Recommandation (UE) 2022/1634

(1)

Les services de médias indépendants jouent un rôle unique dans le marché intérieur. Ils représentent un secteur en mutation rapide et important sur le plan économique, tout en permettant aussi bien aux citoyens qu’aux entreprises d’avoir accès à une pluralité de points de vue et à des sources d’information fiables, remplissant ainsi la fonction d’intérêt général d’«observateur critique».

(2)

Les services de médias jouent un rôle capital dans les sociétés démocratiques en ce sens qu’ils apportent l’information, à savoir un bien public. Pour jouer un rôle sociétal aussi essentiel et prospérer sur le marché, les fournisseurs de services de médias doivent être en mesure de fournir leurs services librement et de manière indépendante sur un marché des médias qui soit ouvert et transparent et qui permette une pluralité d’acteurs et de points de vue.

(3)

Les fournisseurs de services de médias bénéficient non seulement de la protection prévue par les règles de l’Union régissant le marché intérieur, mais aussi de celle prévue par l’article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»), car ils sont indispensables à l’exercice du droit à la liberté d’expression et d’information. L’article 11 de la Charte dispose également que la liberté des médias et leur pluralisme sont respectés et que le droit à la liberté d’expression comprend la liberté de recevoir ou de communiquer des informations sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération des frontières des États membres. En outre, le bon fonctionnement du marché intérieur des services de médias a une incidence directe sur l’état de droit et sur la démocratie, qui sont des valeurs fondamentales de l’Union consacrées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne.

(4)

La perte de recettes publicitaires subie au cours de la dernière décennie, en raison notamment de l’augmentation de la diffusion de contenus médiatiques en ligne et de l’évolution des habitudes de consommation, a obéré les ressources financières du secteur des médias traditionnels, portant atteinte à sa durabilité et, partant, à la qualité et à la diversité des contenus proposés. Cette tendance montre que le marché ne parvient pas à offrir un rendement durable à la presse indépendante et au journalisme de qualité, qui sont pourtant des biens publics et contribuent à lutter contre la désinformation.

(5)

Comme indiqué dans le plan d’action pour la démocratie européenne (1), la Commission a présenté une série d’initiatives visant à soutenir la liberté et le pluralisme des médias. Elle a adopté une recommandation concernant la protection, la sécurité et le renforcement des moyens d’action des journalistes et autres professionnels des médias dans l’Union européenne (2). Elle a également présenté une proposition de directive (3) et une recommandation (4) sur la protection des personnes qui participent au débat public contre les procédures judiciaires manifestement infondées ou abusives («poursuites stratégiques altérant le débat public»). En outre, la Commission a mis en œuvre plusieurs mesures visant à soutenir la reprise et la transformation du secteur des médias et de l’audiovisuel, dans le cadre du plan d’action pour les médias et l’audiovisuel (5). La Commission suit également de près la transposition et la mise en œuvre d’actes législatifs importants pour le secteur des médias, en particulier la directive «Services de médias audiovisuels» (6) et la directive sur le droit d’auteur (7).

(6)

La Commission a présenté une proposition de règlement établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur (législation européenne sur la liberté des médias). Cette proposition prévoit une série de garde-fous dans le droit de l’Union afin de protéger le pluralisme des médias et l’indépendance éditoriale dans le marché intérieur. La présente recommandation accompagne cette proposition de règlement en tant qu’instrument ayant un effet immédiat pour favoriser l’indépendance éditoriale et la transparence de la propriété des médias.

(7)

Parallèlement, en complément de la législation et comme le souligne le plan d’action pour la démocratie européenne, la Commission soutient activement les initiatives d’autorégulation du secteur des médias lui-même. La présente recommandation s’inscrit dans le cadre de ces efforts.

(8)

Le secteur des médias a une longue tradition d’autorégulation et a pris un certain nombre d’initiatives dans ce domaine. Sur la base de ces initiatives et compte tenu de la diversité des traditions et approches juridiques dans les États membres, il est possible de recenser des pratiques volontaires que les fournisseurs de services de médias pourraient suivre pour améliorer leur résilience et mieux résister aux pressions politiques et économiques. Le secteur pourrait engager une discussion sur ces pratiques volontaires tout en laissant aux fournisseurs de services de médias le soin de décider librement quelles pratiques peuvent répondre au mieux à leurs besoins individuels et à leur modèle d’entreprise, en tenant compte notamment des besoins spécifiques des micro-entreprises et des petites et moyennes entreprises au sens de l’article 3 de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil (8).

(9)

Pour exercer leurs droits démocratiques, les citoyens doivent pouvoir avoir confiance dans les informations qu’ils reçoivent. Ils doivent avoir accès à une pluralité de points de vue et à des sources d’information fiables afin de se forger leur propre opinion et de contribuer aux processus démocratiques. L’accès à des informations fiables est tout aussi important pour permettre aux entreprises de prendre des décisions en connaissance de cause.

(10)

Les fournisseurs européens de services de médias font de plus en plus l’objet d’ingérences indues dans les décisions éditoriales individuelles, notamment de la part de propriétaires privés et d’actionnaires, ce qui nuit à la liberté éditoriale, à la capacité de fournir des informations de manière indépendante et, partant, à la disponibilité d’informations fiables pour les publics cibles. Le rapport 2022 de l’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor 2022) indique un risque élevé d’influence indue des annonceurs commerciaux et des propriétaires dans plusieurs États membres (9). À l’ère numérique, les informations produites par les fournisseurs de services de médias établis dans d’autres États membres sont plus facilement accessibles, de sorte qu’il est essentiel de promouvoir les bonnes pratiques au niveau de l’Union européenne pour que les citoyens et les entreprises de l’Union reçoivent des contenus d’information et d’actualité indépendants et diversifiés leur permettant de se forger un avis et de faire des choix éclairés, contribuant ainsi au développement d’une sphère publique dans le marché intérieur.

(11)

L’indépendance éditoriale protège les éditeurs et les journalistes des conflits d’intérêts et les aide à résister aux ingérences et pressions indues. Il s’agit donc d’une condition préalable à la production et à la diffusion d’informations objectives et d’un aspect essentiel de la liberté des médias. De services de médias indépendants et pluralistes peuvent ainsi être fournis et obtenus par les citoyens et les entreprises dans toute l’Union. Cela est particulièrement important pour les fournisseurs de services de médias qui produisent des contenus d’information et d’actualité, quel qu’en soit le format (y compris les documentaires ou magazines traitant de ces questions d’actualité). Par conséquent, les recommandations relatives aux mesures volontaires en faveur de l’indépendance éditoriale s’adressent à ces fournisseurs.

(12)

Dans ce contexte, certains fournisseurs de services de médias ont déjà mis en place des mesures, normes ou mécanismes de gouvernance d’entreprise, tels que des chartes éditoriales, des codes de déontologie ou des comités d’éthique, afin de préserver l’indépendance éditoriale. Dans certains organes de presse, les journalistes ont leur mot à dire sur la sélection de leur rédacteur ou rédactrice en chef, voire sur les transferts de propriété de leur média. Dans certaines entreprises de médias, les journalistes ont le statut d’actionnaires et peuvent participer à la prise de décision stratégique et à la répartition des gains économiques. Dans quelques États membres, certaines de ces mesures d’entreprise sont des obligations légales pour certains types de fournisseurs de services de médias (10). Ces exemples de garde-fous et d’autres devraient être des sources d’inspiration pour les mesures volontaires et servir de fondement à la poursuite des discussions menées par les parties prenantes sur les manières d’améliorer la protection de l’indépendance éditoriale.

(13)

S’il est légitime pour les propriétaires de médias privés de choisir et de déterminer l’orientation éditoriale à long terme, il est important de faire en sorte que les rédacteurs puissent couvrir de manière indépendante l’information et l’actualité dans leur travail quotidien. En effet, les rédacteurs devraient fonder leurs décisions éditoriales individuelles sur des recherches et appréciations journalistiques et sur la pertinence des informations pour les lecteurs; ils devraient également être en mesure d’exprimer librement des avis critiques sans crainte de représailles. Il est nécessaire d’adopter une approche équilibrée guidée par le secteur, en vue de favoriser l’indépendance éditoriale, tout en reconnaissant les droits et intérêts légitimes des propriétaires privés de fournisseurs de services de médias, du point de vue tant de la liberté d’entreprendre que de leur propre liberté d’expression.

(14)

L’autorégulation des médias et les normes de déontologie journalistique sont des outils efficaces pour donner aux journalistes les moyens d’agir et les aider à résister aux pressions indues, y compris de nature politique et commerciale, ce qui renforce la confiance du public dans les médias (11). L’application des normes journalistiques dans l’ensemble de l’Union peut toutefois être améliorée. Le rapport 2022 de l’instrument de surveillance du pluralisme des médias souligne les lacunes dans la mise en œuvre effective de l’autorégulation (12).

(15)

En outre, comme indiqué par le projet financé par l’Union intitulé «Media Councils in the Digital Age» (Conseils des médias à l’ère numérique), seuls un peu plus de la moitié des États membres comptent des conseils des médias ou de la presse (13). Dans ces États membres, ces conseils diffèrent par leur taille, leur champ d’activité et par leur type d’identité juridique ou de reconnaissance en vertu du droit national, ce qui peut influer sur leur rôle effectif. Dans les États membres où les conseils des médias ou de la presse n’ont toujours pas été mis en place, les représentants de la communauté des médias ne sont souvent pas suffisamment encouragés à les créer.

(16)

La présente recommandation propose aux fournisseurs de services de médias un catalogue non exhaustif et non cumulatif de mesures et stratégies volontaires en vue de garantir l’indépendance du processus de production de contenus d’information. Les mesures recommandées concernent des éléments clés de ce processus, depuis les conditions propices à la création indépendante de contenus éditoriaux, en passant par le fait de donner aux journalistes les moyens de participer aux décisions cruciales pour le fonctionnement des médias, jusqu’aux stratégies visant à garantir la stabilité à long terme de la production de contenus d’information.

(17)

Aucune disposition de la présente recommandation, qui, par définition, n’est pas contraignante, ne devrait être interprétée comme ayant une incidence sur la libre prestation des services dans le marché intérieur ou la liberté d’expression et d’information, y compris la liberté de la presse, ou comme portant atteinte à la liberté éditoriale ou à la liberté d’entreprendre. Les garde-fous internes ne devraient en aucun cas être considérés comme privant les propriétaires de médias de leur rôle dans la fixation d’objectifs stratégiques et dans la promotion de la croissance et de la viabilité financière de leurs entreprises. En outre, il convient de reconnaître le rôle de premier plan joué par les fournisseurs de services de médias et les journalistes dans l’élaboration de garde-fous interne.

(18)

La présente recommandation repose sur des échanges menés avec les parties prenantes concernées, notamment les journalistes, les entreprises de médias et leurs associations. Elle s’appuie sur les discussions qui ont eu lieu lors du Forum européen des médias d’information (14), en particulier la deuxième édition, qui s’est tenue le 29 novembre 2021 et qui a porté sur la transformation industrielle du secteur des médias et les défis qui y sont liés (15). Elle tient également compte des initiatives existantes du secteur, y compris de l’Initiative pour la fiabilité de l’information (Journalism Trust Initiative – JTI) de Reporters sans frontières et de ses partenaires, qui visent à promouvoir un espace de l’information plus sain soutenu par des normes sectorielles.

(19)

Les mesures recommandées s’appuient sur des initiatives qui expérimentent de nouveaux modèles d’entreprise et collaborations, tels que ceux qui sont financés dans le cadre de l’action relative aux partenariats journalistiques soutenue par le programme «Europe créative» (16). Elles s’appuient également sur les dispositifs de soutien financier et les priorités décrits dans le plan d’action pour les médias et l’audiovisuel, dans le cadre des efforts déployés au niveau de l’Union européenne pour soutenir un écosystème industriel pour les médias d’information. En outre, certains fournisseurs de services de médias ont recours à des structures de gouvernance dans lesquelles des entités à but non lucratif, telles que des fiducies ou des fondations, détiennent la totalité ou une partie de leur capital et, dans certains cas, jouent un rôle important dans la nomination des conseils d’administration et des rédacteurs ou rédactrices en chef, qui sont réputées servir à préserver l’indépendance éditoriale du fournisseur à long terme. Parmi les autres mécanismes de gouvernance poursuivant des objectifs semblables figurent les accords de participation journalistique dans le cadre desquels les membres de la rédaction ou leurs organes représentatifs contrôlent une partie des parts dans le média ou ont le pouvoir de refuser l’arrivée d’un nouvel actionnaire de contrôle susceptible de nuire à l’indépendance éditoriale. Sur cette base, les mesures recommandées mentionnent les approches que les fournisseurs de services de médias pourraient envisager pour accroître leur viabilité et, partant, leur résilience face aux pressions politiques et aux pressions du marché, tout en soulignant que ces fournisseurs restent les mieux placés, en tant qu’acteurs économiques, pour développer des modèles d’entreprise adaptés à leurs objectifs et à leurs capacités, en fonction des segments de marché qu’ils ciblent.

(20)

La présente recommandation vise également à promouvoir davantage la transparence en matière de propriété des médias dans l’ensemble de l’Union. Actuellement, les normes internationales (17) et la législation de l’Union dans le domaine des médias encouragent les États membres à adopter des mesures sectorielles pour accroître la transparence en matière de propriété des médias. En particulier, l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2010/13/UE du Parlement européen et du Conseil (18) reconnaît que les États membres peuvent exiger des fournisseurs de services de médias relevant de leur compétence qu’ils rendent accessibles les informations relatives à leur structure de propriété, y compris les informations sur leurs bénéficiaires effectifs, conformément aux règles générales sur la transparence des bénéficiaires effectifs énoncées dans la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil (19). La recommandation du Conseil de l’Europe de 2018 sur le pluralisme des médias et la transparence de leur propriété invite les États membres à mettre en place des cadres pour la divulgation d’informations exactes et actualisées concernant la propriété directe et effective des médias. En outre, la Commission cofinance le développement de l’Observatoire sur la propriété des médias européens (Euromedia Ownership Monitor), qui a pour tâche de concevoir une base de données consultable et évolutive afin de fournir des informations gratuites et conviviales sur la propriété des médias dans l’ensemble de l’Union.

(21)

Il importerait que des mesures renforçant la transparence de la propriété des médias vis-à-vis du grand public soient prises compte tenu de la nature spécifique des services de médias en tant que bien public (20). Étant donné que les médias ont un rôle à jouer pour ce qui est de communiquer des informations sur les intérêts politiques et économiques et de demander des comptes en la matière, la transparence de la propriété des médias est une composante nécessaire de tout écosystème visant à favoriser le journalisme d’investigation, la diversité des médias et la confiance du public dans le travail des médias. Les parties prenantes ont signalé le manque d’informations sur la transparence des médias lors des consultations menées dans le cadre de l’élaboration de la présente recommandation.

(22)

Il résulte de ce qui précède qu’il convient d’adopter une approche globale de la transparence de la propriété des médias. Une telle approche favoriserait la mise à disposition d’informations sur la propriété de médias (ou son exercice) détenue par un gouvernement, une institution publique, une entreprise publique ou un autre organisme public, sur les intérêts, les liens ou les activités des propriétaires dans d’autres secteurs médiatiques ou dans des secteurs autres que celui des médias, ainsi que sur tout autre intérêt susceptible d’influencer la prise de décision stratégique de l’entreprise de médias ou sa ligne éditoriale. Il convient également de recommander la publication d’informations sur tout changement de propriété ou de contrôle des médias, compte tenu de l’importance de disposer d’informations actualisées concernant la structure de propriété pour les bénéficiaires de services. L’approche recommandée devrait être adaptée en fonction du type d’entreprise de médias et de la nature de sa propriété. Dans le cas d’entreprises de médias appartenant à des journalistes, en particulier, seules les informations sur les propriétaires ayant un rôle de direction, par exemple les membres du conseil d’administration, devraient être mises à disposition.

(23)

Par conséquent, la présente recommandation vise à promouvoir des niveaux élevés de transparence en matière de propriété des médias dans l’ensemble de l’Union au moyen de mesures volontaires qui pourraient être prises tant directement par les fournisseurs de services de médias que par les États membres, sans préjudice des règles horizontales de transparence en matière de propriété au niveau de l’Union prévues par la directive (UE) 2015/849 et des règles de publicité applicables aux entreprises en vertu de la directive (UE) 2017/1132 du Parlement européen et du Conseil (21), ainsi que des systèmes existants d’interconnexion des registres au niveau de l’Union.

(24)

Afin de favoriser le suivi de la présente recommandation, la Commission facilitera un dialogue régulier avec les États membres et les représentants des fournisseurs de services de médias et des journalistes dans les enceintes concernées, en particulier le Forum européen des médias d’information. La Commission suivra de près les actions menées par les États membres ainsi que les mesures pertinentes prises par les fournisseurs de services de médias au titre de la recommandation. À cette fin, les États membres devraient être invités à communiquer à la Commission les informations utiles qu’ils peuvent raisonnablement lui fournir pour lui permettre de contrôler le respect des parties de la recommandation dont ils sont destinataires. Les conclusions du suivi peuvent alimenter les discussions menées par les parties prenantes,