pas remplir ses propres obligations.

(95)

Deuxièmement, comme indiqué au considérant 13, l'Espagne pourrait ne pas respecter ses obligations dans le cadre de la directive sur les déchets des industries extractives et de la directive sur les eaux. Par conséquent, si Iberpotash abandonnait ses sites une fois leurs ressources minérales épuisées et ne les remettait pas en état, la seule manière pour l'Espagne, compte tenu de la garantie insuffisante, de se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu de ces directives et, en fin de compte, d'éviter le paiement d'astreintes quotidiennes imposées par la Cour européenne de justice, serait de payer les frais de l'élimination des terrils ou de procéder à une remise en état tout aussi efficace.

(96)

Troisièmement, en vertu des dispositions de la loi espagnole no 27/2006 du 18 juillet 2006 (21), les autorités espagnoles peuvent être obligées de se conformer à leurs obligations en vertu de la législation environnementale. Toute organisation non gouvernementale qui remplit les critères énoncés dans la loi no 27/2006 peut, dans le cas d'une atteinte à l'environnement parmi celles énumérées à l'article 18, paragraphe 1, de cette loi (y compris, par exemple, les infractions relatives aux obligations dans le domaine de la protection des eaux), saisir les tribunaux pour forcer les pouvoirs publics à respecter leurs obligations environnementales.

(97)

Quatrièmement, la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil (22) dispose, à son article 6, paragraphe 3, que si un exploitant chargé de prendre des mesures de réparation à la suite d'un dommage environnemental ne s'acquitte pas de ses obligations, l'autorité compétente peut prendre elle-même ces mesures en dernier ressort. De même, conformément à son article 5, paragraphe 3, l'autorité compétente peut, lorsque l'exploitant ne le fait pas, prendre les mesures préventives nécessaires afin d'éliminer une menace imminente de dommage environnemental. Si Iberpotash n'adopte pas les mesures de réparation nécessaires une fois ses activités minières achevées, les terrils risquent de devenir une menace imminente pour l'environnement qui nécessitera des mesures correctives ou préventives de la part des pouvoirs publics compétents en dernier ressort.

(98)

Enfin, les autorités espagnoles elles-mêmes indiquent (23) que, conformément à l'article 9 de la loi no 12/1981, dans le cas où l'exploitant ne s'acquitte pas de ses obligations, la Generalitat peut forcer l'exécution de ces mesures, à charge de l'exploitant. Elles soulignent que, dans la pratique, les pouvoirs publics appliquent les mesures correspondantes qui sont financées par la suite par la garantie financière ou, si la garantie n'est pas suffisante, par la vente des actifs de l'exploitant. Par conséquent, dans le cas où la garantie financière est nettement inférieure aux exigences, les pouvoirs publics courent le risque que les actifs de l'exploitant ne soient pas suffisants pour financer les mesures pertinentes exécutées. Ceci confirme qu'une garantie financière trop faible augmente le risque que les mesures de remise en état adoptées par les pouvoirs publics ne soient pas suffisamment couvertes par les actifs de l'exploitant (surtout si celui-ci n'a pas d'autres activités en Espagne, comme dans le cas d'Iberpotash) et doivent être financées par des ressources publiques.

(99)

Par conséquent, un niveau de garanties considérablement inférieur à ce qui est nécessaire, comme l'exige la législation, expose l'État à un risque concret de charges supplémentaires sur ses ressources. Le risque accru de charges supplémentaires pour l'État est ainsi suffisamment concret pour avoir au moins un effet potentiel sur les ressources d'État en raison d'un niveau trop faible de garantie financière.

(100)

Le niveau des garanties financières qu'Iberpotash doit constituer a été déterminé par des décisions administratives de la Generalitat de Catalogne par lesquelles les permis permettant de développer les activités minières de potasse ont été approuvés. Étant donné que la notion d'État (membre) aux fins de l'application de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE inclut tous les niveaux de pouvoirs publics, qu'ils soient nationaux, régionaux ou locaux, la décision d'appliquer un taux réduit de garanties financières est imputable à l'État.

(101)

Par conséquent, la Commission conclut que la mesure 1 a entraîné un transfert de ressources imputable à l'État.

(102)

La Commission estime que la réduction des coûts d'Iberpotash en raison de garanties financières d'un niveau inférieur à celui requis par la loi applicable peut fausser la concurrence sur les marchés où Iberpotash opère (principalement ceux de la potasse et du sel). Comme expliqué ci-dessous (voir les considérants 110 et suivants), cette réduction des coûts s'élève au total, au cours de la période visée, à environ 1,8 million d'EUR et, par conséquent, contrairement aux arguments avancés par les autorités espagnoles, elle n'était pas négligeable.

(103)

En outre, le fait qu'Iberpotash soit le seul producteur espagnol de potasse n'exclut pas une éventuelle distorsion de la concurrence, étant donné que le marché géographique pertinent dépasse largement le cadre du marché national espagnol. Déjà en 1993, la Commission considérait que le marché de la potasse s'étendait au-delà de l'Espagne, celui-ci recouvrant la France, le Royaume-Uni et d'autres États membres, à l'exception de l'Allemagne (24). En outre, Iberpotash, dans son rapport de 2014 sur la durabilité (25), indique que seulement 23 % de sa production de potasse et de sel est commercialisée en Espagne, tandis que 50 % prend la direction d'autres pays européens, que 18 % part en Amérique du Sud et que des ventes sont également effectuées en Amérique du Nord, en Afrique et en Asie. Dans toutes ces régions, Iberpotash est en concurrence avec d'autres producteurs de potasse et de sel, et cette concurrence peut être affectée par la réduction artificielle des coûts d'Iberpotash.

(104)

Enfin, la distorsion potentielle de la concurrence n'est pas remise en cause par l'argument d'Iberpotash selon lequel, indépendamment du niveau des garanties financières, ses obligations environnementales restent les mêmes (c'est-à-dire garantir la remise en état de ses sites et éviter toute pollution), ni par celui selon lequel, dans tous les cas, il est nécessaire de conserver des provisions pour couvrir d'éventuelles responsabilités environnementales. Outre ces dispositions comptables, l'obligation de maintenir des garanties financières spécifiques, conformément à la législation pertinente, entraîne en réalité des coûts de fonctionnement normaux, mais spécifiques, assumés par Iberpotash (ou toute autre société minière soumise aux mêmes règles), résultant des commissions que les banques perçoivent pour la constitution et le maintien de la garantie, et leur faible niveau inadéquat pourrait donc favoriser Iberpotash et fausser la concurrence.

(105)

La Commission conclut donc que la mesure 1 est susceptible de fausser la concurrence.

(106)

Comme indiqué précédemment, les marchés de la potasse et du sel sont clairement des marchés transfrontaliers, 50 % de la production d'Iberpotash étant exportée vers d'autres pays européens. Par conséquent, le faible niveau des garanties financières peut affecter les échanges commerciaux entre les États membres de l'Union européenne.

(107)

L'allégation d'Iberpotash selon laquelle les marchés du sel sont exclusivement nationaux, voire régionaux, en raison de coûts de transport élevés, n'est donc pas corroborée par les chiffres fournis par Iberpotash dans son rapport de 2014 sur la durabilité, puisque 80 % de sa production de sel est exportée non seulement vers d'autres pays européens, mais aussi vers l'Asie, l'Afrique du Nord et l'Amérique. En outre, les observations d'Iberpotash sur la décision d'ouverture sont contradictoires sur ce point lorsqu'elles font valoir, d'une part, que le marché du sel est national, voire régional, et, d'autre part, qu'un producteur de sel français est son concurrent direct et qu'il essaie d'exclure Iberpotash du marché.

(108)

La Commission conclut donc que la mesure 1 affecte les échanges commerciaux au sein de l'Union européenne.

(109)

Pour établir le montant effectif de l'aide, il convient tout d'abord d'établir le montant «correct» des garanties financières dans le cadre des dispositions législatives applicables au cours de la période visée. Le montant de l'aide correspondrait alors à la différence entre le montant prévu des commissions bancaires qu'Iberpotash aurait dû payer pour constituer le montant de la garantie correctement fixé et le montant réel des commissions bancaires payées par l'entreprise.

(110)

La partie tierce estime que le montant de l'aide ne se limite pas aux commissions bancaires réduites, mais qu'il faut y inclure la nécessité de fournir des garanties suffisantes à la banque sous forme de réserves financières. Néanmoins, étant donné que le montant «corrigé» des garanties, tel qu'estimé ci-dessous, est relativement modeste compte tenu du chiffre d'affaires annuel d'Iberpotash (environ 300 millions d'EUR) et du groupe ICL dans son ensemble (5,4 milliards de dollars des États-Unis), il est peu probable que la constitution d'une garantie de plus grande valeur entraîne des coûts supplémentaires significatifs pour l'entreprise.

(111)

Étant donné que, selon les autorités espagnoles, le Tribunal Superior de Justicia de Catalogne a constaté en décembre 2016 que le montant majoré de 6 979 471,83 EUR pour le site de Balsareny/Sallent était conforme à la législation en vigueur, la Commission estime que, à l'heure actuelle, le montant «correct» des garanties pour Balsareny/Sallent correspond à ce montant applicable actuellement approuvé par le Tribunal.

(112)

Par analogie, la Commission estime également (voir le considérant 64) que le montant de la garantie, majoré de 6 160 872,35 EUR, applicable depuis 2015 au site de Súria, peut également être considéré comme conforme à la législation applicable. Bien qu'il n'existe aucun règlement judiciaire faisant autorité concernant ce gisement, l'augmentation du montant de la garantie pour une petite exploitation comme Súria est, en réalité, presque comparable au montant autorisé pour le site de Balsareny/Sallent. Cela confirme que le montant peut être considéré comme adéquat et conforme à la législation applicable.

(113)

Par conséquent, actuellement, le montant correct des garanties correspond à un total de 13 140 344,18 EUR.

(114)

Cependant, le calcul de ce montant prend en compte le plan Phoenix annoncé en 2011 et progressivement mis en œuvre à partir de 2012. Le projet prévoit, entre autres, des investissements dans une usine de traitement du sel sous vide afin de transformer et de commercialiser le sel contenu dans les déchets miniers de la potasse. D'après ce projet, Iberpotash devrait parvenir à terme à vendre environ 1,5 million de tonnes de sel par an.

(115)

La Commission est d'accord avec l'étude FER concernant le fait que le plan Phoenix, en tant que tel, ne peut pas être considéré comme une mesure de remise en état et que, en effet, il ne freinera pas la croissance des terrils tant que les mines seront exploitées. Cependant, la Commission reconnaît également les allégations formulées par Iberpotash et par les autorités espagnoles, selon lesquelles le projet a un impact sur les coûts totaux de remise en état. L'étude FER ne tient pas compte du fait que la transformation et la vente de sel sont également susceptibles de se poursuivre même au terme des activités d'extraction de la potasse. Le plan Phoenix pourrait ainsi contribuer à l'élimination progressive du terril à l'avenir et, en tant que tel, il peut être pris en compte pour établir le niveau approprié des garanties, comme cela a été le cas pour l'augmentation des niveaux de garantie proposée en 2015 et, au moins pour le site de Balsareny/Sallent, comme l'a confirmé la juridiction nationale.

(116)

Cependant, cela signifie que le niveau actuel des garanties financières ne peut être considéré comme suffisant pour la période précédant le lancement du plan Phoenix en 2012. Bien qu'Iberpotash, avant même l'annonce de ce plan, ait cherché à vendre et ait vendu des quantités plutôt faibles de sel provenant de ses terrils, la plupart des déchets de sel étaient simplement entassés dans les terrils dans l'espoir qu'ils puissent être utilisés commercialement par la suite (26). Cependant, il n'existait aucun plan concret sur la manière et le moment d'agrandir les installations de traitement du sel pour que les quantités de sel éliminées de cette manière soient plus importantes et puissent donc avoir un impact appréciable sur les futurs coûts de remise en état. C'est pourquoi, en ce qui concerne la période précédant la mise en œuvre du plan Phoenix, cette future réduction, relativement hypothétique, des terrils grâce à la transformation et à la vente de grandes quantités de sel ne doit pas être prise en compte.

(117)

La Commission doit dès lors prendre en compte d'autres éléments de preuve disponibles pour calculer le montant «correct» approximatif des garanties pour la période 2006-2011 sur la base des coûts de remise en état calculés comme ils étaient prévus à ce moment-là, sans tenir compte de l'impact du plan Phoenix.

(118)

Comme expliqué précédemment (voir les considérants 68 à 81), les prévisions les plus fiables du coût total de remise en état (sans le plan Phoenix) ont été rassemblées dans l'étude FER présentée par le plaignant. La Commission considère que les hypothèses de ce rapport d'expertise sont crédibles, car elles reposent en grande partie sur des études de marché et sur l'évaluation des résultats obtenus dans des installations similaires dans d'autres parties du monde. En revanche, comme évoqué précédemment, l'étude fournie par Iberpotash ne peut pas être considérée comme une estimation fiable des coûts de remise en état, car elle n'inclut pas de mesures de remise en état adéquates (voir le considérant 79).

(119)

L'étude FER estime que les coûts totaux de remise en état s'élèvent à au moins 71 millions d'EUR. Par ailleurs, toutes les autres indications de montants corrects possibles provenant de l'étude FER ou d'autres sources (voir le point 5.1.1.1) sont encore plus élevées. Par conséquent, la Commission considère qu'en l'absence de meilleures estimations pour la période 2006-2011, les coûts de remise en état pertinents prévus à prendre en compte s'élèvent à 71 millions d'EUR (24,8 millions pour Súria et 46,2 millions pour Balsareny/Sallent).

(120)

Enfin, en vertu de l'article 3 du décret no 202/1994 (la législation applicable pendant cette période), le montant de la garantie financière obtenu sur la base de l'article 2 (c'est-à-dire sur la base des coûts de remise en état prévus) sera réduit de 50 % dans le cas d'activités minières n'ayant pas lieu dans des espaces d'intérêt naturel particulier (en ce compris les gisements d'Iberpotash).

(121)

Par conséquent, la Commission considère, sur la base des preuves disponibles, que le montant «correct» des garanties financières à constituer dans le cadre des activités minières d'Iberpotash s'élève à au moins 12,4 millions d'EUR pour Súria (période 2006-2011) et à au moins 23,1 millions d'EUR pour Balsareny/Sallent (période 2008-2011).

(122)

Selon Iberpotash, les coûts actuels de la garantie s'élèvent à 1 % de son montant annuel. En utilisant les montants corrects de garantie susmentionnés pour les deux périodes correspondantes, l'aide totale accordée à Iberpotash sous forme de commissions de garantie réduites correspond chaque année à 1 % de la différence entre le montant «correct» et le montant réel déterminé pour l'année concernée, comme indiqué dans le tableau suivant.

Tableau 3

Calcul du montant de l'aide

(123)

Par conséquent, le montant total de l'aide accordée à Iberpotash sous la forme de commissions bancaires moins élevées en raison de garanties réduites s'élève à 1 864 622 EUR pour l'ensemble de la période 2006-2016.

Cette aide a été octroyée au moment où les autorisations environnementales accordées par les autorités espagnoles ont établi la réduction des garanties, à savoir le 6 novembre 2006 pour le site de Súria et le 29 avril 2008 pour celui de Balsareny/Sallent.

(124)

À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que la mesure 1 constitue une aide d'État et évaluera donc sa légalité et sa compatibilité avec le marché intérieur.

(125)

Le 17 décembre 2007, le ministère espagnol de l'environnement et la Generalitat de Catalogne ont signé un accord par lequel ils acceptaient de coopérer et de partager les coûts du projet visant à recouvrir le terril de Vilafruns et à réduire son impact négatif sur l'environnement. Le ministère espagnol des finances a accepté de contribuer aux coûts d'investissement à hauteur de 4 millions d'EUR, le reste étant à charge de l'Agencia Catalana del Agua [agence catalane de l'eau], une entreprise publique gérée par la Generalitat de Catalogne. Les travaux du projet ont débuté en août 2008 et ont duré dix-huit mois. Les coûts d'investissement totaux se sont élevés à 7 887 571 EUR et ont été entièrement pris en charge par les pouvoirs publics, comme convenu dans l'accord de 2007.

(126)

Le projet consistait à recouvrir le terril de Vilafruns d'une couche imperméable qui scellerait le terril, isolerait les résidus salins de tout contact avec l'eau provenant de l'extérieur et empêcherait ainsi les fuites de sel hors du terril. Ces couches auraient été protégées par des produits géotextiles et recouvertes de terre pour permettre des plantations au sommet du terril.

(127)

Le terril de Vilafruns est situé sur l'un des sites d'Iberpotash et appartient donc à celle-ci. Il lui a été transféré dans le cadre d'un contrat de vente conclu le 21 octobre 1998, par lequel Iberpotash a acquis les activités minières catalanes de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), une société holding appartenant à l'État espagnol. Au moment du transfert, le terril n'était déjà plus en activité depuis 1973, date à laquelle a cessé l'exploitation de la mine à laquelle appartenait le terril de Vilafruns.

(128)

Comme indiqué ci-dessus, l'investissement destiné à recouvrir le terril de Vilafruns sur l'un des sites appartenant à Iberpotash a été entièrement financé par les pouvoirs publics. Iberpotash ne prend en charge que les frais d'entretien de l'installation tout au long de son existence.

(129)

Le recouvrement réalisé en 2008-2009 concerne un terril détenu par Iberpotash depuis 1998, lorsque ces sites ont été privatisés avec d'autres mines de potasse de la région. Le terril appartient à une mine qui a cessé de fonctionner dès 1973 et qu'Iberpotash a reprise à cette date. C'est pourquoi Iberpotash affirme qu'elle n'est pas tenue de prendre des mesures pour empêcher la pollution causée par le terril, que ce soit en vertu de la législation nationale ou de la législation de l'Union, puisqu'elle n'est pas à l'origine de cette pollution.

(130)

Les autorités espagnoles ne sont pas d'accord avec ces allégations et affirment qu'Iberpotash est globalement tenue de de prendre des mesures appropriées pour empêcher toute pollution provenant du terril qui lui appartient et pour le gérer conformément aux dispositions légales applicables. Iberpotash est donc responsable de l'adoption des mesures nécessaires pour garantir la protection de l'environnement conformément à la législation en vigueur, ainsi que des dommages environnementaux causés par ce terril.

(131)

En outre, les observations de la partie tierce soulignent la responsabilité qu'a Iberpotash de gérer Vilafruns dès lors que les droits miniers lui ont été transférés. Cette responsabilité est fondée sur la loi espagnole no 6/1993 du 15 juillet 1993 qui réglemente les questions relatives aux déchets, ainsi que sur le décret-loi royal no 1/2001 du 20 juillet 2001 approuvant le texte révisé de la loi espagnole sur l'eau. La partie tierce affirme que le fait que Vilafruns n'était plus en activité au moment de son acquisition par Iberpotash n'est pas pertinent puisque tout titulaire d'une concession minière doit gérer les déchets miniers dans leur ensemble, en ce compris tous les déchets produits avant l'acquisition de la concession par le titulaire.

(132)

La Commission estime que le fait que la mine qui est à l'origine du terril de Vilafruns ait cessé ses activités en 1973 n'exclut pas la responsabilité d'Iberpotash, en tant que propriétaire, de garantir une remise en état adéquate. Comme l'ont confirmé les autorités espagnoles, tous les plans de reconstitution, dont celui de 2008, comprenaient des mesures spécifiques qu'Iberpotash était obligée de respecter en ce qui concerne le terril de Vilafruns. En vertu de l'article 121 de la loi sur les mines de 1973, le non-respect des obligations prévues par le plan de remise en état constitue une infraction grave. En outre, les autorités espagnoles confirment que, conformément à la législation applicable en matière de protection des eaux, Iberpotash a toujours été obligée d'adopter les mesures nécessaires pour éviter toute pollution des eaux provenant de toutes ses installations, y compris du terril de Vilafruns. La Commission relève également que, conformément à l'article 4 de la directive concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive, l'exploitant prendra toutes les mesures nécessaires pour prévenir ou réduire autant que possible les effets néfastes sur l'environnement, en ce compris la gestion de toute installation de gestion de déchets après leur fermeture.

(133)

En outre, Iberpotash soutient que le contrat de vente de l'installation comprend une clause qui peut être interprétée en ce sens qu'elle exclut toute responsabilité d'Iberpotash dans les activités antérieures à 1997, c'est-à-dire toute responsabilité relative au terril également. À cet égard, Iberpotash se réfère à un arrêt du Tribunal Supremo du 14 mai 2009, qui cite une clause du contrat de vente stipulant que le vendeur devra indemniser l'acheteur pour toutes les obligations découlant des droits de tiers en lien avec des événements antérieurs au transfert qui ne sont pas reflétés dans le bilan et qui n'ont pas été exprimés clairement et avec la diligence requise. Iberpotash affirme que les obligations liées à la remise en état de Vilafruns n'étaient pas claires avant la vente et qu'il n'y avait aucune provision à ce sujet dans le bilan étant donné qu'il n'existait aucune obligation légale à cette date.

(134)

Toutefois, les autorités espagnoles indiquent que le contrat de vente d'actions de 1998 ne comportait aucune disposition spécifique obligeant le vendeur à prendre en charge les responsabilités de l'acheteur après le transfert des actions.

(135)

La Commission souligne également que la disposition citée dans l'arrêt du Tribunal Supremo constitue plutôt une clause contractuelle type qui protège le vendeur contre les réclamations ultérieures de tiers relatives à des faits inconnus au moment de la vente. Cependant, Iberpotash ne saurait affirmer qu'elle n'avait pas connaissance de l'existence du terril de Vilafruns, qui faisait partie intégrante de la transaction qu'elle a acceptée, ni de la responsabilité générale du propriétaire des déchets d'assurer la bonne gestion de ses installations de gestion des déchets. Le fait qu'Iberpotash ait accepté les obligations environnementales relatives au terril de Vilafruns dans divers plans de remise en état confirme qu'elle était consciente de ces responsabilités.

(136)

Par conséquent, la Commission considère que, à la suite de l'acquisition de l'activité d'extraction de potasse en Catalogne en 1998, Iberpotash était chargée de veiller à la bonne gestion du terril de Vilafruns, conformément aux dispositions légales applicables.

(137)

Cependant, bien qu'elles acceptent cette conclusion, les autorités espagnoles soutiennent que les obligations d'Iberpotash n'incluaient pas la gestion du terril de Vilafruns. Selon les autorités espagnoles, Iberpotash aurait satisfait à ses obligations en appliquant des mesures sensiblement moins coûteuses incluses dans son plan de reconstitution initial de 2008 (c'est-à-dire l'installation d'un système de tuyaux de drainage et d'autres types de protection et de remise en état, pour un coût total d'environ […] (*1) EUR). Par conséquent, les autorités espagnoles et Iberpotash affirment que l'investissement public visant au recouvrement du terril ne constitue pas un avantage économique pour Iberpotash puisque les coûts économisés par Iberpotash ([…] EUR) sont plus que compensés par les coûts d'entretien que l'entreprise devra supporter tout au long de la durée de vie de l'installation (d'un montant de […] EUR seulement pour la période allant de mars 2015 à mars 2016) et par le coût d'opportunité découlant de l'impossibilité de traiter et de vendre le sel du terril recouvert de Vilafruns, comme elle a l'intention de le faire avec ses autres terrils (30).

(138)

La Commission considère, indépendamment de l'importance des obligations d'Iberpotash en ce qui concerne Vilafruns, qu'il est inacceptable que l'investissement public de 7,9 millions d'EUR dans une protection sensiblement meilleure de l'environnement, en principe équivalente à la remise en état de l'exploitation, sans aucun coût d'investissement pour Iberpotash, n'ait en effet apporté aucun avantage économique à Iberpotash. En recouvrant le terril, l'objectif était de réduire de manière significative la pollution causée par les fuites s'échappant du terril de Vilafruns. Sans cette aide, les mesures de remplacement n'auraient pas assuré une protection aussi efficace et durable et auraient exposé Iberpotash aux risques de devoir supporter les conséquences d'une pollution (comme en témoignent les sanctions pénales du 18 décembre 2014 et du 25 février 2015 liées à ses autres gisements; voir les considérants 27 et 94 de la décision d'ouverture). Par conséquent, la construction de l'installation financée par des ressources publiques a permis à Iberpotash de mieux prévenir la pollution, de réduire les futurs risques environnementaux et de faciliter une remise en état durable du terril (conformément à la remise en état de terrils de sel similaires en France ou en Allemagne, comme expliqué précédemment aux considérants 26 et 32). Iberpotash aurait finalement été obligée d'assurer la remise en état adéquate du terril de Vilafruns.

(139)

Enfin, la Commission considère que la mesure est sélective puisqu'elle était spécifiquement destinée au financement public du recouvrement du terril de Vilafruns, propriété d'Iberpotash. Les autorités espagnoles affirment que la mesure ne peut être sélective, étant donné qu'Iberpotash est la seule société minière de potasse en Espagne et qu'il n'est donc pas possible de la comparer à d'autres sociétés. Cependant, le fait qu'Iberpotash soit la seule société minière de potasse en Espagne ne saurait remettre en cause la nature sélective de cette mesure, qui est clairement destinée à une installation de gestion des déchets spécifiquement identifiée et pas à une autre.

(140)

La Commission conclut donc que la mesure 4 a conféré un avantage économique sélectif à Iberpotash.

(141)

Les coûts d'investissement totaux du recouvrement du terril de Vilafruns ont été payés par les pouvoirs publics: 4 millions d'EUR par le ministère espagnol de l'environnement et les 3 887 571 EUR restants par l'Agencia Catalana del Agua (agence catalane de l'eau), une entreprise publique gérée par la Generalitat de Catalunya qui, par conséquent, respecte l'engagement de couvrir le reste des coûts d'investissement qu'elle a pris en approuvant la convention du 17 décembre 2007.

(142)

Ni les autorités espagnoles ni Iberpotash n'ont fait valoir l'absence de ressources d'État en ce qui concerne cette mesure.

(143)

Par ailleurs, la décision de fournir un financement public pour le recouvrement du terril de Vilafruns a été prise par le ministère de l'environnement et par la Generalitat de Catalogne, elle est donc clairement imputable à l'État.

(144)

Par conséquent, la Commission conclut que la mesure 4 implique le transfert de ressources d'État et qu'elle est imputable à l'État.

(145)

Comme indiqué précédemment (voir les considérants 103 et 105), Iberpotash est en concurrence avec d'autres producteurs de potasse et de sel. Par conséquent, le fait qu'au moins une partie de ses obligations environnementales vis-à-vis de Vilafruns ait été financée par des ressources d'État peut fausser la concurrence en réduisant artificiellement les coûts d'Iberpotash, lui conférant ainsi un avantage indu par rapport à ses concurrents.

(146)

La Commission conclut donc que la mesure 4 est susceptible de fausser la concurrence.

(147)

La potasse et le sel étant commercialisés dans l'Union européenne (voir les considérants 106 et 107), la Commission conclut que la mesure 4 affecte le commerce au sein de l'Union.

(148)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que la mesure 4 constitue une aide publique d'un montant de 7 887 571 EUR et évaluera dès lors sa légalité et sa compatibilité avec le marché intérieur.

(149)

Les mesures 1 et 4 enfreignent toutes deux les obligations de notification et de suspension énoncées à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. La Commission considère donc que ces deux mesures constituent une aide publique illégale.

(150)

Ni les autorités espagnoles ni Iberpotash ne font valoir un quelconque moyen soutenant la compatibilité des aides sous forme de garanties financières inférieures à ce que requiert la législation applicable.

(151)

La Commission considère que la mesure constitue une aide au fonctionnement en faveur d'Iberpotash, puisqu'elle a permis que les coûts des commissions de garantie soient inférieurs à ceux normalement applicables au cours de la longue période comprise entre 2006 et 2016.

(152)

La Commission n'a trouvé aucun élément soutenant une éventuelle compatibilité de ces aides au fonctionnement accordées sans poursuivre un quelconque objectif d'intérêt commun apparent et conclut donc que la mesure consistant en la réduction des garanties financières d'Iberpotash constitue une aide incompatible avec le TFUE sous la forme de commissions bancaires réduites en raison du faible niveau des garanties financières.

(153)

Les autorités espagnoles affirment que si le recouvrement du terril de Vilafruns devait constituer une aide d'État, celle-ci serait compatible, sur la base du point 3.1.1 des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement de 2008 relatif aux aides aux entreprises qui dépassent le niveau imposé par les normes de l'Union ou qui augmentent le niveau de protection environnemental en l'absence de normes communautaires.

(154)

Elles affirment que le recouvrement du terril est un projet pilote visant à tester une nouvelle technologie dont l'objectif est d'éviter les fuites hors des terrils de sel. Il semblerait que le gisement de Vilafruns ait été choisi pour ce projet pilote en raison de ses caractéristiques particulières (volume moindre, premier terril en amont du Llobregat, site inactif depuis des décennies). En fournissant aux autorités des données sur les résultats réels, elles seraient en mesure de mieux traiter le problème général des terrils de sel dans la région. À cet égard, le projet devrait contribuer à la conservation, à la protection et à la remise en état de l'environnement dans le bassin hydrographique du Llobregat et, partant, poursuivre un objectif d'intérêt commun.

(155)

Par ailleurs, les autorités espagnoles expliquent que le projet fait partie d'un plan général d'amélioration de la gestion des bassins fluviaux catalans qui comprend diverses mesures, certaines étant financées par des ressources publiques et d'autres par des fonds privés.

(156)

La Commission considère que les lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement de 2008 établissent une base permettant d'évaluer la compatibilité dans l'affaire qui nous occupe. Le point 205 de ces lignes directrices en particulier, conjointement avec le point 248 des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement et à l'énergie pour la période 2014-2020 (31), permet à la Commission d'appliquer les règles énoncées dans les lignes directrices de 2008 aux aides illégales octroyées au cours de la période 2009-2011.

(157)

Conformément au point 3.1.1 des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement de 2008, les aides à l'investissement permettant aux entreprises d'aller au-delà du niveau de protection environnemental établi par les normes communautaires ou d'augmenter ce niveau en l'absence de normes communautaires seront considérées comme compatibles avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE [devenu l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE] dès lors que les conditions prévues aux points 74 à 84 et à la section 3.2 de ces lignes directrices sont remplies.

(158)

Les normes communautaires applicables à la valorisation de ces déchets sont définies dans la directive sur les déchets miniers. Toutefois, en vertu de l'article 24, paragraphe 4, de la directive, l'article 5, l'article 6, paragraphes 3 à 5, les articles 7 et 8, l'article 12, paragraphes 1 et 2, et l'article 14, paragraphes 1 à 3, ne s'appliquent pas aux terrils qui ont cessé de recevoir des déchets avant le 1er mai 2006, situation dans laquelle se trouve le terril de Vilafruns. C'est pourquoi aucune disposition communautaire spécifique n'établit, dans le cas présent, le niveau de protection que le terril de Vilafruns devrait atteindre en termes environnementaux.

(159)

Une tierce partie prétend qu'Iberpotash, déjà en 2008-2009, avait l'obligation légale immédiate de recouvrir le terril, bien qu'elle n'ait fourni aucune preuve spécifique concernant cette allégation. En tout état de cause, la Commission considère que, même si Iberpotash avait finalement été tenue de garantir une remise en état adéquate du terril de Vilafruns en dernier recours, cette obligation n'existait pas en 2008-2009 et, en l'absence de l'aide, Iberpotash aurait été en mesure de continuer à gérer le terril en respectant ses obligations conformément au plan de remise en état applicable.

(160)

En vertu du point 79 des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement de 2008, l'intensité de ces aides dans le cas des grandes entreprises ne pourra dépasser 50 % des coûts éligibles. Lorsque l'investissement concerne l'acquisition d'un actif innovant sur le plan écologique ou le lancement d'un projet d'innovation écologique, l'intensité de l'aide peut être majorée de 10 points de pourcentage, pour autant que les conditions visées au point 78 desdites lignes directrices soient remplies. En outre, cette intensité peut atteindre 100 % lorsque l'aide à l'investissement est accordée dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres réellement concurrentielle sur la base de critères clairs, transparents et non discriminatoires, qui garantit effectivement que l'aide est limitée au minimum nécessaire pour obtenir le bénéfice pour l'environnement (voir le point 77 des lignes directrices). Cette procédure d'appel d'offres doit être non discriminatoire et prévoir la participation d'un nombre suffisant d'entreprises. En outre, le budget fixé dans le cadre la procédure d'appel d'offres doit être contraignant en ce sens que tous les participants ne peuvent pas bénéficier d'une aide.

(161)

Conformément au point 80 des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement de 2008, les coûts admissibles doivent être limités aux coûts d'investissement supplémentaires nécessaires pour atteindre un niveau de protection de l'environnement supérieur, déduction faite des bénéfices d'exploitation ou des coûts d'exploitation au cours des cinq premières années. En l'absence de normes communautaires, ces coûts d'investissement supplémentaires sont constitués par les coûts d'investissement supplémentaires nécessaires pour atteindre un niveau de protection de l'environnement supérieur à celui que l'entreprise en cause atteindrait en l'absence de toute aide en faveur de l'environnement [voir le point 84 c) des lignes directrices].

(162)

Dans le cas d'espèce, les autorités espagnoles affirment qu'avant l'investissement dans le recouvrement du terril, le plan de remise en état d'Iberpotash applicable prévoyait des mesures spécifiques de remise en état du terril de Vilafruns afin de limiter les fuites et de minimiser son impact sur l'environnement. Les coûts prévus de ces mesures, qui constituaient un scénario contrefactuel en l'absence d'aide d'État au sens du point 81 a) des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement de 2008, s'élevaient à […] EUR. La Commission comprend que ces mesures aient été jugées suffisantes par les autorités espagnoles pour garantir le respect des obligations environnementales applicables au terril de Vilafruns à ce moment-là.

(163)

En outre, comme l'ont expliqué les autorités espagnoles, le recouvrement du terril de Vilafruns a été considéré comme un «projet pilote» dont le but était de vérifier la pertinence de cette méthode de remise en état dans la pratique, et ce, en vue de faire face aux problèmes environnementaux de la région de Llobregat. Le recouvrement n'a donc pas été mis en œuvre parce qu'une obligation légale l'imposait, mais bien en tenant compte de l'intérêt public général de trouver la méthode de remise en état la plus appropriée qui pourrait à l'avenir être appliquée à tous les autres terrils affectant l'environnement de la région.

(164)

Par conséquent, le recouvrement du terril de Vilafruns en 2008-2009 a permis à Iberpotash d'augmenter le niveau de protection de l'environnement découlant de ses activités en l'absence de normes communautaires, conformément au point 74 b) des lignes directrices de 2008.

(165)

Compte tenu de ce qui précède, les coûts d'investissement supplémentaires du projet d'investissement s'élèveraient à des coûts d'investissement d'un montant de 7 887 571 EUR, moins les coûts de […] EUR dans le scénario contrefactuel. Le site de Vilafruns n'étant plus en activité depuis de nombreuses années, le recouvrement du terril ne donnera lieu à aucun bénéfice d'exploitation. L'an dernier, les coûts d'exploitation de l'entretien de l'installation se sont élevés, selon les autorités espagnoles, à […] EUR. En supposant qu'ils restent à ce niveau pendant les cinq premières années, le montant total des coûts d'exploitation qui devrait être ajouté aux coûts éligibles serait de […] EUR. Le montant total des coûts éligibles s'élèverait alors à 7 804 922,60 EUR (32).

(166)

Comme le montant de l'aide correspondait à la totalité des coûts d'investissement, soit 7 887 571 EUR, sa part représente plus de 100 % des coûts éligibles.

(167)

Les autorités espagnoles n'ont fourni aucun élément prouvant que le terril de Vilafruns avait été sélectionné dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres véritablement concurrentielle, sur la base de critères clairs, transparents et non discriminatoires, parmi un plus grand nombre de projets. En effet, le terril a été choisi par les autorités espagnoles uniquement en raison de ses caractéristiques jugées appropriées pour le projet (voir le considérant 154). C'est pourquoi, en l'espèce, le point 77 des lignes directrices de 2008, qui permet à l'intensité de l'aide d'atteindre 100 %, ne peut pas être invoqué.

(168)

En outre, la Commission considère que la méthode consistant à remettre un terril en état en le recouvrant d'une couche imperméable garantissant son isolement par rapport à l'eau ne peut être considérée comme un projet d'innovation écologique au sens du point 78 des lignes directrices de 2008. Malgré les arguments des autorités espagnoles selon lesquels cette technique de recouvrement est unique et innovante, elle ne peut être considérée comme une nouveauté ou comme une amélioration substantielle par rapport à l'état actuel de cette technique dans ce secteur de l'Union, et ce, pour les raisons exposées ci-dessous.

(169)

Il peut y avoir des différences techniques entre le recouvrement de Vilafruns et celui des terrils d'Alsace, comme expliqué dans une contribution technique de l'Agencia Catalana del Agua. Cependant, des méthodologies similaires ont déjà été appliquées pour recouvrir et sceller des terrils à l'aide de matériaux imperméables, en particulier en Allemagne. Selon le livre d'un expert allemand qui traite spécifiquement des technologies disponibles dans l'industrie de la potasse (33), cela fait trente ans que les terrils de l'industrie de la potasse sont recouverts en Allemagne pour éviter l'infiltration d'eau dans le terril et ainsi minimiser les fuites. Ce livre explique que les expériences allemandes de recouvrement de terrils remontent aux années 1950 et qu'à partir de 1970, mais surtout des années 1990, une série de terrils, en particulier de taille moyenne, ont été recouverts en Allemagne, tandis que différents types de matériaux et techniques étaient testés en parallèle. Le rapport annuel de 2015 de l'entreprise allemande d'extraction de potasse K+S indique que de petites et moyennes canalisations désaffectées ont été recouvertes dans le cadre de sa stratégie pour les anciens terrils afin de prévenir et de minimiser leur impact à long terme sur la nature et l'environnement. Au total, ce sont 41 canalisations désaffectées d'évacuation des résidus qui font actuellement l'objet d'un entretien en Basse-Saxe et 2 dans le Bade-Wurtemberg; 15 d'entre elles ont été recouvertes de végétation et 6 autres le sont actuellement (34).

(170)

Par conséquent, bien que les détails techniques de ces projets puissent varier en fonction des conditions particulières de chaque gisement, le projet ne peut pas être considéré comme une innovation écologique en vertu du point 3.1.1 des lignes directrices de 2008.

(171)

L'intensité maximale de l'aide octroyée à Iberpotash, en tant que grande entreprise au titre du point 76 des lignes directrices de 2008, est donc de 50 % des coûts éligibles.

(172)

Par conséquent, le montant maximal de l'aide que la Commission considère comme compatible avec le marché intérieur en vertu des lignes directrices de 2008, en tant qu'aides à l'investissement permettant à Iberpotash d'améliorer le niveau de protection de l'environnement, s'élève à 3 902 461,30 EUR.

(173)

La Commission estime donc que le solde du montant total de l'aide octroyée au titre de cette mesure (soit 3 985 109,70 EUR) représente une aide illégale et incompatible.

(174)

Conformément au traité et à la jurisprudence constante de la Cour, lorsque la Commission constate l'incompatibilité d'une aide avec le marché intérieur, elle est compétente pour décider que l'État intéressé doit la supprimer ou la modifier (35). Toujours selon la jurisprudence constante de la Cour, l'obligation pour l'État de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure (36).

(175)

Dans ce contexte, la Cour a établi que l'objectif est atteint lorsque le bénéficiaire a remboursé les montants octroyés à titre d'aides illégales, perdant ainsi l'avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, et que la situation existant avant le versement de l'aide est rétablie (37).

(176)

Conformément à cette jurisprudence, l'article 16, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (38) dispose ce qui suit: «[e]n cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire […]».

(177)

Donc, étant donné que les mesures suivantes:

(178)

La Commission conclut que l'Espagne a illégalement exécuté les aides octroyées à Iberpotash dans le cadre de la mesure 1, sous la forme de commissions de garantie anormalement faibles en raison du niveau anormalement faible des garanties au cours de la période 2006-2016, pour un montant de 1 864 622 EUR, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. La Commission considère que cette aide est incompatible avec le marché intérieur et qu'elle doit être récupérée.

(179)

La Commission conclut que l'Espagne a illégalement exécuté des aides à l'investissement qui ont permis à Iberpotash d'améliorer le niveau de protection de l'environnement en recouvrant le terril de Vilafruns (mesure 4), en violation des dispositions de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(180)

Toutefois, la Commission constate qu'une partie de la mesure 4, pour un montant de 3 902 461,30 EUR, est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, car elle est conforme aux lignes directrices de 2008.

(181)

En revanche, la Commission considère que la partie restante du montant total de l'aide octroyée dans le cadre de la mesure 4, qui va au-delà de l'intensité maximale de l'aide, à savoir 3 985 109,70 EUR, est incompatible avec le marché intérieur et doit être recouvrée,