Décision (UE) 2021/1279

(1)

À la suite de l’expiration, le 20 août 2018, de l’assistance financière octroyée au titre du Mécanisme européen de stabilité, une surveillance renforcée de la Grèce a été activée par la décision d’exécution (UE) 2018/1192 de la Commission (2) pour une durée de six mois à compter du 21 août 2018. Cette surveillance renforcée a été prolongée à cinq reprises (3), chaque fois pour une nouvelle période de six mois, la dernière ayant commencé le 21 février 2021.

(2)

La Grèce ayant reçu un important montant d’assistance financière depuis 2010, l’encours de ses dettes envers les États membres de la zone euro, le Fonds européen de stabilité financière et le Mécanisme européen de stabilité se monte au total à 242 152 millions d’EUR. La Grèce a reçu un soutien financier à des conditions favorables de la part de ses partenaires européens, et des mesures spécifiques pour ramener sa dette sur des bases plus soutenables ont été adoptées en 2012, et à nouveau par le Mécanisme européen de stabilité en 2017. Le 22 juin 2018, un accord politique a été dégagé au sein de l’Eurogroupe sur la mise en œuvre de mesures supplémentaires visant à garantir la soutenabilité de la dette. L’activation de certaines de ces mesures, notamment le transfert à la Grèce de montants équivalents aux revenus que les banques centrales nationales de la zone euro perçoivent sur les obligations d’État grecques qu’elles détiennent dans le cadre de l’accord sur les actifs financiers nets et du programme pour les marchés de titres, peut être décidée deux fois par an par l’Eurogroupe sur la base d’un rapport favorable, élaboré dans le cadre de la surveillance renforcée, sur le respect par la Grèce de ses engagements post-programme. Les cinq premières séries de mesures conditionnelles relatives à la dette ont été débloquées après avoir été approuvées par l’Eurogroupe respectivement en avril 2019, décembre 2019, juin 2020, novembre 2020 et juin 2021.

(3)

La Grèce s’est engagée auprès de l’Eurogroupe à poursuivre et achever toutes les réformes clés adoptées dans le cadre du programme de soutien à la stabilité mis en place au titre du Mécanisme européen de stabilité (ci-après le «programme») et à préserver les objectifs des réformes importantes adoptées au titre de ce programme et des programmes précédents. Elle s’est également engagée à mettre en œuvre des actions spécifiques dans les domaines des politiques budgétaires, y compris structurelles, de la protection sociale, de la stabilité financière, des marchés du travail et des produits, de la privatisation et de l’administration publique. Ces actions spécifiques, qui sont exposées en annexe de la déclaration de l’Eurogroupe du 22 juin 2018, contribueront à lutter contre les déséquilibres macroéconomiques excessifs constatés en Grèce et à remédier aux sources avérées ou potentielles de difficultés économiques.

(4)

Le 2 juin 2021, la Commission a publié le bilan approfondi de 2021 pour la Grèce (4). La Commission a conclu que la Grèce continuait de connaître des déséquilibres macroéconomiques excessifs. Ces déséquilibres sont liés au niveau élevé de la dette publique, à la forte proportion de prêts non performants et à l’incomplétude du rééquilibrage extérieur, dans un contexte marqué par une faible croissance potentielle et par un taux de chômage qui, bien qu’en baisse, demeure élevé. L’analyse montre que ces vulnérabilités subsistent. Il convient de noter que le contexte de l’évaluation des vulnérabilités dans le cadre du bilan approfondi dressé cette année pour la Grèce est sensiblement différent de celui de l’année dernière. Par ailleurs, l’évolution de la pandémie de COVID-19, la vigueur de la reprise et les éventuelles conséquences structurelles de la crise demeurent entourées d’une grande incertitude, qui impose la prudence pour l’évaluation. D’une manière générale, les mesures prises au cours de l’année écoulée ont été destinées à atténuer l’impact du choc de la COVID-19 et à favoriser la reprise. Cela a accru le taux d’endettement, mais devrait faciliter l’ajustement à moyen terme. La dette publique a sensiblement augmenté en 2020 et ne devrait commencer à diminuer qu’à partir de 2022. La dette publique est principalement détenue par des créanciers du secteur public et financée à des taux faibles avec des échéances longues, ce qui, associé à une importante réserve de liquidités, protège la Grèce des fluctuations à court terme. Le déficit de la balance courante s’est récemment creusé et devrait rester élevé, en grande partie à cause de l’incidence de la crise de la COVID-19 sur le secteur touristique, dont le poids économique est important. Le ratio de prêts non performants encore élevé dans le secteur bancaire a connu une nette tendance à la baisse, principalement sous l’effet de cessions de prêts réalisées grâce au dispositif de protection des actifs «Hercules». De nouveaux prêts non performants risquent cependant de s’accumuler à nouveau lorsque les mesures prises pour protéger les emprunteurs contre le choc de la COVID-19 seront progressivement supprimées. Par ailleurs, l’interdépendance entre banques et dettes souveraines persiste et s’accroît, tandis que les perspectives de rentabilité des banques restent faibles. Les efforts visant à renforcer les perspectives de croissance sont freinés par la diminution du stock de capital, le vieillissement de la population et l’émigration de la main-d’œuvre qualifiée. Le plan pour la reprise et la résilience de la Grèce constituera une occasion de remédier aux déséquilibres et de répondre aux besoins d’investissements et de réformes.

(5)

Depuis le début de la pandémie, l’Union européenne et ses États membres ont pris des mesures sans précédent pour protéger les personnes et les moyens de subsistance. En réaction à la pandémie de COVID-19, et dans le cadre d’une approche coordonnée au niveau de l’Union, la Grèce a continué d’adopter des mesures visant à accroître la capacité de son système de santé, et a élargi l’ensemble des mesures budgétaires et de soutien à la trésorerie destinées à aider les personnes et les entreprises particulièrement touchées. L’UE a soutenu les efforts nationaux déployés pour faire face à la crise sanitaire et amortir les effets du choc économique. Elle a libéré son budget pour lutter contre le virus, activé la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance, exploité toute la souplesse offerte par les règles relatives aux aides d’État et créé de nouveaux instruments de soutien tels que les initiatives d’investissement en réaction au coronavirus (CRII et CRII+) et SURE (un nouvel instrument de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence). Dans le cadre de SURE, la Grèce a reçu 5,2 milliards d’euros. Parallèlement au financement de projets approuvé à hauteur de 1,8 milliard d’euros, la Grèce bénéficie également d’un fonds de garantie paneuropéen spécifique de la Banque européenne d’investissement qui mobilise un soutien aux entreprises dans l’ensemble de l’UE. Ces mesures sont complétées par d’autres prises par la Banque centrale européenne, le Mécanisme européen de stabilité et la Banque européenne d’investissement.

(6)

La Commission a publié le 2 juin 2021 sa dixième évaluation dans le cadre de la surveillance renforcée de la Grèce (5). Elle a conclu que la Grèce avait pris les mesures nécessaires pour respecter ses engagements spécifiques, malgré les circonstances difficiles engendrées par la pandémie. Les autorités ont mené à bien un certain nombre de réformes fondamentales, notamment dans les domaines qui seront essentiels pour gérer les répercussions à long terme de la crise économique actuelle et renforcer la capacité de l’administration publique à mettre en œuvre avec succès le plan pour la reprise et la résilience.

(7)

Le 23 décembre 2020, l’UE a mis en place un instrument de relance de 750 milliards d’EUR pour faire face aux conséquences économiques négatives de la crise de la COVID-19 et stimuler la reprise. Cet instrument doit être mis en œuvre notamment au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience (ci-après la «facilité»), dotée d’une enveloppe de 672,5 milliards d’EUR. Le semestre européen de coordination des politiques 2020-2021 a été temporairement adapté pour permettre le lancement de la facilité. Dans le cadre de la facilité, la Grèce peut prétendre à recevoir jusqu’à 17,8 milliards d’euros de subventions et jusqu’à 12,7 milliards d’euros de prêts sur la période 2021-2026.

(8)

La Grèce a présenté son plan pour la reprise et la résilience (ci-après le «plan») le 27 avril 2021. Conformément à l’article 19 du règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience, la Commission a évalué (6) la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience. Sur la base d’une proposition (7) présentée par la Commission le 17 juin 2021, l’évaluation positive du plan a été approuvée par le Conseil le 13 juillet 2021 (8). Le Conseil a notamment estimé que le plan contribuait à relever efficacement une partie non négligeable des défis économiques et sociaux recensés dans les recommandations par pays, y compris leurs aspects budgétaires, et dans les recommandations formulées dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. Les réformes prévues dans le plan grec pour la reprise et la résilience s’appuient sur l’important effort de réforme entrepris dans le cadre des programmes d’ajustement économique et sont complémentaires des réformes faisant l’objet d’un suivi au titre de la surveillance renforcée.

(9)

À la lumière du bilan approfondi 2021 et de l’évaluation réalisés par la Commission, le Conseil a examiné le programme de stabilité pour 2021. Compte tenu du niveau encore exceptionnellement élevé de l’incertitude actuelle, les orientations de politique budgétaire sont restées essentiellement qualitatives. Le Conseil a recommandé (9) à la Grèce d’utiliser la facilité pour la reprise et la résilience pour financer de nouveaux investissements favorisant la reprise, tout en menant une politique budgétaire prudente en 2022, et de préserver les investissements financés au niveau national. Lorsque les conditions économiques le permettront, la Grèce devrait mener une politique budgétaire visant à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la viabilité à moyen terme des finances publiques. Dans le même temps, les investissements devraient être renforcés afin de stimuler le potentiel de croissance. Le Conseil a également invité les autorités à accorder une attention particulière à la composition des finances publiques.

(10)

Depuis le début de la pandémie, la Grèce a maintenu sa présence sur les marchés obligataires et a poursuivi la mise en œuvre de son plan de financement, qui a été entièrement exécuté en 2020. En mars 2021, notamment, 2,5 milliards d’EUR ont été levés grâce à l’émission d’un emprunt d’État à 30 ans, la première obligation souveraine à 30 ans que la Grèce ait émise depuis 2007. La Grèce a également procédé en mars 2021 au remboursement partiel anticipé des prêts accordés par le Fonds monétaire international, ce qui contribue à réduire le risque de change et à améliorer la confiance des marchés financiers. La note de crédit de la dette souveraine de la Grèce a continué de s’améliorer en 2021 malgré la pandémie, et s’est encore rapprochée de la catégorie «investissement» («investment grade»). Les conditions de financement sont actuellement favorables à la faveur des mesures de soutien à la liquidité décidées au niveau européen, dont le programme d’achats d’urgence face à la pandémie de la Banque centrale européenne. D’après l’analyse de la soutenabilité de la dette présentée dans le 10e rapport au titre de la surveillance renforcée, les besoins de financement bruts des administrations publiques devraient rester élevés à court terme, principalement en raison du déficit primaire élevé prévu pour 2021 et de la mise en œuvre de la facilité de prêt présentée dans le plan pour la reprise et la résilience en 2021-2022, ce dernier besoin de financement supplémentaire étant cependant couvert par le versement présumé du prêt au titre de la facilité pour la reprise et la résilience. Au cours des années ultérieures, les besoins de financement devraient être modérés et rester inférieurs à 15 % du PIB jusqu’en 2030.

(11)

Le secteur bancaire grec a gagné en stabilité et est devenu plus résilient aux chocs depuis la fin du programme du Mécanisme européen de stabilité, mais il subsiste des risques hérités du passé et d’importantes vulnérabilités structurelles, qui sont accentués par les effets négatifs de la pandémie de COVID-19. Les banques maintiennent un niveau de liquidités suffisant, à la faveur du contexte de politique monétaire accommodante. Le ratio encore élevé de prêts non performants dans le secteur bancaire a connu une nette tendance à la baisse, et s’établissait à 30,1 % en décembre 2020, contre 40,6 % en décembre 2019 (10), principalement sous l’effet de cessions de prêts réalisées grâce au dispositif de protection des actifs «Hercules», qui a récemment été prolongé. Toutefois, des aléas baissiers demeurent et pourraient se concrétiser lorsque les programmes d’aide de l’État seront supprimés. La capacité des ménages et des sociétés non financières à rembourser leurs dettes reste faible, tandis que le sous-développement du marché des capitaux limite les possibilités des entreprises de se financer autrement que par endettement. Néanmoins, les premiers signes relatifs aux comportements en matière de paiements à la suite de l’expiration des moratoires suggèrent que l’incidence négative sur la qualité des actifs pourrait être globalement conforme aux attentes initiales des banques ou dans le bas de la fourchette de la fourchette des projections actuelles de la Banque de Grèce. Le niveau de fonds propres du système bancaire dans son ensemble est globalement satisfaisant, mais la rentabilité du secteur reste faible, tandis que l’interdépendance entre banques et dettes souveraines s’est renforcée pendant la crise provoquée par la pandémie. Les autorités progressent également dans la réalisation de réformes cruciales du secteur financier, telles que notamment le nouveau code de l’insolvabilité, qui est entré en vigueur en juin 2021. Toutefois, l’interruption de procédures judiciaires du fait de la pandémie continue de peser sur le processus de recouvrement des dettes et sur la mise en œuvre d’autres réformes dans le secteur financier qui visent à améliorer les instruments existants de résolution des prêts non performants, les procédures reprenant cependant progressivement. Les effets de ces réformes dépendront de la rapidité et de l’efficacité de leur mise en œuvre.

(12)

Les autorités continuent d’avancer sur le front de réformes structurelles destinées à remédier aux causes profondes des difficultés économiques de la Grèce (11) et à améliorer son potentiel de croissance, ce qui contribuerait à réduire son taux d’endettement élevé. Outre la réforme susmentionnée de la législation en matière d’insolvabilité, le gouvernement a poursuivi ses travaux visant à moderniser la législation du marché du travail, l’enseignement et la formation professionnels et l’enseignement universitaire. Il a continué à faire constamment avancer la réforme des autorisations d’investissement et les réformes de l’administration publique, a renforcé les capacités de l’administration fiscale, a réformé le marché de l’électricité et a progressé sur un certain nombre de projets phares de privatisation et sur les réformes de la gouvernance des entreprises publiques. Néanmoins, il reste encore une marge de progression importante en ce qui concerne les réformes institutionnelles et structurelles, notamment du cadre réglementaire, administratif et judiciaire. La mise en œuvre de réformes et d’investissements dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience de la Grèce devrait constituer une opportunité majeure à cet égard.

(13)

À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que les conditions justifiant la mise en place d’une surveillance renforcée au titre de l’article 2 du règlement (UE) no 472/2013 sont toujours présentes. La stabilité financière de la Grèce reste notamment entourée de risques qui, s’ils se concrétisaient, pourraient avoir des retombées négatives sur les autres États membres de la zone euro. Il pourrait s’agir de retombées indirectes sur la confiance des investisseurs et, partant, sur les coûts de refinancement des banques et des émetteurs souverains dans d’autres États membres de la zone euro.

(14)

En conséquence, à moyen terme, la Grèce doit continuer d’adopter des mesures visant à remédier aux sources avérées ou potentielles de difficultés et de mettre en œuvre des réformes structurelles pour soutenir une reprise économique solide et durable. Ces sources de difficultés comprennent la récession grave et prolongée pendant la crise; l’ampleur du fardeau de la dette grecque; les vulnérabilités du secteur financier du pays; les liens encore relativement forts entre le secteur financier et les finances publiques grecques, y compris sous la forme de participations de l’État; le risque que des tensions graves dans l’un ou l’autre de ces secteurs ne se propagent à d’autres États membres, ainsi que l’exposition des États membres de la zone euro à la dette publique grecque.

(15)

Afin de remédier aux risques résiduels et de surveiller l’accomplissement des engagements en ce sens, il semble nécessaire et approprié de prolonger la surveillance renforcée à laquelle la Grèce est soumise en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (UE) no 472/2013.

(16)

Par l’intermédiaire d’une lettre envoyée le 10 juin 2021, la Grèce a eu la possibilité d’exprimer son point de vue sur l’évaluation de la Commission. Dans sa réponse du 17 juin 2021, la Grèce a largement souscrit à l’évaluation réalisée par la Commission concernant les défis économiques auxquels elle est confrontée, et sur la base de laquelle la surveillance renforcée est prolongée.

(17)

La Grèce continuera à bénéficier d’une assistance technique fournie au titre de l’instrument d’appui technique, qui aidera en particulier les États membres à préparer et à mettre en œuvre leurs plans respectifs pour la reprise et la résilience.

(18)

La Commission entend coopérer étroitement avec le Mécanisme européen de stabilité, dans le contexte de son mécanisme d’alerte rapide, pour la mise en œuvre de la surveillance renforcée,