Décision (UE) 2018/884 de la Commission du 16 octobre 2017 concernant la mesure d'aide SA.32874 (2012/C) [ex SA.32874 (2011/NN)] mise à exécution par le Danemark [notifiée sous le numéro C(2017) 4461] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)

(1)

Par courriel daté du 17 mars 2011, la Représentation permanente du Danemark auprès de l'Union européenne a prénotifié la mesure en cause (réduction et exonération de la taxe liée à la protection de l'eau potable) à la Commission.

(2)

Dans le cadre de l'examen de cette prénotification, les services de la Commission ont demandé des renseignements complémentaires aux autorités danoises le 27 avril 2011.

(3)

Par courriel daté du 16 septembre 2011, les autorités danoises ont communiqué les informations complémentaires demandées par les services de la Commission le 27 avril 2011.

(4)

Après réception des informations précitées, deux réunions techniques ont eu lieu entre les autorités danoises et les services de la Commission, le 3 octobre et le 10 novembre 2011. À la suite de la réunion du 10 novembre 2011, les autorités danoises ont fourni de nouvelles informations complémentaires à la Commission.

(5)

Dans le prolongement de la réunion du 10 novembre 2011, la Représentation permanente du Danemark auprès de l'Union européenne a également, par courriel daté du 17 novembre 2011, annoncé le retrait de la prénotification de la mesure en cause.

(6)

Par fax daté du 14 décembre 2011, les services de la Commission ont annoncé aux autorités danoises l'ouverture d'un dossier d'aide non notifiée numéroté SA.32874 (2011/NN), la taxe ayant été mise en application avant même la prénotification et sans l'approbation de la Commission.

(7)

Par courriel daté du 27 décembre 2011, la Représentation permanente du Danemark auprès de l'Union européenne a communiqué à la Commission une lettre des autorités danoises dans laquelle ces dernières annoncent la fin du régime de taxation en cause au 31 décembre 2011 et son remplacement par une augmentation de la taxe générale sur l'eau, dont le mécanisme a déjà été examiné par la Commission dans le cadre du dossier d'aide no NN 1/2005 (2).

(8)

Par lettre datée du 22 mars 2012 (3), la Commission a informé le Danemark de sa décision, datée du 21 mars 2012, d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE (ci-après «la procédure formelle d'examen») à l'égard de la mesure en cause. Elle a invité les autorités danoises à présenter leurs observations dans un délai d'un mois.

(9)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure (ci-après «la décision d'ouverture») a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (4). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

(10)

La Commission a reçu des observations de la part d'une partie intéressée («Landbrug & Fødevarer» – ci-après «la partie intéressée»). Elle les a transmises au Danemark en lui donnant la possibilité de les commenter.

(11)

Par courriel daté du 16 mai 2012, la Représentation permanente du Danemark auprès de l'Union européenne a communiqué à la Commission une lettre des autorités danoises demandant un délai supplémentaire jusqu'au 11 juin 2012 pour présenter leurs observations. Cette prolongation de délai a été accordée par fax daté du 24 mai 2012.

(12)

Par courriel daté du 12 juin 2012, la Représentation permanente du Danemark auprès de l'Union européenne a communiqué les observations des autorités danoises sur l'ouverture de la procédure formelle d'examen.

(13)

Par courriel daté du 2 juillet 2012, la Représentation permanente du Danemark auprès de l'Union européenne a communiqué la réponse des autorités danoises aux observations formulées par la partie intéressée.

(14)

Par lettre datée du 10 septembre 2013, les services de la Commission ont demandé des précisions aux autorités danoises sur leurs observations concernant l'ouverture de la procédure formelle d'examen.

(15)

Par courriel daté du 7 novembre 2013, les autorités danoises ont communiqué les précisions demandées. Elles ont fourni de nouvelles informations complémentaires par courriel daté du 19 avril 2016, en réponse à une lettre de la commission datée du 10 novembre 2015.

(16)

Le 27 décembre 2008, le Parlement danois a adopté une disposition instituant une taxe sur les permis de captation d'eau souterraine, dont le produit est destiné au financement de l'identification et de la planification de la gestion des zones revêtant une importance particulière pour l'approvisionnement en eau potable. Cette disposition a été transposée dans le chapitre IV bis (article 24) de la loi codifiée no 935 du 24 septembre 2009.

(17)

La taxe, calculée en fonction du volume d'eau pouvant être prélevé annuellement au titre du permis, s'élève à 0,305 DKK (environ 0,04 EUR) par m3 pour 2009, 0,315 DKK pour 2010 et 0,310 DKK pour 2011.

(18)

La taxe, dont la perception était initialement prévue jusque fin 2017, doit être acquittée intégralement par les propriétaires de systèmes généraux d'adduction d'eau (5) (article 24 bis de la loi codifiée). Les usagers qui détiennent un permis de captation pour leur propre puits ne paient que le tiers de la taxe, calculée sur le volume pouvant être capté par an. Lorsque le permis porte sur une quantité supérieure à 25 000 m3, leur détenteur paie un tiers de la taxe sur une quantité de 25 000 m3 (article 24 ter de la loi codifiée). Une exonération totale est accordée aux détenteurs d'un permis de captation portant sur un volume d'eau ne dépassant pas 6 000 m3 par an (article 24 quater de la loi codifiée).

(19)

D'après les informations disponibles, 85 000 permis de captation privés ont été délivrés au Danemark. La grande majorité d'entre eux concerne le secteur agricole. Le nombre de permis portant sur un volume ne dépassant pas 6 000 m3 est estimé à 75 000. Les autorités danoises ne peuvent garantir que toutes les entreprises danoises du secteur agricole possèdent leur propre permis d'extraction et ne dépendent donc pas de l'approvisionnement public, mais selon elles, les exploitations qui pourraient être connectées à un système d'adduction public possèdent normalement un permis de captation et ne recourent au système public que pour les besoins domestiques.

(20)

Les chiffres fournis par les autorités danoises pour l'année 2009 montrent que 12 275 détenteurs de permis ont bénéficié d'une réduction de la taxe pour un montant annuel moyen de 1 080 EUR, les permis portant, en moyenne, sur une quantité d'eau de 35 500 m3. Les données relatives à la période 2009-2011 montrent que, dans le secteur agricole, 1 091 entreprises ont bénéficié de réductions de taxe dépassant le plafond de minimis. Les autorités danoises ont précisé que 106 détenteurs de permis sont enregistrés comme entreprises de transformation alimentaire.

(21)

La Commission a ouvert la procédure formelle d'examen pour les raisons suivantes:

(22)

Dans leur lettre communiquée par courriel du 12 juin 2012, les autorités danoises ont fourni une nouvelle description détaillée de la mesure en cause et du contexte dans lequel elle s'inscrit, puis fait part de leur propre analyse de la mesure. Cette analyse, détaillée ci-après, part du postulat que la mesure ne comporte pas d'élément d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, non seulement parce qu'elle n'est pas sélective, mais aussi parce qu'elle se justifie par la nature du système fiscal danois. Elle se poursuit par un autre postulat selon lequel, même si la mesure devait comporter un élément d'aide d'État, cette aide serait compatible avec le marché intérieur. Enfin, elle se conclut par un argument selon lequel, même si la Commission devait estimer que la mesure en cause comporte des aides d'État incompatibles avec le marché intérieur, divers facteurs plaident pour une non-récupération des aides.

(23)

Les autorités danoises ne partagent pas le point de vue de la Commission selon lequel la mesure en cause comporte un élément d'aide remplissant toutes les conditions de l'article 107, paragraphe 1 du TFUE. En particulier, elles estiment que la taxe perçue au titre de l'article 24 ter de la loi codifiée (voir considérant 18) ne favorise pas certaines entreprises ou certaines productions. En ce qui concerne l'exonération prévue à l'article 24 quater de la loi codifiée, elles indiquent que, même si celle-ci confère un avantage sélectif, cet avantage est tellement limité qu'il ne peut fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

(24)

À l'appui de leur premier argument, à savoir que la taxe ne favorise pas certaines entreprises ou productions, les autorités danoises se réfèrent à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, qui précise tout d'abord qu'il convient d'examiner si une mesure étatique prise «dans le cadre d'un régime juridique donné […] constitue un avantage pour certaines entreprises par rapport à d'autres se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable» (11), mais aussi que les impôts ou taxes qui introduisent une différenciation entre entreprises et, qui, par conséquent, sont sélectives prima facie, n'entrent pas dans la définition des aides d'État lorsque cette différenciation résulte de la nature et de l'économie du système fiscal en cause (12). Selon elles, toujours sur la base de la jurisprudence de la Cour, il convient avant tout de déterminer quel doit être le système normal ou de référence à utiliser pour étudier la sélectivité d'une mesure, puis de vérifier si certaines entreprises couvertes par ce système de référence obtiennent un avantage par rapport aux autres entreprises participant au même système.

(25)

S'appuyant sur ces références à la jurisprudence, les autorités danoises indiquent que la Commission s'est contentée, au considérant 15 de la décision d'ouverture, d'affirmer que la mesure en cause favorise certaines entreprises (les entrepreneurs agricoles titulaires de permis de captation privés et, parmi ceux-ci, ceux qui bénéficient d'une exonération plutôt que d'une réduction, tous bénéficiant d'un allègement de la charge financière qui devrait leur incomber), sans fournir de justification plus poussée, et qu'elle semble donc considérer que la taxe instaurée par l'article 24 bis de la loi codifiée, autrement dit la taxe que doivent acquitter les propriétaires de systèmes généraux d'adduction d'eau, doit servir de cadre de référence pour tous les autres propriétaires d'installations de captation d'eau et que ces derniers propriétaires se trouvent dans une situation factuelle et juridique comparable à celle des premiers cités et des entreprises qui reçoivent de l'eau d'un système général d'adduction d'eau, ce qui rend les réductions et exonérations prévues aux articles 24 ter et quater porteuses d'un avantage sélectif.

(26)

Les autorités danoises ne partagent pas le point de vue de la Commission. Selon elles, la taxe prévue par l'article 24 bis de la loi codifiée ne peut être considérée comme le cadre de référence à utiliser du simple fait qu'elle est plus élevée que celles prévues par les articles 24 ter et quater. En outre, le nombre de propriétaires d'installations générales soumis à la taxe prévue par l'article 24 bis de la loi codifiée est nettement inférieur à celui des propriétaires d'installations soumis à la taxe prévue à l'article 24 ter. Selon elles, l'instauration du régime de taxation en 2009 a entraîné l'apparition de deux systèmes de référence: l'un, sui generis, pour les propriétaires d'installations générales d'adduction d'eau (et, indirectement, pour les entreprises qui ont le droit d'utiliser l'eau fournie par celles-ci) et l'autre, qui vaut pour tous les autres propriétaires d'installations de captation d'eau souterraine.

(27)

Pour les autorités danoises, la coexistence de deux systèmes de référence fait que ceux qui paient la taxe prévue à l'article 24 bis de la loi codifiée ne se trouvent pas dans une situation juridique comparable à celle des entreprises payant la taxe prévue par l'article 24 ter ou bénéficiant d'une exonération au titre de l'article 24 quater de cette même loi, pour les raisons suivantes:

(28)

Les autorités danoises soulignent également que ceux qui paient la taxe prévue à l'article 24 bis de la loi codifiée ne se trouvent pas dans une situation factuelle comparable à celle des entreprises payant la taxe prévue par l'article 24 ter ou bénéficiant d'une exonération au titre de l'article 24 quater de cette même loi, pour les raisons suivantes:

(29)

Les autorités danoises soulignent que le système de taxation danois établit une distinction, non pas entre entreprises de différents secteurs se trouvant dans une situation identique, mais entre entreprises possédant ou non une installation de captation d'eau. En revanche, il n'établit pas de distinction entre des processus ou des produits potentiellement substituables mis sur un marché en concurrence, puisque l'eau captée n'est pas écoulée par la suite sur le marché. De même, le fait que les producteurs primaires ne puissent pas choisir librement entre la captation et l'approvisionnement auprès d'une installation générale d'adduction, en raison de leur situation géographique, implique qu'il n'existe pas de lien potentiel de concurrence ni une quelconque forme de substituabilité entre l'eau souterraine captée pour l'irrigation et l'eau potable distribuée aux entreprises et aux citoyens par les installations générales d'adduction.

(30)

Selon les autorités danoises, tous ces éléments amènent à la conclusion selon laquelle la taxe appliquée aux propriétaires d'installations générales d'adduction d'eau ne confère pas d'avantage sélectif aux entreprises ayant le droit de capter de l'eau, étant donné que, compte tenu de l'objectif poursuivi par le régime de taxation (protection de l'eau potable), aucune autre entreprise ou production ne se trouve dans une situation factuelle et juridique comparable et n'a été discriminée.

(31)

En ce qui concerne le rapport entre les entreprises payant la taxe prévue par l'article 24 ter de la loi codifiée et celles exonérées de taxe en vertu de l'article 24 quater de la même loi, les autorités danoises reconnaissent que les entreprises qui exercent une activité économique et qui ont bénéficié d'une exonération ont obtenu un avantage concurrentiel par rapport à leurs concurrents qui ont dû acquitter une taxe au titre de l'article 24 ter. Elles estiment toutefois que cette sélectivité de l'exonération ne vaut que par rapport à ces concurrents, et non par rapport aux entreprises qui sont taxées directement en vertu de l'article 24 bis de la loi codifiée ou indirectement par l'intermédiaire de leur facture d'eau après s'être approvisionnées auprès d'une installation générale d'adduction, celles-ci ne se trouvant pas dans une situation comparable.

(32)

Selon les autorités danoises, si la Commission persiste à estimer que la taxe danoise telle qu'elle a été appliquée favorise certaines entreprises malgré les différences de situation factuelle et juridique évoquées, les exceptions prévues par le régime de taxation se justifient par la nature et la gestion du système fiscal danois et le régime de taxation ne comporte, dès lors, pas d'élément d'aide d'État, même si elles reconnaissent une nouvelle fois qu'il existe effectivement une différence de traitement entre les entreprises qui paient la taxe instaurée par l'article 24 ter de la loi codifiée et celles qui sont exonérées en vertu de l'article 24 quater. Si la Commission maintient que les dispositions de l'article 24 bis de la loi codifiée constituent le régime de taxation normal et que les mesures prévues par les articles 24 ter et 24 quater de la même loi constituent des exceptions sélectives, ces dernières trouvent leur justification à la lumière de la nature ou de l'économie du système fiscal danois.

(33)

À ce propos, les autorités danoises font valoir que la taxe plus faible payée par les opérateurs autres que les propriétaires d'installations générales d'adduction d'eau se justifie entre autres par le fait que les agriculteurs et autres propriétaires privés d'installations d'adduction d'eau doivent financer eux-mêmes le coût de la captation d'eau et n'ont pas le droit de se raccorder à une installation générale s'ils se trouvent en dehors de la zone desservie par lesdites installations. À cet argument s'ajoute celui selon lequel la taxe sert à financer la protection et la conservation des ressources en eau potable et non à permettre aux agriculteurs d'irriguer leurs cultures avec de l'eau potable. Selon les autorités danoises, ces arguments suffisent à justifier la différenciation opérée par le régime de taxation et reposant sur une série de différences factuelles et juridiques en phase avec l'objectif du régime.

(34)

En ce qui concerne la réduction de taxe et le plafonnement à 25 000 m3 prévus par l'article 24 ter de la loi codifiée, les autorités danoises font valoir plusieurs arguments:

(35)

En ce qui concerne l'exonération prévue par l'article 24 quater de la loi codifiée et la discrimination entre entreprises d'un même secteur mise en avant dans la décision d'ouverture formelle d'examen, les autorités danoises font valoir que l'économie du système fiscal rend logique une exonération de la grande catégorie de petits permis de captation en raison de la modicité du produit qui pourrait être tiré de la taxe et de la faible pression exercée par la captation sur les ressources hydriques. Elles indiquent que, comme la taxe est calculée sur la base de la quantité d'eau pouvant théoriquement être captée compte tenu du permis, les entreprises n'auraient dû payer qu'environ 81 EUR en 2009, 84 EUR en 2010 et 83 EUR en 2011. De plus, comme la grande majorité des permis de captation accordés ne portait que sur une quantité moyenne de 1 000 m3 par an, le montant de l'exonération n'a été que de 40 EUR pour l'ensemble de la période. En outre, les petits permis (portant sur une quantité n'excédant pas 6 000 m3) se distinguent des autres par le fait que leur octroi n'est pas assorti d'une obligation de déclaration, ce qui implique qu'il n'existe pas de registre de permis qui pourrait être utilisé par les autorités fiscales danoises.

(36)

Les autorités danoises concluent leur analyse de la sélectivité en indiquant que seule l'exonération prévue par l'article 24 quater de la loi codifiée pourrait être considérée comme sélective parce qu'elle favorise certaines entreprises, mais qu'elle est de toute façon justifiée par la nature et l'économie du système fiscal danois. Elles ajoutent que, si la Commission devait persister à croire que le régime de taxation prévu à l'article 24 bis de la loi codifiée constitue le système à prendre en référence, il n'existe de toute façon pas de discrimination au sein de ce système, compte tenu des différences de contexte factuel et juridique décrites.

(37)

Dans leurs lettres communiquées par courriels du 12 juin 2012 et du 7 novembre 2013, les autorités danoises abordent ces questions sous deux aspects: tout d'abord, une comparaison entre le régime de taxation prévu par l'article 24 bis de la loi codifiée, d'une part, et ceux prévus par les articles 24 ter et quater, d'autre part; ensuite, une comparaison entre le régime de taxation prévu par l'article 24 ter, d'une part, et celui institué par l'article 24 quater, d'autre part.

(38)

En ce qui concerne la première comparaison, les autorités danoises soulignent que, si le critère de sélectivité n'est pas rempli par une mesure nationale, cette mesure ne peut pas non plus fausser la concurrence ni affecter les échanges entre les États membres. Comme elles estiment avoir démontré que la réduction ou l'exonération de la taxe ne confère aucun avantage à ceux qui en bénéficient, par rapport à d'autres entreprises qui se trouveraient dans la même situation juridique ou factuelle, il ne peut être question d'une distorsion de concurrence au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(39)

En ce qui concerne la seconde comparaison, les autorités danoises reconnaissent que les bénéficiaires d'une exonération ont obtenu un avantage par rapport à d'autres entreprises, mais soulignent que la valeur de cette exonération est tellement faible qu'elle n'a eu aucune incidence sur les conditions de concurrence sur le marché intérieur, la preuve en étant qu'aucune entreprise ne s'est plainte. Elles estiment en outre que c'est à la Commission qu'il appartient de démontrer qu'une mesure d'aide est de nature à fausser la concurrence. À ce propos, elles se réfèrent à l'arrêt de la Cour de justice du 24 octobre 1996 dans l'affaire C-329/93, République fédérale d'Allemagne et Hanseatische Industrie-Beteiligungen GmbH et Bremer Vulkan Verbund AG contre Commission des Communautés européennes (16), et en particulier à son point 52, dans lequel il est indiqué ce qui suit: «… s'il peut ressortir, dans certains cas, des circonstances mêmes dans lesquelles l'aide a été accordée qu'elle est de nature à affecter les échanges entre États membres et à fausser ou à menacer de fausser la concurrence, il incombe tout au moins à la Commission d'évoquer ces circonstances dans les motifs de sa décision …». Selon elles, la Commission s'est simplement contentée de mentionner les volumes d'échanges de produits agricoles du Danemark dans sa décision d'ouvrir la procédure, et n'a donc pas suffisamment justifié les raisons pour lesquelles elle estime que le régime de taxation danois peut menacer la concurrence et les échanges sur le marché intérieur. Pour illustrer la modicité de l'exonération, elles indiquent qu'une entreprise exonérée pour la quantité maximale (6 000 m3) a bénéficié d'une aide de 610 DKK (environ 81 EUR) en 2009, de 630 DKK (environ 84 EUR) en 2010 et de 620 DKK (environ 83 EUR) en 2011, par rapport à celles qui ont obtenu une réduction de taxe au titre de l'article 24 ter de la loi codifiée. En outre, la grande majorité des exploitations exonérées ne possèdent un permis de captation que pour une quantité de 1 000 m3, ce qui réduit d'autant le montant de l'exonération. Comme la taxe sur la captation a été abrogée le 1er janvier 2012, les exploitations exonérées ont pu recevoir au plus une aide de 250 EUR par rapport à celles qui n'ont bénéficié que d'une réduction. Tous les montants évoqués entrent dans les limites établies par les règlements de minimis concernant tant la production agricole primaire que la transformation alimentaire et ne peuvent donc pas fausser la concurrence.

(40)

Les autorités danoises poursuivent leur analyse en indiquant qu'une éventuelle aide liée aux régimes de taxation prévus par les articles 24 ter et quater de la loi codifiée serait de toute façon compatible avec le marché intérieur.

(41)

En ce qui concerne la réduction de taxe prévue par l'article 24 ter de la loi codifiée, les autorités danoises estiment que les dispositions des points 151 à 159 des lignes «environnement» ont été respectées, en ce sens que la taxe prélevée est une taxe environnementale dont la réduction est nécessaire et proportionnée, quel que soit le cas de figure envisagé (à savoir une analyse dans le cadre de laquelle le scénario de référence utilisé serait la taxe prévue par l'article 24 bis de la loi codifiée, ou une analyse dans le cadre de laquelle le scénario de référence utilisé serait la taxe même prévue par l'article 24 ter de la loi codifiée, mais où le plafond de 25 000 m3 serait considéré comme pouvant conférer un avantage à ceux qui possèdent un permis de captation d'eau portant sur plus de 25 000 m3).

(42)

Les autorités danoises illustrent le caractère environnemental de la taxe en renvoyant à l'objectif général du régime de taxation, à savoir la protection des ressources en eau potable, et en soulignant que l'action du Danemark en la matière va au-delà des obligations de la directive-cadre européenne sur l'eau et ne se retrouve peut-être pas nécessairement dans d'autres États membres. Elles ajoutent que le système a été conçu de manière que les plus gros contributeurs (propriétaires de systèmes généraux d'adduction d'eau) puissent répercuter la taxe sur les consommateurs en fonction de leur consommation et les encourager ainsi à consommer moins. Selon elles, le fait d'avoir prévu des réductions et exonérations de taxe pour ceux qui captent eux-mêmes leur eau a permis de taxer davantage le groupe de ceux qui utilisent le plus l'eau potable.

(43)

En ce qui concerne le critère défini au point 158 a) des lignes directrices «environnement» (critère selon lequel le choix des bénéficiaires doit être fondé sur des critères objectifs et transparents et l'aide doit être accordée en principe de la même manière pour tous les concurrents du même secteur/marché en cause s'ils se trouvent dans une situation de fait similaire), les autorités danoises contestent l'argument de la Commission selon lequel elles auraient effectué une comparaison entre opérateurs non agricoles possédant un permis de captation et opérateurs du secteur agricole. Selon elles, le régime de taxation n'établit pas de distinction entre entreprises situées dans et en dehors de certains secteurs, mais qu'au contraire tout propriétaire d'un système d'adduction d'eau non général autorisé à capter plus de 6 000 m3 d'eau souterraine par an, quel que soit son secteur d'activité, est assujetti à la taxe établie par l'article 24 ter de la loi codifiée. Dans le cas où le plafond de 25 000 m3 serait considéré comme conférant un avantage à ceux qui possèdent un permis de captation d'eau portant sur plus de 25 000 m3, les exigences d'objectivité et de transparence dans le choix des bénéficiaires sont respectées, puisque la réduction de la taxe est appliquée de la même manière à toutes les entreprises d'un même secteur se trouvant dans la même situation factuelle (possession d'un permis de captation d'eau pour plus de 25 000 m3).

(44)

Les autorités danoises se demandent également pourquoi, en évoquant les critères objectifs et transparents qui doivent présider au choix des bénéficiaires, la Commission s'intéresse aux entreprises des autres États membres qui ne bénéficieraient pas du même avantage que les entreprises danoises payant une taxe réduite ou exonérées de la taxe, puisque les entreprises étrangères ne sont pas soumises au système de taxation danois. À ce propos, elles renvoient à la décision C30/2009 (17) de la Commission, dans laquelle cette dernière a conclu à l'objectivité et à la clarté des critères de choix précités.

(45)

En ce qui concerne le critère défini au point 158 b) des lignes directrices «environnement» (critère selon lequel la taxe environnementale sans réduction doit conduire à une augmentation substantielle des coûts de production pour chaque secteur ou catégorie de bénéficiaires individuels), les autorités danoises expliquent que, d'après une estimation du fisc danois les entreprises du secteur primaire ont payé un montant total de 26 millions de DKK par an, au titre de la taxe prévue par l'article 24 ter de la loi codifiée au cours de la période 2009-2010, et auraient dû payer quelque 138 millions de DKK par an si elles avaient été assujetties à la même taxe que les propriétaires de systèmes généraux d'adduction d'eau, ce qui aurait représenté un surcoût de 430 % pour le secteur. Au niveau des coûts de production proprement dits, les autorités danoises fournissent un exemple chiffré montrant que le surcoût par hectare peut être estimé à 347 DKK, soit une augmentation des coûts de production de 4,3 à 7,7 % selon la culture pratiquée (ce calcul repose sur l'hypothèse d'une exploitation cultivant 100 hectares, possédant un permis de captation de 1 200 m3 par hectare et payant une taxe de 0,31 DKK par hectare, ce qui aurait donné, en cas de paiement de l'intégralité de la taxe, un coût total de 37 200 DKK — 100 × 1 200 × 0,31 — soit un surcoût de 34 700 DKK ou encore de 347 DKK par hectare, l'exploitation étant redevable d'une taxe de 2 500 DKK en vertu de l'article 24 ter de la loi codifiée, avec le plafonnement à 25 000 m3). Selon elles, une augmentation des coûts de production pouvant atteindre presque 8 % est considérable (à ce propos, elles se réfèrent à la décision de la Commission dans le dossier d'aide d'État N 327/2008 (18), dans laquelle une augmentation des coûts de production de 3 % a été jugée considérable) et permet de considérer que le critère du point 158 b) des lignes directrices «environnement» est rempli. Elles estiment par ailleurs que cette même logique prévaut lorsque l'on envisage l'application du plafond de 25 000 m3. Sans ce plafond, le supplément de taxe à payer aurait entraîné une hausse des coûts de production de 1,25 à 2,20 %. Cette hausse est certes inférieure à celle mentionnée dans la décision N 327/2008, mais elle doit être vue en liaison avec l'impossibilité de la répercuter sur le consommateur (voir considérant suivant).

(46)

Enfin, en ce qui concerne le critère défini au point 158 c) des lignes directrices «environnement» (critère selon lequel l'augmentation substantielle des coûts de production ne peut pas être répercutée sur les clients sans provoquer d'importantes baisses des ventes), les autorités danoises estiment que, quel que soit le scénario de référence envisagé (voir considérant 41), les producteurs primaires ne peuvent pas répercuter la hausse des coûts de production sur les consommateurs, mais doivent eux-mêmes supporter cette perte car l'eau utilisée par les producteurs pour des cultures pratiquées dans des sols nécessitant une irrigation sert à des cultures répandues qui ne sont pas de meilleure qualité que celles non irriguées parce que pratiquées dans des sols ne nécessitant pas une irrigation, et les produits visés sont également importés en grandes quantités, si bien que leurs prix sont fixés par les marchés internationaux sur lesquels les exploitants danois, dont la part de marché est très faible compte tenu de la petite taille de leurs exploitations, ne peuvent guère avoir d'influence avec leurs surcoûts. Selon elles, le paiement de l'intégralité de la taxe aurait obligé les exploitants à réduire leur captation d'eau, avec, pour corollaire, une perte de récolte et de revenu, et avec les effets de la crise économique, qui ont exposé davantage encore les exploitations à l'impact des augmentations des coûts de production, il aurait créé une distorsion de concurrence entre les exploitations ayant de gros besoin en irrigation et celles ayant des besoins moindres ou nuls.

(47)

Les autorités danoises soulignent qu'en vertu du point 159 des lignes directrices «environnement» une des trois conditions évoquées dans ce point doit être remplie pour que le critère de la proportionnalité soit respecté et ajoutent qu'elles vont se concentrer sur la condition du point 159 b), la vérification ex post du respect des conditions a) ou c) n'étant pas possible. En vertu de la condition énoncée au point 159 b), les bénéficiaires de l'aide doivent verser au moins 20 % de la taxe nationale, à moins qu'un taux inférieur ne puisse être justifié en raison d'une distorsion de concurrence limitée.

(48)

Les autorités danoises indiquent que, si l'on tient compte du fait que la taxe prévue par l'article 24 ter de la loi codifiée représente un tiers de celle prévue par l'article 24 bis, ainsi que du plafond des 25 000 m3 exonérant les entreprises de la taxe sur toute quantité dépassant celui-ci, les entreprises possédant un permis de captation d'eau portant sur au moins 41 666 m3 ont payé au moins 20 % de la taxe prévue par l'article 24 bis de la loi codifiée. Toutefois, elles font valoir que les fournisseurs d'eau ne sont pas des entreprises au sens des règles d'aides d'État et qu'il ne peut y avoir de concurrence entre les exploitations agricoles et les entreprises de transformation alimentaire, d'une part, et les propriétaires de systèmes généraux d'adduction d'eau, d'autre part. La comparaison devrait porter entre les entreprises possédant un permis de captation d'eau et celles qui, n'en possédant pas, doivent s'approvisionner auprès d'un système général. Or les premières sont taxées sur le volume pouvant être capté et les secondes, sur leur consommation effective, ce qui rend difficile la vérification du paiement des 20 % de la taxe. Néanmoins, en compilant le taux d'utilisation effective des permis dans les exploitations (34 %) et les entreprises de transformation (48 %) avec la taille moyenne des permis (respectivement 37 000 et 243 000 m3) et le taux d'utilisation des possibilités de captation des systèmes généraux d'adduction d'eau (80 %), il apparaît qu'un producteur primaire, sur base de la consommation effective, a payé en moyenne quelque 45 % de la taxe payée par les entreprises ne possédant pas de permis de captation d'eau, ce pourcentage tombant à 6 % pour les entreprises de transformation. De plus, en prenant comme scénario de référence la taxe prévue à l'article 24 ter de la loi codifiée et en établissant une comparaison entre ceux qui possèdent un permis de captation d'eau portant sur 25 000 m3 maximum et ceux qui possèdent un permis pour plus de 25 000 m3, il apparaît que 97,5 % des intéressés ont payé au moins 20 % de la taxe normale. Les autorités danoises reconnaissent que le respect du critère des 20 % doit être assuré au niveau de l'opérateur individuel, mais estiment que la Commission devrait tenir compte de moyennes en évaluant le respect du critère de proportionnalité, et considérer qu'avant 2009 il n'existait pas de taxe sur la captation d'eau. Selon elles, si l'on n'avait pas plafonné la taxe, le régime de taxation aurait créé de bien plus fortes distorsions de concurrence dans le secteur agricole car des entreprises ayant obtenu un permis portant sur un gros volume d'eau lorsqu'il n'existait pas de taxe auraient dû payer l'intégralité de la taxe sur ce volume, quelle que soit leur consommation effective. Enfin, les entreprises agricoles des autres États membres ne sont pas soumises aux mêmes taxes que les entreprises danoises et il est donc difficile de déterminer comment ces dernières auraient pu bénéficier d'un avantage concurrentiel.

(49)

La conclusion générale que tirent les autorités danoises est que la réduction de taxe est proportionnelle, même si toutes les entreprises n'ont pas payé au moins 20 % de la taxe.

(50)

Les autorités danoises reconnaissent qu'elles ne peuvent pas démontrer que l'aide reçue au moyen de la réduction de la taxe visée à l'article 24 ter de la loi codifiée par les entreprises de transformation possédant leur propre permis de captation d'eau remplit dans tous les cas le critère de la nécessité défini au point 158 des lignes directrices «environnement». Elles produisent toutefois des données montrant que les cinq entreprises possédant les permis de captation les plus importants ont bénéficié, grâce à la réduction de la taxe, d'une aide dont l'équivalent-subvention annuel moyen varie de 245 417 DKK (environ 32 700 EUR) à 456 217 DKK (environ 60 000 EUR), par rapport aux entreprises s'approvisionnant auprès d'un système général d'adduction d'eau, tout en soulignant que ces chiffres ne donnent pas une idée précise de l'avantage réel que cette aide confère aux bénéficiaires, et qu'ils devraient être corrigés en fonction de la consommation réelle d'eau par les entreprises de transformation (le taux d'utilisation des permis étant estimé à 48 %). En tenant compte de cette pondération, l'équivalent-subvention varie de 143 337 DKK (environ 19 100 EUR) à 267 369 DKK (environ 35 650 EUR) par an, et est encore inférieur si l'on prend comme scénario de référence la taxe visée à l'article 24 ter de la loi codifiée.

(51)

En ce qui concerne ces chiffres, les autorités danoises soulignent qu'individuellement ils sont inférieurs au seuil d'aide de minimis de 200 000 EUR pouvant être accordé dans le secteur de la transformation de produits agricoles. Elles admettent qu'il n'est pas impossible que certaines entreprises dépassent ce seuil si l'on prend en compte toutes les autres aides de minimis accordées au cours d'une période de trois exercices fiscaux, mais indiquent que la Commission devrait alors tenir compte des montants d'aide pouvant être considérés comme compatibles avec le marché intérieur en vertu des dispositions du cadre temporaire pour les aides de crise. Ces dispositions prévoient la possibilité d'accorder une aide pouvant atteindre 500 000 EUR à des entreprises de transformation de produits agricoles, mais le gouvernement danois ne l'a pas utilisée. Selon les autorités danoises, une entreprise qui a déjà reçu 200 000 EUR au titre d'une aide de minimis peut donc encore recevoir 300 000 EUR au titre du cadre temporaire pour les aides de crise.

(52)

Les autorités danoises estiment que l'exonération prévue par l'article 24 quater de la loi codifiée est une dérogation aux dispositions de l'article 24 ter, qui doit servir de système de taxation de référence, mais que, si la Commission devait retenir qu'il s'agit plutôt d'une dérogation à l'article 24 bis de la loi codifiée, l'exonération ne comporterait de toute façon pas d'élément d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE ou, si elle devait malgré tout être considérée comme comportant un élément d'aide d'État, celui-ci serait compatible avec le marché intérieur.

(53)

Pour étayer leur position, les autorités danoises font valoir que les entreprises pouvant prélever jusqu'à 6 000 m3 d'eau n'ont pas bénéficié d'une aide de plus de 250 EUR si l'on considère que l'exonération constitue une dérogation aux dispositions de l'article 24 ter, et de plus de 750 EUR, si l'on considère que l'exonération constitue une dérogation aux dispositions de l'article 24 bis (la taxe prévue à l'article 24 ter de la loi codifiée ne représentant que le tiers de celle prévue par l'article 24 bis). Elles rappellent ensuite que la mesure doit être appréciée dans le contexte de la règle de minimis applicable et que la compatibilité d'une aide illégale doit être appréciée en fonction de la réglementation applicable au moment où elle a été octroyée. À ce propos, elles se réfèrent une nouvelle fois au cadre temporaire pour les aides de crise et soulignent que la Commission ne peut refuser de le considérer applicable en l'espèce parce que l'aide n'a pas été accordée dans le cadre d'un régime approuvé et que les autorités danoises n'ont pas demandé aux bénéficiaires une déclaration concernant les aides de minimis qu'ils auraient éventuellement reçues avant de bénéficier de la mesure en cause. Selon elles, si la Commission devait s'en tenir au strict respect de ces critères de forme, les principes sous-tendant l'évaluation des aides illégales perdraient toute raison d'être, le propre d'une aide non notifiée étant précisément de ne pas remplir les conditions formelles de sa légalité. Elles ajoutent à ce propos qu'une aide non notifiée ne pourrait jamais être déclarée compatible avec le marché intérieur, ceci étant encore plus vrai pour les aides exemptées de notification au titre d'un règlement d'exemption par catégorie.

(54)

Sur la base de ces arguments, les autorités danoises concluent que l'exonération doit être déclarée compatible avec le marché intérieur s'il est avéré que les plafonds d'aide établis dans le cadre temporaire pour les aides de crise (500 000 EUR pour les entreprises de transformation et 15 000 EUR pour les producteurs primaires, aides de minimis comprises) n'ont pas été dépassés, et que la Commission doit de facto relever le plafond de minimis en examinant la compatibilité de l'exonération. Selon elles, si l'on considère les montants de 250 EUR et de 750 EUR mentionnés au considérant précédent, les plafonds d'aide établis dans le cadre temporaire pour les aides de crise ne peuvent pas avoir été dépassés pendant la durée de l'exonération (2009-2011), même si des entreprises de transformation et des producteurs primaires avaient déjà obtenu le montant maximal d'aides de minimis pouvant leur être accordé au cours de la même période. Les autorités danoises reconnaissent certes que les conditions formelles d'octroi d'une aide de minimis ou d'une aide compatible au titre du cadre temporaire pour les aides de crise n'ont pas été respectées, mais comme le Danemark n'a pas utilisé les possibilités offertes par ce cadre à l'époque et comme les montants d'aide reçus n'excèdent pas 750 EUR, il n'y a pas de risque de dépassement des plafonds établis par le cadre temporaire en cas d'application ex post de ses dispositions.

(55)

Les autorités danoises font valoir que, même si la Commission ne devait pas accepter les éléments invoqués pour expliquer l'absence d'aides illégales et incompatibles dans le régime de taxation, elle ne devrait pas demander le recouvrement d'aides auprès des bénéficiaires, parce que l'impact de celles-ci sur la concurrence est minime, un recouvrement ne rétablirait pas une situation normale, les bénéficiaires nourrissaient des attentes légitimes et un recouvrement remettant toutes les entreprises sur un pied d'égalité est absolument impossible à effectuer.

(56)

À l'appui de leur premier argument, elles indiquent que toutes les entreprises se trouvant dans une situation factuelle identique ont été traitées de la même manière, ce qui rend minime et même théorique le risque de distorsion de concurrence. En outre, le plafonnement des aides pour les détenteurs de permis de captation d'eau a maintenu des conditions de concurrence uniformes au sein, par exemple, du secteur de la production primaire car il a évité une augmentation disproportionnée des coûts de production chez les producteurs devant irriguer le plus.

(57)

En ce qui concerne leur second argument, les autorités danoises soulignent qu'un recouvrement ne permettra pas de rétablir la situation de concurrence antérieure à 2009 car les producteurs primaires n'ont pas obtenu un avantage concurrentiel par rapport à leurs concurrents nationaux ou d'autres États membres, mais ont seulement obtenu un avantage par rapport aux entreprises d'autres secteurs s'approvisionnant auprès d'un système général d'adduction d'eau. Les plus touchés par le recouvrement seraient ceux qui doivent irriguer le plus à cause des aléas climatiques et de la nature du sol, autrement dit ce n'est pas l'impact concurrentiel potentiel de l'aide, mais des facteurs extérieurs, qui conditionneraient la détermination du montant à récupérer. Le recouvrement créerait en outre une distorsion de concurrence en faveur de ceux qui peuvent utiliser de l'eau de surface (exonérée de taxe) et non de l'eau souterraine, pour obtenir les mêmes produits, ce qui serait contraire aux dispositions de l'article 14, paragraphe 2 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (19). Enfin, un recouvrement aurait des conséquences irréparables et disproportionnées par rapport à l'impact limité de la mesure sur la concurrence.

(58)

À propos de l'attente légitime des bénéficiaires, les autorités danoises soulignent que la grande majorité des bénéficiaires potentiels ne pouvait pas vraiment s'attendre à ce que le régime leur confère un avantage à la lumière du droit de la concurrence, surtout qu'il n'existe pas de taxes analogues dans d'autres États membres. En outre, aucune entreprise danoise ou étrangère ne s'est jamais plainte du régime de taxation en cause. Enfin, comme les permis de captation d'eau sont normalement accordés pour une période de dix à quinze ans, la plupart des bénéficiaires n'ont pas eu la possibilité de tenir compte des questions de taxation lorsqu'ils ont demandé un permis et une récupération fondée sur la taille du permis ne prendrait pas en considération ces circonstances imprévisibles.

(59)

Enfin, en ce qui concerne l'impossibilité de procéder à une récupération efficace mettant toutes les entreprises sur un pied d'égalité, les autorités danoises soulignent qu'une récupération efficace sera difficile à mettre en œuvre car il ne sera pas possible de déterminer l'équivalent-subvention de l'aide en cause pour chaque bénéficiaire, la consommation de ceux-ci pendant la période 2009-2011 étant elle-même impossible à déterminer ex post. En outre, il n'existe pas au Danemark un cadre de référence permettant de calculer l'équivalent-subvention pour toutes les entreprises, et la taxe payée indirectement par les entreprises qui utilisent le système général d'adduction d'eau varie selon le degré d'utilisation du système, ce qui implique que les entreprises d'une même catégorie peuvent avoir été soumises à des taux de taxation différents. Pour une péréquation efficace, il faudrait recalculer la taxe sur la captation d'eau pour toutes les entreprises, sur la base de la consommation effective de chacune d'entre elles au cours de la période 2009-2011 et en fonction d'un taux de taxation uniforme mais arbitraire, de manière que le trop-perçu soit remboursé ou que les entreprises qui n'ont pas assez payé règlent le solde éventuel. Toutefois, ce modèle serait impraticable car, dans la plupart des cas, il est impossible de déterminer la consommation exacte des entreprises possédant leur propre point de captation.

(60)

Dans ses observations, la partie intéressée estime que le système de taxation en cause ne comporte pas d'élément d'aide d'État pour les entreprises parce que les réductions ou exonérations de taxe accordées ne sont pas sélectives et que la concurrence ne se trouve pas affectée. Selon elle, même s'il devait être conclu que le système de taxation comporte un élément d'aide, celui-ci serait compatible avec les dispositions des lignes directrices «environnement». En outre, une récupération d'aides qui seraient déclarées illégales et incompatibles irait à l'encontre des principes généraux du droit. Les agriculteurs ne pouvaient pas prévoir qu'ils recevraient une aide d'État illégale et la récupération elle-même serait une mesure disproportionnée, car la plupart des producteurs ne prélèvent pas entièrement la quantité d'eau inscrite dans le permis de captation. Enfin, aucune entreprise ou organisation danoise ou étrangère ne s'est plainte d'une distorsion de concurrence dans la différenciation de la taxation.

(61)

Dans leur lettre transmise par courriel du 2 juillet 2012, les autorités danoises ont constaté que la partie intéressée soutenait leur point de vue et souligné que le fait qu'aucune autre entreprise ou organisation n'ait formulé d'observations montrait que le régime n'avait aucune incidence sur les conditions de concurrence sur le marché intérieur.

(62)

En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(63)

Dans le cadre de la procédure formelle d'examen, la Commission avait, sur la base des informations dont elle disposait, souligné l'existence possible d'un élément d'aide d'État dans la mesure en cause, car cette mesure était accordée par l'État (qui se prive de ressources en accordant une réduction ou une exonération de taxe), elle favorisait certaines entreprises (en grande majorité les entreprises agricoles titulaires de permis d'extraction privés et, parmi celles-ci, celles qui bénéficient d'une exonération plutôt que d'une réduction, toutes bénéficiant d'un allégement de la charge financière qui devrait leur incomber), elle pouvait affecter les échanges (20) et elle était susceptible de fausser la concurrence (21). En outre, la Commission avait indiqué qu'il n'était pas certain que la mesure puisse être considérée comme relevant d'un régime d'aides de minimis (voir considérant 21). Sur ce dernier point, la Commission ne peut toujours pas conclure, à la lumière des informations fournies par les autorités danoises, que la mesure en cause aurait pu être considérée comme relevant d'un régime d'aides de minimis. En effet, en ce qui concerne le secteur de la transformation de produits agricoles, les autorités danoises elles-mêmes ont indiqué qu'il était possible que les conditions régissant l'octroi d'aides de minimis n'aient pas été remplies (voir considérant 51). Dans le secteur de la production primaire, les autorités danoises n'ont fourni aucun élément probant pour démontrer que les montants d'aide résultant des réductions/exonérations accordées n'ont pas pu entraîner de dépassement des plafonds à respecter sur une période de trois exercices fiscaux. Compte tenu de ces considérations, la Commission ne peut conclure à la possibilité de placer la mesure en cause sous un régime de minimis. Il y a donc lieu de déterminer définitivement si la mesure en cause comporte un élément d'aide d'État, à la lumière des autres règles d'aide d'État applicables.

(64)

Pour être considérée comme une aide d'État, la mesure doit être sélective et octroyer un avantage en favorisant certaines entreprises ou la production de certains biens.

(65)

Dans le cadre d'une mesure fiscale, la sélectivité se matérialise par une exception à un système de taxation de référence. En l'espèce, la législation danoise accorde un traitement fiscal spécifique (réduction ou exonération de taxe) à des entreprises possédant un permis de captation excédant ou n'atteignant pas certains niveaux de captation.

(66)

Il ressort du considérant 64 que, pour être considérée comme une aide d'État, la mesure doit être sélective et favoriser certaines entreprises ou la production de certains biens.

(67)

Le point 128 de la Communication de la Commission relative à la notion d'«aide d'État» visée à l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (22), qui a remplacé la Communication de la Commission sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises, reprend les principes établis dans la jurisprudence selon lesquels, pour établir si une mesure constitue ou non une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1 du TFUE, il convient de déterminer un système de référence, de vérifier ensuite si la mesure envisagée constitue une dérogation à ce système en introduisant des différenciations entre opérateurs économiques se trouvant, au regard des objectifs intrinsèques du système, et d'établir enfin si cette dérogation est justifiée par la nature ou l'économie générale du système de référence.

(68)

La jurisprudence de la Cour de justice (23) dit également pour droit qu' «en ce qui concerne l'appréciation de la sélectivité, qui est constitutive de la notion d'aide d'État, il résulte d'une jurisprudence constante que l'article 87, paragraphe 1, CE impose de déterminer si, dans le cadre d'un régime juridique donné, une mesure nationale est de nature à favoriser «certaines entreprises ou certaines productions» par rapport à d'autres, qui se trouveraient, au regard de l'objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable» (24). Dans le cas d'espèce, ceci revient à déterminer si les opérateurs (en grande majorité du secteur agricole) qui possèdent un permis de captation d'eau et qui ont bénéficié d'une réduction de taxe au titre de l'article 24 ter de la loi codifiée se trouvaient dans une situation factuelle et juridique comparable aux opérateurs qui sont raccordés à une installation générale d'adduction d'eau et qui ont payé la taxe répercutée par les propriétaires d'installations générales d'adduction d'eau, tenus de payer intégralement la taxe instituée par l'article 24 de la loi codifiée en vertu de l'article 24 bis de la même loi. Dans le cadre de la procédure formelle d'examen, les autorités danoises ont précisément fait référence à l'identité des situations factuelle et juridique, en invoquant un arrêt de la Cour de justice (voir considérant 24 et note de bas de page 11) qui ne figure pas parmi ceux mentionnés dans la note 23, mais qui énonce le même principe que celui décrit dans ledit considérant. Par ailleurs, elles ont fait valoir que les différences d'assiette de calcul et de modalités de perception de la taxe (taxe sur la quantité effectivement consommée et perçue indirectement auprès des opérateurs, dans le cas visé par l'article 24 bis de la loi codifiée, et taxe directe sur la quantité pour laquelle un permis de captation est accordé, quelle que soit la consommation effective, dans le cas visé par l'article 24 ter de la loi codifiée, modulé par l'article 24 quater) ont pour effet que les opérateurs soumis indirectement à la taxe visée à l'article 24 bis de la loi codifiée et ceux soumis directement à la taxe visée à l'article 24 ter de la loi codifiée ne se trouvent pas dans une situation factuelle et juridique comparable. De la sorte, ces différences feraient coexister deux systèmes de taxation distincts (l'un lié à l'article 24 bis de la loi codifiée et l'autre lié aux articles 24 ter et quater de la loi codifiée), et le système de référence à utiliser pour déterminer l'existence d'une aide devrait être celui découlant de l'article 24 ter de la loi codifiée.

(69)

La Commission constate que le but de la taxe était de recueillir des ressources suffisantes pour réaliser l'identification et la planification de la gestion des zones revêtant une importance particulière pour l'approvisionnement en eau potable au Danemark. Toutes les entreprises consommant de l'eau devaient donc, a priori, être soumises aux mêmes conditions de paiement. Dès lors, c'est l'instauration même de la taxe par l'article 24 de la loi codifiée, combinée à l'obligation de payer l'intégralité de la taxe pour ceux qui sont raccordés à une installation générale de distribution d'eau, prévue par l'article 24 bis de la loi codifiée, qui doit servir de point de référence initial pour déterminer l'existence d'un élément d'aide dans les scénarios établis par les articles 24 ter et 24 quater de la loi codifiée, quelles que soient les conclusions qui puissent être tirées ultérieurement sur la nécessité d'utiliser d'autres points de référence pour analyser les éléments d'aide éventuellement présents dans un scénario donné.

(70)

En ce qui concerne l'article 24 ter de la loi codifiée, la sélectivité doit être déterminée à deux niveaux: le paiement d'un tiers de la taxe visée à l'article 24 ter, d'une part, et le plafonnement du volume soumis à la taxe réduite à 25 000 m3 ainsi que l'exonération pour les permis ne dépassant pas 6 000 m3, d'autre part.

(71)

Comme cela a déjà été indiqué, pour qu'une mesure puisse être considérée comme comportant un élément d'aide d'État, il faut qu'elle soit sélective et favorise certaines entreprises ou certaines productions (voir considérant 64). Il convient également, comme l'ont fait valoir les autorités danoises (voir considérant 24), de se demander si la mesure en cause introduit des différenciations entre des entreprises se trouvant, au regard de l'objectif de la mesure en cause, dans une situation factuelle et juridique comparable, comme le prescrit la jurisprudence de la Cour de justice (25).

(72)

À ce propos, la Commission note en particulier que, d'après les informations fournies par les autorités danoises, le système décrit à l'article 24 bis de la loi codifiée prévoit une taxation sur la base de la consommation effective tandis que celui prévu par l'article 24 ter prévoit une taxation fondée sur une possibilité de captation (or la quantité inscrite dans le permis est loin d'être utilisée entièrement, comme le montrent les données fournies au considérant 27 septième tiret), dans le second. En outre, comme indiqué aux considérants 27, dernier tiret, et 28, deuxième et troisième tirets, les différences de localisation (dans ou en dehors de la zone desservie par des systèmes généraux d'adduction d'eau) peuvent rendre nécessaire l'utilisation de modalités d'approvisionnement en eau différentes et la qualité de l'eau visée n'est pas la même selon le scénario envisagé, puisque, dans celui prévu par l'article 24 bis de la loi codifiée, l'eau taxée est potable, tandis que, dans le second, les entreprises qui doivent payer la taxe sur les eaux souterraines pour financer la protection de l'eau potable côtoient, de par leur localisation géographique, de nombreuses exploitations non soumises à la taxe parce que captant des eaux de surface, et doivent assumer elles-mêmes le coût des contrôles de la qualité de l'eau et de l'état des points de captation, intégré dans la facture des entreprises participant au premier scénario.

(73)

Toutefois, la sélectivité d'une mesure doit être évaluée à la lumière de l'objectif à atteindre (voir considérant 68 et note 24), autrement dit, en l'espèce, l'identification et la planification de la gestion des zones revêtant une importance particulière pour l'approvisionnement en eau potable. De ce point de vue, force est de constater que, compte tenu de la nature de l'objectif fixé, tous les opérateurs auraient dû être taxés de la même manière pour que la mesure ne soit pas considérée comme sélective (voir considérant 69). La Commission ne peut donc que conclure que la réduction de deux tiers de la taxe, prévue par l'article 24 ter de la loi codifiée, est sélective.

(74)

Les autres arguments avancés par les autorités danoises ne comportent pas d'éléments invalidant cette conclusion: en particulier, l'argument de la différence du nombre de propriétaires d'installations générales d'approvisionnement en eau et de propriétaires privés d'installations, exposé au considérant 26, ne suffit pas en soi à justifier l'existence d'une différence de situation juridique ou factuelle entre les systèmes de taxation évoqués, puisque, dans les deux cas, ce sont les consommateurs qui paient la taxe, que ce soit indirectement par répercussion sur la facture, dans le premier cas, ou directement, dans le second; de même, l'argument selon lequel les propriétaires d'installations générales ne sont pas des entreprises car ils n'exercent pas d'activité économique – voir considérant 27, troisième et quatrième tirets – n'est pas non plus valable, puisque les autorités danoises soulignent elles-mêmes que l'activité économique se définit comme la fourniture de biens ou de services et l'adduction d'eau constitue précisément un service, autrement dit une activité économique, et en l'espèce l'existence d'une différence de situation factuelle et juridique ne doit pas être jugée entre les propriétaires d'installations publiques et les propriétaires d'installations privées, mais entre les entreprises qui sont raccordées à une installation publique et celles actives dans le même secteur, qui possèdent leur propre installation).

(75)

Cela étant, il convient d'examiner si la mesure, malgré sa sélectivité, autrement dit son application à certaines entreprises, confère un avantage économique à ces dernières. À ce propos, la Commission constate que ceux qui bénéficient de la réduction de deux tiers de la taxe sont taxés sur une consommation théorique inscrite dans le permis de captation, alors que ceux qui paient l'intégralité de la taxe sont taxés sur la base de la quantité d'eau effectivement consommée. Elle note également que, d'après les autorités danoises, les propriétaires d'installations privées n'ont utilisé qu'à hauteur d'un tiers (34 % - voir considérant 34) les quantités d'eau couvertes par les permis de captation. Compte tenu de ces éléments, la Commission considère que la réduction de deux tiers de la taxe sert à contrebalancer les effets de la différence entre la taxation sur la quantité effectivement consommée et la taxation sur la base du volume inscrit dans les permis de captation. De plus, sans cette réduction, les montants recueillis auraient dépassé de loin les besoins de financement de l'identification et la planification de la gestion des zones revêtant une importance particulière pour l'approvisionnement en eau potable. Compte tenu de ces éléments, la Commission conclut que la réduction de deux tiers de la taxe, prévue par l'article 24 ter de la loi codifiée, ne procure aucun avantage économique aux opérateurs concernés et ne comporte, dès lors, pas d'élément d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1 du TFUE.

(76)

Il conviendra à présent de déterminer si, dans le scénario de l'article 24 ter de la loi codifiée, il existe un élément d'aide dans le plafonnement de la taxe à un volume d'eau de 25 000 m3 et dans l'exonération pour les permis ne dépassant pas 6 000 m3.

(77)

En ce qui concerne le plafonnement de la perception de la taxe à un volume de 25 000 m3, les autorités danoises ne sauraient invoquer des différences de situation juridique et factuelle, car les entreprises qui possèdent un permis de captation pour un volume supérieur à 25 000 m3 et bénéficient du plafond sont soumises au même régime de taxation de base que les entreprises qui possèdent un permis de captation pour un volume n'excédant pas 25 000 m3 (paiement d'un tiers de la taxe prévue à l'article 24 de la loi codifiée) et sont localisées dans les mêmes zones. En outre, l'argument des autorités danoises selon lequel l'existence d'un éventuel avantage doit être vérifiée au niveau de ceux qui paient une taxe pour un volume d'eau n'excédant pas 25 000 m3 plutôt qu'au niveau de ceux qui possèdent un permis de captation portant sur plus de 25 000 m3 d'eau mais ne paient la taxe que sur 25 000 m3 ne peut être admis, car, comme le montre clairement le considérant 18, la norme fixée par l'article 24 ter de la loi codifiée est le paiement, par tous, d'un tiers de la taxe prévue par l'article 24, et la fixation d'un plafond de 25 000 m3 constitue une lex specialis dérogeant de facto au principe du paiement du tiers de la taxe (puisque plus la quantité d'eau inscrite dans le permis sera élevée, plus la taxe sera faible en pourcentage). L'exception ainsi créée introduit donc un élément de sélectivité prima facie dans le régime et confère un avantage aux entreprises qui possèdent un permis de captation d'eau portant sur plus de 25 000 m3 par rapport à celles qui possèdent un permis de captation portant sur une quantité n'excédant pas 25 000 m3, alors que toutes les entreprises couvertes par l'article 24 ter de la loi codifiée se trouvent dans la même situation factuelle et juridique, puisqu'elles possèdent un permis de captation pour une installation privée et sont soumises, avant le plafonnement, à la même taxation.

(78)

Cela étant, il convient de s'intéresser aux arguments avancés par les autorités danoises en ce qui concerne la justification du plafonnement à la lumière de la logique du système fiscal. La jurisprudence est actuellement résumée dans la Communication de la Commission relative à la notion d'«aide d'État» visée à l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, mais au moment où l'aide a été accordée, elles étaient énoncées dans la Communication de la Commission sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises (ci-après, «l'ancienne communication»).

(79)

Le point 23 de l'ancienne Communication indique que la nature différentielle de certaines mesures ne doit pas nécessairement les faire considérer comme des aides d'État. Le point 24 de la Communication développe cette approche en soulignant que la progressivité d'un barème d'imposition sur les revenus ou sur les bénéfices se justifie par la logique redistributive de l'impôt. Les autorités danoises estiment que le plafonnement de la taxe à un volume d'eau de 25 000 m3 procède de cette logique mutatis mutandis.

(80)

La Commission ne peut accepter ce point de vue. En effet, dans le cas d'espèce, le fait de plafonner la taxe pour les permis portant sur les volumes d'eau les plus élevés pouvant être captés ne crée certainement pas un barème de taxation plus élevé pour ceux qui possèdent ces permis. Au contraire, ceux-ci peuvent, grâce au plafonnement, payer un montant (nettement) inférieur à celui qu'ils auraient dû payer s'il n'y avait pas eu de plafond. La logique de la redistribution, même interprétée mutatis mutandis, se trouve donc inversée par le plafonnement, puisqu'en définitive ce sont ceux qui possèdent les permis de captation portant sur plus de 6 000 m3 mais pas plus de 25 000 m3 qui doivent payer davantage proportionnellement. Il ne saurait donc être question, en l'espèce, de l'application d'un barème de taxation progressif.

(81)

La Commission ne peut pas non plus considérer comme valable en l'espèce la référence faite par les autorités danoises au point 27 de la Communication de la Commission sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises (selon lequel des dispositions spécifiques qui ne comportent pas d'élément discrétionnaire peuvent être justifiées par la nature et l'économie du système lorsqu'elles tiennent compte notamment d'exigences comptables particulières ou de l'importance du foncier dans les actifs qui sont propres à certains secteurs, et ne constituent dès lors pas des aides d'État), ni, par voie de conséquence, la référence faite au dossier d'aide N 472/2002 (voir considérant 34 dernier tiret). Tout d'abord, l'absence d'élément discrétionnaire n'implique pas automatiquement l'absence d'un traitement sélectif. Ensuite, la Commission rappelle que l'objectif du plafonnement de la taxe foncière étudié dans le cadre du dossier N 472/2002 était de limiter l'impact de l'augmentation de la valeur des terrains au Danemark, qui se répercutait sur le niveau de taxation imposé à tous les opérateurs du secteur agricole, tandis qu'en l'espèce, seule une partie des opérateurs du secteur agricole (ceux qui possèdent des permis de captation portant sur un volume supérieur à 25 000 m3) a pu bénéficier de la mesure. Compte tenu de ces éléments, la Commission ne peut considérer que les conditions des points 24 et 27 de l'ancienne Communication sont remplies à suffisance. Elle conclut donc que le plafonnement de la taxe prévu par l'article 24 ter de la loi codifiée ne se justifie pas par la nature et l'économie du système de taxation et est donc sélectif.

(82)

En ce qui concerne l'exonération totale accordée à ceux qui possèdent un permis de captation portant sur un volume d'eau n'excédant pas 6 000 m3 par an, les autorités danoises reconnaissent elles-mêmes que la mesure est sélective en ce sens qu'elle avantage certaines entreprises. Elles insistent toutefois sur la modicité des montants qui auraient dû être perçus (voir considérant 35) pour justifier une dérogation tenant compte de la gestion administrative du système. La Commission constate en effet que les sommes non payées par les bénéficiaires sont modiques et admet que la perception de montants minimes, comme ceux évoqués en l'espèce, aurait imposé une charge administrative conséquente au coût proportionnellement élevé (il aurait fallu enclencher des démarches administratives pour quelque 75 000 permis pour récupérer un montant individuel d'environ 40 EUR par an – voir considérants 19 et 35). Or un système de taxation a intrinsèquement pour objectif de permettre à un État de percevoir des recettes, et non de gaspiller des ressources pour, finalement, ne rien percevoir ou même enregistrer des pertes. En outre, l'absence d'obligation de déclaration des petits permis aurait rendu nécessaires des recherches administratives complexes, qui auraient de nouveau entraîné des coûts importants. Dans ce contexte, la Commission peut considérer que l'exonération totale de la taxe accordée pour les permis de captation portant sur une quantité n'excédant pas 6 000 m3 par an se justifie par la nature et l'économie générale du système fiscal danois, ne présente dès lors donc pas d'élément de sélectivité et ne constitue donc pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(83)

Les autres éléments caractéristiques de l'existence d'une aide d'État, évoqués lors de l'ouverture de la procédure formelle d'examen, restent présents dans le plafonnement de la taxation à 25 000 m3: l'aide est financée au moyen de ressources d'État, puisque ce dernier se prive de fonds en plafonnant la taxation à un certain volume d'eau; elle favorise certaines entreprises (celles qui possèdent des permis de captation de plus de 25 000 m3; elle est susceptible d'affecter les échanges, compte tenu de l'ampleur de ces derniers (voir note 20) et est susceptible de fausser la concurrence (voir note 21), d'autant plus que les montants non payés au titre de la taxe ont pu être utilisés à d'autres fins en liaison avec l'activité économique des bénéficiaires.

(84)

Ces constatations, et en particulier le renvoi à la jurisprudence visée dans la note 21 vident par ailleurs de sa substance l'observation des autorités danoises sur la charge de la preuve (voir considérant 39).

(85)

Pour être tout à fait complète, la Commission ajoute qu'elle ne peut accepter l'argument des autorités danoises selon lequel les entreprises des autres États membres ne sont pas soumises aux mêmes taxes que les entreprises danoises et qu'il est donc difficile de déterminer comment ces dernières auraient pu bénéficier d'un avantage concurrentiel (voir considérant 48). En effet, selon la jurisprudence de la Cour, «dans l'application de l'article 92, paragraphe 1 (26) , il faut nécessairement partir de la situation concurrentielle existante sur le Marché commun (27) avant que la mesure litigieuse soit prise» (28). En l'espèce, il convient donc de se référer à la situation antérieure à l'instauration de la taxe et du plafonnement qui a été introduit simultanément. À ce propos, force est de constater que l'instauration de la taxe a conféré un avantage sous forme d'un plafonnement (qui équivaut de facto à une réduction de la taxe et n'existait pas avant l'instauration de celle-ci) à des bénéficiaires qui ont été exemptés du paiement d'un montant qu'ils ont pu utiliser pour financer leur activité en concurrence avec les autres opérateurs présents sur le marché. Toujours selon la jurisprudence, le traité prévoit des modalités pour éliminer des distorsions génériques provenant des divergences entre les systèmes fiscaux des différents États membres. La modification d'un certain élément des coûts de production dans un secteur économique d'un État membre est susceptible de perturber l'équilibre existant (autrement dit, en l'espèce, d'avantager certains opérateurs par rapport à d'autres). La Cour de justice a dit pour droit que la circonstance qu'un État membre cherche à rapprocher, par des mesures unilatérales, les conditions de concurrence existant dans un certain secteur économique de celles prévalant dans d'autres États membres ne peut enlever à ces mesures le caractère d'aides.

(86)

L'existence d'une aide d'État dans le plafonnement de la taxe étant démontré, il convient de vérifier si cette aide peut être déclarée compatible avec le marché intérieur.

(87)

Dans les cas prévus par l'article 107, paragraphes 2 et 3 du TFUE, certaines mesures peuvent être considérées, par dérogation, comme compatibles avec le marché intérieur.

(88)

Dans le cas d'espèce, la seule dérogation qui puisse être invoquée est celle de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, selon laquelle peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(89)

Pour que cette dérogation soit applicable, l'aide non notifiée en cause, qui concerne l'environnement dans le secteur agricole, doit être analysée à la lumière des règles applicables au moment de son octroi (29), autrement dit, en l'espèce, à la lumière des dispositions des Lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole et forestier 2007-2013 (30).

(90)

Le point 62 de ces lignes directrices indique en substance que la Commission examinera les mesures d'aide qui ne sont pas couvertes par les dispositions de celles-ci sur la base des lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement (31) (ci-après, «les lignes directrices «environnement»»).

(91)

Dans les lignes directrices «environnement», les aides sous forme de réductions ou d'exonérations de taxes environnementales telles que celles en cause en l'espèce sont régies par les dispositions des points 151, 154 et 155 à 159. Le point 13 des lignes directrices «environnement» définit une taxe environnementale comme une taxe dont la base imposable spécifique a manifestement un effet négatif sur l'environnement ou qui vise à taxer certaines activités, certains biens ou services de manière que les prix de ces derniers incluent les coûts environnementaux et/ou que les fabricants et les consommateurs soient orientés vers des activités qui respectent davantage l'environnement. Dans le cas d'espèce, la taxe imposée correspond à cette définition, en ce sens que l'utilisation des ressources hydriques peut constituer un problème environnemental si elle n'est pas bien gérée (c'est d'ailleurs pour cette raison que le produit de la taxe est destiné à l'établissement d'un inventaire des ressources). En outre, le plafonnement de la taxe doit être considéré comme entraînant une réduction du montant qui aurait dû être normalement payé.

(92)

Le point 151 des lignes directrices «environnement» indique que les aides sous forme de réductions ou d'exonérations de taxes environnementales seront considérées comme compatibles avec le marché intérieur à condition qu'elles contribuent au moins indirectement à améliorer le niveau de protection de l'environnement et qu'elles ne portent pas atteinte à l'objectif général poursuivi par la taxe.

(93)

Si la Commission peut admettre l'argument développé par les autorités danoises au considérant 42, à savoir que le mécanisme général de perception de la taxe devait contribuer à améliorer le niveau de protection de l'environnement en faisant peser davantage le poids de la taxe sur les plus gros consommateurs d'eau potable et en les amenant ainsi à réduire leur propre consommation, elle estime toutefois que, dans le cadre restreint de l'article 24 ter de la loi codifiée (pertinent en l'espèce, puisque, dans l'ensemble du mécanisme de taxation, c'est au sein de cet article que réside le seul élément d'aide dont la compatibilité avec le marché intérieur doit être évaluée), le plafonnement pouvait porter atteinte à l'objectif général poursuivi par la taxe (recueillir des recettes suffisantes pour financer l'inventaire des ressources hydriques – voir considérant 69) car le plafonnement n'a plus pour effet de déplacer le poids de la taxe sur les plus gros consommateurs d'eau, mais, au contraire, d'éviter aux détenteurs des permis de captation couvrant les plus gros volumes d'eau le paiement d'une partie (importante) de la taxe. Cependant, comme les dispositions de l'article 24 ter de la loi codifiée ne sont qu'un élément du mécanisme de taxation et que, d'après les indications fournies par les autorités danoises (voir considérant 34, troisième tiret), l'absence d'un plafonnement aurait entraîné la perception d'au moins le double de la part que devait représenter la taxe prévue à l'article 24 ter de la loi codifiée dans le financement des activités de planification envisagées, la Commission peut considérer que le plafonnement proprement dit, bien que comportant un élément d'aide comme cela a été démontré, ne nuit pas à l'objectif général poursuivi par la taxe et que les dispositions du point 151 des lignes directrices «environnement» sont respectées.

(94)

Le point 154 des lignes directrices «environnement» indique en substance que les aides accordées sous forme de réductions ou d'exonérations de taxes environnementales autres que celles couvertes par la directive 2003/96/CE du Conseil (32) sont considérées comme compatibles avec le marché intérieur pendant une période de dix ans pour autant que les conditions des points 155 et 159 soient remplies.

(95)

Comme indiqué lors de l'ouverture de la procédure formelle d'examen, le critère des dix ans n'est pas pertinent en l'espèce. En effet, la taxe a été instituée en 2009, ne devait être perçue qu'en 2017 et a été supprimée le 31 décembre 2011.

(96)

Le point 155 des lignes directrices «environnement» indique en substance que, lors de l'analyse de régimes fiscaux comprenant des éléments d'aide d'État sous la forme de réductions ou d'exonérations de taxes fiscales, la Commission analysera en particulier la nécessité et la proportionnalité de l'aide et ses effets au niveau des secteurs économiques en cause.

(97)

Le point 156 des lignes directrices «environnement» précise qu'à cette fin, la Commission s'appuiera sur les informations fournies par les États membres. Les informations doivent comprendre, d'une part, les différents secteurs ou catégories de bénéficiaires concernés par les exonérations/réductions et, d'autre part, la situation des principaux bénéficiaires de chaque secteur en cause et la manière dont la fiscalité peut contribuer à la protection de l'environnement. Les secteurs exonérés doivent être correctement décrits et une liste des plus grands bénéficiaires de chaque secteur doit être communiquée. Pour chaque secteur, des informations doivent être fournies quant aux techniques les plus performantes dans l'EEE en ce qui concerne la réduction des atteintes à l'environnement visée par la taxe.

(98)

La Commission constate que la plupart des exigences énumérées ne sont pas pertinentes par rapport au contexte dans lequel s'inscrit le plafonnement en cause. Le Danemark a fourni des informations sur les bénéficiaires du plafonnement en fonction des quantités inscrites dans les permis. Il en ressort que, dans le secteur de la production primaire, le volume moyen couvert par les permis de captation a été d'environ 35 600 m3 en 2009, 36 300 m3 en 2010 et 39 000 m3 en 2011; dans le secteur de la transformation de produits agricoles, le volume moyen a été d'environ 262 000 m3 en 2009, 250 000 m3 en 2010 et 217 000 m3 en 2011. Le Danemark a également communiqué une liste de quelques entreprises de transformation qui possèdent les plus gros permis de captation, mais on ne peut pas nécessairement considérer ces entreprises comme les plus gros bénéficiaires du plafonnement, puisque ce dernier s'applique non pas en fonction du volume consommé, mais de celui pouvant théoriquement être capté, ce qui implique qu'une entreprise qui a peu consommé au cours d'une année donnée ne sera certainement pas, dans la réalité, un gros bénéficiaire du plafonnement si elle paie la taxe sur le volume pouvant être capté. Par ailleurs, l'étude des techniques les plus performantes dans l'EEE en ce qui concerne la réduction des atteintes à l'environnement n'est pas non plus pertinente, étant donné que les accords généraux régissant l'EEE ne s'appliquent pas au secteur agricole, et qu'en l'espèce il n'est question ni de mise en œuvre de techniques, puisqu'il s'agit de réaliser un inventaire des ressources hydriques en vue d'une meilleure gestion de ces dernières, ni de réduction de la pollution, puisqu'il est question de captation d'eau.

(99)

En fait, le seul critère qui puisse vraiment être évalué dans la liste du point 156 des lignes directrices «environnement» est la manière dont la fiscalité peut contribuer à la protection de l'environnement.

(100)

À cet égard, la Commission constate que la taxe proprement dite peut contribuer à la protection de l'environnement, en permettant le financement d'un inventaire des ressources hydriques en vue d'une meilleure gestion de ces dernières.

(101)

Par ailleurs, comme indiqué au point 157 des lignes directrices «environnement», l'aide sous forme de réduction ou d'exonération de taxes environnementales doit être nécessaire et proportionnée.

(102)

Le point 158 des lignes directrices «environnement» précise que la Commission considérera que l'aide est nécessaire si les conditions cumulatives suivantes sont remplies:

(103)

Le point 159 des lignes directrices «environnement» précise que la Commission considérera que l'aide est proportionnée si l'une des conditions suivantes est remplie:

(104)

En ce qui concerne le point 158 a), des lignes directrices «environnement», la Commission, en réponse à l'observation des autorités danoises qui se demandent pourquoi elle s'intéresse aux entreprises des autres États membres qui ne bénéficieraient pas du même avantage que les entreprises danoises payant une taxe réduite ou exonérées de la taxe, précise que le plafonnement de la taxe appliquée à un facteur de production agricole (l'eau) permet aux bénéficiaires d'échapper au paiement d'un montant qu'ils peuvent utiliser pour la production de produits également réalisée dans d'autres États membres, ce qui est susceptible de créer une distorsion de concurrence. En outre, cette économie réalisée leur permet d'améliorer leurs coûts de production, ce qui, in fine, peut perturber les échanges de produits agricoles, importants aux niveaux européen et mondial. La décision C 30/2009 invoquée par les autorités danoises (voir considérant 44) suit la même logique puisqu'elle souligne, en son point 35, que l'exemption de taxe accordée au produit concerné (le ciment) fausse ou menace de fausser la concurrence sur les marchés où le produit en question concurrence d'autres produits, et est susceptible d'affecter les échanges entre les États membres car le ciment fait d'objet d'échanges aux niveaux européen et mondial. Ces considérations, plutôt liées à la démonstration de l'existence d'une aide qu'à sa compatibilité, n'empêchent toutefois pas la Commission de constater que le choix des bénéficiaires repose sur un critère objectif et transparent, à savoir la détention d'un permis de captation portant sur un volume dépassant 25 000 m3 d'eau, puisqu'il est appliqué à tous les détenteurs d'un tel permis, autrement dit à ceux qui se trouvent dans une situation factuelle identique.

(105)

En ce qui concerne le point 158 b), des lignes directrices «environnement», la Commission peut admettre le point de vue des autorités danoises selon lequel l'augmentation des coûts de production qui aurait été induite par le paiement de l'intégralité de la taxe (d'environ 4 % à 7,7 % - voir considérant 45) dans le secteur de la production primaire peut être considérée comme substantielle à la lumière de ce qui avait déjà été considéré comme une augmentation substantielle dans un autre dossier. Toutefois, ces considérations ne peuvent pas s'appliquer au plafonnement à 25 000 m3, puisque de l'aveu même des autorités danoises, l'absence de celui-ci n'aurait augmenté les coûts de production que de 1,25 à 2,20 %, ce qui situe la hausse à un niveau nettement inférieur à celui considéré comme substantiel dans le cadre du dossier N 327/08 invoqué par les autorités danoises. En outre, l'argument de ces dernières concernant la nécessité de lier le critère de l'augmentation substantielle des coûts de production et le critère des baisses des ventes du fait de la répercussion de cette augmentation sur les clients ne saurait être retenu car le point 158 des lignes directrices «environnement» indique clairement que chacune des conditions qui y est mentionnée (choix des bénéficiaires sur la base de critères objectifs, augmentation substantielle des coûts de production en l'absence d'une réduction de la taxe et baisse des ventes en cas de répercussion de cette augmentation sur les clients) doit être remplie et l'impossibilité de répercuter cette hausse sur les clients, mise en avant par les autorités danoises (voir considérants 45 et 102) ne peut en aucun cas être considérée comme permettant de déterminer si une augmentation des coûts de production est substantielle ou non.

(106)

En ce qui concerne le point 158 c), des lignes directrices «environnement», la Commission constate que les autorités danoises n'ont pas communiqué les estimations mentionnées audit point. Or ces données, bien plus que les arguments des autorités danoises, auraient pu permettre de déterminer si la répercussion de l'augmentation des coûts de production sur les clients aurait effectivement entraîné une baisse des ventes, même si cette augmentation n'est pas substantielle (voir considérant précédent). L'argument de la réduction de la captation d'eau en cas de paiement de l'intégralité de la taxe (voir considérant 46) ne peut être considéré comme valable, puisque la taxe est appliquée sur un niveau de consommation théorique (quantité inscrite dans le permis) et non sur la consommation effective dans l'exploitation. En outre, puisque les autorités danoises elles-mêmes indiquent que les prix sont fixés à une échelle autre que celle de l'exploitation, l'impossibilité, pour le producteur primaire, de répercuter la hausse des coûts de production à son niveau ne saurait être considérée comme un argument pertinent pour attester le respect du critère selon lequel l'augmentation substantielle des coûts de production ne peut pas être répercutée sur les clients sans provoquer d'importantes baisses des ventes.

(107)

Toutes ces considérations montrent qu'au niveau de la production primaire, les autorités danoises ne peuvent démontrer le respect de tous les critères du point 158 des lignes directrices «environnement», qui doivent être remplis pour que l'aide soit jugée nécessaire. En ce qui concerne le secteur de la transformation de produits agricoles, la Commission, ayant déjà constaté que la réduction de deux tiers de la taxe ne comporte pas d'élément d'aide d'État, doit déterminer également si le plafonnement de la taxe remplit les conditions pertinentes des lignes directrices «environnement». À ce propos, elle souligne que les considérations des considérants 90 à 100 valent également pour les entreprises de transformation de produits agricoles. Elle note également que les autorités danoises ont reconnu elles-mêmes qu'elles n'étaient pas en mesure de démontrer le respect dans tous les cas du critère de la nécessité défini au point 158 des lignes directrices «environnement» (voir considérant 50), et que les données chiffrées fournies par les autorités danoises ne changent en rien cette conclusion desdites autorités, puisque ces données (en fait l'équivalent-subvention de l'aide reçue) ne permettent pas de déterminer si la taxe environnementale sans réduction (en l'espèce, sans plafonnement) conduit à une augmentation substantielle des coûts de production dans le secteur de la transformation de produits agricoles.

(108)

En ce qui concerne le point 159 a), des lignes directrices «environnement», la Commission considère que le critère de la comparaison avec la technique la plus performante au sein de l'EEE n'est pas pertinent en l'espèce, étant donné que, comme cela a déjà été indiqué au considérant 98, les accords généraux régissant l'EEE ne s'appliquent pas au secteur agricole, et qu'en l'espèce il n'est question ni de mise en œuvre de techniques, puisqu'il s'agit de réaliser un inventaire des ressources hydriques en vue d'une meilleure gestion de ces dernières, ni de réduction de la pollution, puisqu'il est question de captation d'eau.

(109)

En ce qui concerne le point 159 b), des lignes directrices «environnement», la Commission constate que les autorités danoises elles-mêmes reconnaissent que certaines entreprises ont pu ne pas payer au moins 20 % de la taxe. L'argument des autorités danoises selon lequel la Commission devrait se fonder sur des moyennes n'est pas acceptable car le libellé du point 159 b), prévoit comme seule exception au principe du paiement de 20 % de la taxe nationale l'existence d'une distorsion de concurrence limitée, et l'utilisation de moyennes ne saurait en aucun cas démontrer à elle seule le caractère limité d'une distorsion de concurrence.

(110)

Enfin, en ce qui concerne le point 159 c), des lignes directrices «environnement», les autorités danoises n'ont fourni aucune information attestant l'existence d'accords axés sur la réalisation d'engagements environnementaux.

(111)

Compte tenu des éléments exposés aux considérants 89 à 109, la Commission ne peut pas conclure au respect de toutes les conditions pertinentes des lignes directrices «environnement» ni, par voie de conséquence, lever les doutes qu'elle avait exprimés lors de l'ouverture de la procédure formelle d'examen.

(112)

En ce qui concerne la référence faite par les autorités danoises au cadre temporaire pour les aides de crise, la Commission a tout d'abord, dans le cadre initial applicable à partir du 17 décembre 2008, estimé nécessaire d'autoriser temporairement l'octroi d'un montant limité d'aide relevant du champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du TFUE (parce que dépassant le seuil de minimis), en le déclarant compatible avec le marché intérieur sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, pour autant que toutes les conditions suivantes soient réunies:

(113)

Ces conditions étaient assorties d'une autre selon laquelle les mesures d'aide prévues par le cadre ne pouvaient pas être cumulées avec des aides relevant du champ d'application du règlement de minimis pour les mêmes coûts admissibles. Si l'entreprise avait déjà bénéficié d'une aide de minimis avant l'entrée en vigueur du cadre, la somme des aides reçues dans le cadre de l'enveloppe mentionnée au considérant précédent et de l'aide de minimis reçue ne devait pas dépasser 500 000 EUR entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2010.

(114)

Le cadre temporaire pour les aides de crise a été étendu à la production agricole primaire avec effet à compter du 28 octobre 2009 (36). Avant d'octroyer l'aide, l'État membre devait obtenir de l'entreprise concernée une déclaration sur support papier ou sous forme électronique relative aux autres aides de minimis et aux aides fondées sur le cadre qu'elle avait reçues durant l'exercice fiscal en cours, et vérifier que cette aide ne portait pas le montant total des aides perçues par l'entreprise au cours de la période comprise entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2010 au-delà du plafond de 15 000 EUR. Le montant de l'aide accordée aux entreprises actives dans la production primaire de produits agricoles ne pouvait pas être déterminé en fonction du prix ou de la quantité des produits mis sur le marché. Les mesures d'aide prévues par le cadre ne pouvaient pas être cumulées avec des aides relevant du champ d'application du règlement de minimis pour les mêmes coûts admissibles. Si l'entreprise avait déjà bénéficié d'une aide de minimis pour une activité de production agricole primaire avant l'entrée en vigueur du cadre, la somme des aides reçues dans le cadre de l'enveloppe prévue pour la production agricole primaire et de l'aide de minimis reçue ne devait pas dépasser 15 000 EUR entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2010.

(115)

Le cadre temporaire élargi à la production agricole primaire a été prolongé jusqu'au 31 décembre 2011. Pour pouvoir bénéficier de ses dispositions, le bénéficiaire devait non seulement remplir les conditions énoncées aux considérants 112 (à l'exception de la condition énoncée au point h)], 113 et 114, mais aussi avoir soumis un dossier de demande complet au titre d'un régime d'aides national approuvé par la Commission au plus tard le 31 décembre 2010 conformément au cadre temporaire (au plus tard le 31 mars 2011 en ce qui concerne les entreprises actives dans la production primaire de produits agricoles). En outre, le régime d'aides national autorisant l'octroi de l'aide après le 31 décembre 2010 devait avoir été notifié par l'État membre et autorisé par la Commission en vertu de l'article 108, paragraphe 3 du TFUE.

(116)

Compte tenu des informations fournies par les autorités danoises dans le cadre de la procédure formelle d'examen, la Commission ne peut conclure que toutes les conditions du cadre temporaire des aides de crise ont été respectées pour les raisons suivantes:

(117)

Le non-respect des conditions du cadre temporaire pour les aides de crise va donc bien au-delà de la simple non-notification d'une aide évoquée par les autorités danoises (voir considérant 53).

(118)

Compte tenu de ces considérations, le plafonnement de la taxe à un volume de captation de 25 000 m3 ne peut être considéré comme pouvant bénéficier d'une dérogation au titre du traité (dérogation qui aurait,de toute façon, été celle de l'article 107, paragraphe 3, point b) et non celle de l'article 107, paragraphe 3, point c) sur la base des dispositions du cadre temporaire).

(119)

La question de l'attente légitime des bénéficiaires (voir considérant 58) ne peut nullement influer sur l'appréciation de la compatibilité du plafonnement avec le marché intérieur. Il appartenait aux autorités danoises d'obtenir l'approbation de la Commission avant de mettre en œuvre le régime. L'absence d'une taxe analogue dans les autres États membres (voir considérant 58) n'empêche pas les bénéficiaires du plafonnement d'avoir obtenu un avantage. Cet avantage leur permettait, dans l'absolu, de disposer de ressources supplémentaires pour mener leurs activités sur un marché exposé à la concurrence. Le fait que personne ne se soit plaint de l'existence du système de taxation n'implique nullement que le plafonnement ne comporte pas d'élément d'aide d'État incompatible avec le marché intérieur.

(120)

La Commission conclut que la réduction de deux tiers du montant de la taxe à payer, prévue par l'article 24 ter de la loi codifiée, ne comporte pas d'élément d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, puisque les bénéficiaires ne bénéficient pas d'un avantage par rapport à ceux qui paient l'intégralité de la taxe en vertu des dispositions de l'article 24 bis de la loi codifiée, et que l'exonération totale prévue par l'article 24 quater de la loi codifiée ne comporte pas d'élément d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, pour des raisons liées à la bonne gestion administrative du système de taxation (montants trop faibles à percevoir).

(121)

En revanche, la Commission constate que le plafonnement de la taxe à un volume d'eau de 25 000 m3, prévu par l'article 24 ter de la loi codifiée, constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1 du TFUE et que le Danemark a illégalement mis à exécution ce plafonnement, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. L'analyse effectuée montre que l'aide inhérente à ce plafonnement ne peut être déclarée compatible avec le marché intérieur, puisque les autorités danoises n'ont pas pu démontrer la nécessité et la proportionnalité du plafonnement de la taxe à un volume d'eau de 25 000 m3, ni le respect de toutes les conditions du cadre temporaire pour les aides de crise. La Commission n'est donc pas en mesure de lever les doutes qu'elle avait exprimés lors de l'ouverture de la procédure formelle d'examen et ne peut que conclure à l'incompatibilité de l'aide avec le marché intérieur.

(122)

La mesure litigieuse a été exécutée sans avoir été préalablement notifiée à la Commission conformément à l'article 108, paragraphe 3 du TFUE. Par conséquent, elle constitue une aide illégale.

(123)

Aux termes de l'article 16, paragraphe 1, du règlement (UE) no 2015/1589, en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès des bénéficiaires (dans le cas d'espèce, ceux qui ont bénéficié du plafonnement de la taxe à un volume d'eau de 25 000 m3).

(124)

Les autorités danoises ont invoqué divers arguments (voir considérants 55 à 59) pour contester le principe de la récupération. La Commission ne peut les accepter.

(125)

En effet, la question n'est pas de savoir si la distorsion de concurrence est minime (voir considérant 55) mais si elle existe. À partir du moment où elle existe, il faut y mettre fin, autrement dit rétablir la situation de concurrence à ce qu'elle était avant l'octroi de l'aide. La Cour de justice elle-même a consacré le principe selon lequel l'objectif de la récupération est précisément le rétablissement de la situation qui existait sur le marché avant l'octroi de l'aide. Elle a également dit pour droit que la récupération n'était que la conséquence logique de l'illégalité (37) de l'aide et qu'elle ne saurait donc être considérée comme disproportionnée par rapport aux dispositions du traité en matière d'aides d'État (38), contrairement à ce qu'affirment les autorités danoises. L'argument de l'absence d'avantage par rapport aux concurrents (voir considérant 57) est, quant à lui, infirmé par les considérations sur l'existence d'un avantage (voir considérant 64) et l'utilisation qui peut être faite du montant non payé par les bénéficiaires (voir considérants 85 et 119). Enfin, les autorités danoises ne sauraient prétendre que le recouvrement créerait une distorsion de concurrence par rapport à ceux qui captent des eaux de surface. En effet, l'application de la taxe est limitée au prélèvement d'eau souterraine et ne concerne pas le prelèvement d'eau de surface.

(126)

En ce qui concerne la question de l'attente légitime évoquée au considérant 58, la Commission a déjà réfuté l'argument des autorités danoises selon lequel la grande majorité des bénéficiaires potentiels ne pouvait pas vraiment s'attendre à ce que le régime leur confère un avantage à la lumière du droit de la concurrence parce qu'il n'existe pas de taxes analogues dans d'autres États membres (voir considérant 119). Comme les autorités danoises évoquent la question de la confiance légitime et que cette dernière est étroitement liée à la légalité de l'aide, la Commission rappelle que, selon la jurisprudence, les bénéficiaires d'une aide ne peuvent avoir, en principe, une confiance légitime dans la légalité de ladite aide que si elle a été accordée dans le respect de la procédure prévue à l'article 88 CE (devenu l'article 108 du TFUE), et un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s'assurer que ladite procédure est respectée. En particulier, lorsqu'une aide est mise à exécution sans notification préalable à la Commission «…, de sorte qu'elle est illégale conformément à l'article 88, paragraphe 3, CE, le bénéficiaire de l'aide ne peut avoir, à ce moment, une confiance légitime dans la légalité de l'octroi de celle-ci» (39).

(127)

Le Danemark doit donc, nonobstant ses observations, prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de ses bénéficiaires l'aide incompatible octroyée. Dans le cas d'espèce, il s'agira de la différence entre le montant de la taxe qui aurait dû être payé sur la base de la quantité inscrite sur le permis de captation et le montant qui a été payé pour un volume de captation de 25 000 m3.

(128)

Conformément aux dispositions du point 42 de la Communication de la Commission «Vers une mise en œuvre effective des décisions de la Commission enjoignant aux États membres de récupérer les aides d'État illégales et incompatibles avec le marché commun» (40), le Danemark dispose d'un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision pour se conformer à cette dernière. L'aide à récupérer est majorée des intérêts courus, conformément au règlement (CE) no 794/2004 (41).

(129)

La présente décision doit être mise en œuvre immédiatement, sauf en ce qui concerne les aides qui, au moment de leur octroi, remplissaient toutes les conditions fixées dans le règlement de minimis applicable en vertu de l'article 2 du règlement (CE) no 994/98 du Conseil (42),