Recommandation du Conseil du 21 octobre 2024 relative aux politiques économique, budgétaire, de l’emploi et structurelle du Luxembourg

(1)

Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (2), qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience (ci-après dénommée «facilité»), est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’Union. Conformément aux priorités du Semestre européen pour la coordination des politiques économiques, la facilité contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d’investissements durables, en particulier des réformes et des investissements pour promouvoir la transition écologique et numérique et rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’Union et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux.

(2)

Le règlement (UE) 2023/435 du Parlement européen et du Conseil (3) (ci-après dénommé «REPowerEU»), qui a été adopté le 27 février 2023, vise à éliminer progressivement la dépendance de l’Union à l’égard des importations de combustibles fossiles russes. Cela contribuerait à garantir la sécurité énergétique et à diversifier l’approvisionnement énergétique de l’Union, tout en augmentant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l’énergie et l’efficacité énergétique.

(3)

Le 16 mars 2023, la Commission a publié une communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030», dans le but d’éclairer les décisions relatives aux politiques à mener et de créer les conditions-cadres d’un renforcement de la croissance. Cette communication définit la compétitivité selon neuf facteurs qui se renforcent mutuellement. Parmi ces facteurs, l’accès aux capitaux privés, la recherche et l’innovation, l’éducation et les compétences, ainsi qu’un marché unique performant font figure de priorités essentielles en matière de réformes et d’investissements pour remédier aux problèmes de productivité actuels et accroître la compétitivité à long terme de l’Union et de ses États membres. Le 14 février 2024, la Commission a publié une communication intitulée «Rapport annuel 2024 sur le marché unique et la compétitivité». Cette communication rend compte des atouts et des défis du marché unique européen en matière de compétitivité en suivant les évolutions survenues au cours de l’année écoulée sur la base des neuf facteurs de compétitivité recensés.

(4)

Le 21 novembre 2023, la Commission a adopté l’examen annuel 2024 de la croissance durable, qui marque le lancement du Semestre européen 2024pour la coordination des politiques économiques. Le 22 mars 2024, le Conseil européen a validé les priorités de l’examen annuel 2024 de la croissance durable, qui s’articule autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive. Le 21 novembre 2023, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) no 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil (4), le rapport 2024 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel le Luxembourg n’est pas mentionné parmi les États membres pouvant être touchés ou risquant d’être touchés par des déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. La Commission a par ailleurs adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro et une proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2024, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux. Le Conseil a adopté la recommandation concernant la politique économique de la zone euro (5) (ci-après dénommée «recommandation pour la zone euro de 2024») le 12 avril 2024 et le rapport conjoint sur l’emploi le 11 mars 2024. Le 18 avril 2024, la Commission a adopté un avis sur le projet de plan budgétaire 2024 du Luxembourg.

(5)

Le 30 avril 2024, le nouveau cadre de gouvernance économique de l’Union est entré en vigueur. Ce cadre comprend le nouveau règlement (UE) 2024/1263 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale, le règlement modifié (CE) no 1467/97 du Conseil (6) visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, ainsi que la directive modifiée 2011/85/UE du Conseil (7) sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres. Les objectifs de ce nouveau cadre de gouvernance économique sont la promotion de finances publiques saines et viables, d’une croissance durable et inclusive et de la résilience au moyen de réformes et d’investissements, et la prévention des déficits publics excessifs. Le nouveau cadre de gouvernance économique encourage également l’appropriation au niveau national et est davantage axé sur le moyen terme, tout en visant une application plus efficace et cohérente des règles. Chaque État membre doit présenter au Conseil et à la Commission un plan budgétaire et structurel national à moyen terme. Un plan structurel budgétaire national à moyen terme contient les engagements en matière budgétaire, de réformes et d’investissements d’un État membre, couvrant un horizon de planification de 4 ou 5 ans en fonction de la durée ordinaire de la législature nationale. La trajectoire des dépenses nettes (8) dans les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme devrait être conforme aux exigences du règlement (UE) 2024/1263, notamment aux obligations de placer ou de maintenir la dette publique sur une trajectoire descendante plausible avant la fin de la période d’ajustement, ou de la maintenir à des niveaux prudents inférieurs à 60 % du produit intérieur brut (PIB) et de ramener et/ou de maintenir le déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité à moyen terme. Lorsqu’un État membre s’engage à mettre en œuvre un ensemble pertinent de réformes et d’investissements conformément aux critères énoncés dans le règlement (UE) 2024/1263, la période d’ajustement peut être prolongée de trois ans au maximum. Afin de soutenir l’élaboration de ces plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme, la Commission a publié, le 21 juin 2024, des orientations sur les informations à fournir par les États membres dans leurs plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme et dans leurs rapports d’avancement annuels. Conformément aux articles 5 et 36 du règlement (UE) 2024/1263, la Commission a transmis aux États membres les trajectoires de référence et les informations techniques, le cas échéant. Les États membres doivent présenter leur plan budgétaire et structurel national à moyen terme au plus tard le 20 septembre 2024, à moins que l’État membre concerné et la Commission ne conviennent de prolonger d’une durée raisonnable ce délai. Conformément à leurs cadres juridiques nationaux, les États membres peuvent débattre de leurs projets de plans à moyen terme avec leurs parlements nationaux, demander aux institutions budgétaires indépendantes d’émettre un avis et procéder à la consultation des partenaires sociaux et d’autres parties prenantes nationales.

(6)

En 2024, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques se déroule toujours parallèlement à la mise en œuvre de la facilité. La pleine mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des priorités stratégiques du Semestre européen, car ces plans permettent aux pays concernés de relever efficacement l’ensemble, ou une partie non négligeable, des défis identifiés dans les recommandations par pays qui leur ont été adressées ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020, 2022 et 2023 restent tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience qui ont été révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 ou 21 du règlement (UE) 2021/241.

(7)

Le 30 avril 2021, le Luxembourg a présenté à la Commission son plan national pour la reprise et la résilience, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, selon les lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 13 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision d’exécution relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour le Luxembourg (9), qui a été modifiée le 17 janvier 2023, conformément à l’article 18, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241, en vue de l’actualisation de la contribution financière maximale au titre du soutien financier non remboursable (10). La libération des tranches est subordonnée à l’adoption d’une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que le Luxembourg a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Les jalons et cibles ne peuvent être considérés comme atteints de manière satisfaisante qu’en l’absence de régression sur les jalons et cibles précédemment atteints.

(8)

Le 26 avril 2024, le Luxembourg a présenté son programme national de réforme pour 2024 et, le 25 avril 2024, son programme de stabilité et de croissance pour 2024, conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1466/97 du Conseil (11). Conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme pour 2024 tient également compte des rapports semestriels du Luxembourg sur les progrès accomplis dans la réalisation de son plan pour la reprise et la résilience.

(9)

Le 19 juin 2024, la Commission a publié le rapport 2024 pour le Luxembourg. Elle a évalué les progrès accomplis par le Luxembourg dans les suites données aux recommandations que lui avait adressées le Conseil entre 2019 et 2023 et fait le point sur la mise en œuvre, par le Luxembourg, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport consacré au pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis auxquels le plan pour la reprise et la résilience ne répond pas ou ne répond que partiellement, ainsi que des défis nouveaux ou émergents. Il a également évalué les progrès accomplis par le Luxembourg dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’Union en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que dans la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies.

(10)

Selon des données validées par Eurostat, le déficit public du Luxembourg est passé de 0,3 % du PIB en 2022 à 1,3 % en 2023, tandis que la dette publique est passée de 24,7 % du PIB à la fin de 2022 à 25,7 % à la fin de 2023.

(11)

Le 12 juillet 2022, le Conseil a recommandé au Luxembourg de s’attacher, en 2023, à veiller à ce que la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national soit conforme à une orientation politique budgétaire globalement neutre (12), compte tenu du maintien d’un soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. Il a été recommandé au Luxembourg de se tenir prêt à adapter les dépenses courantes à l’évolution de la situation. Il lui a aussi été recommandé d’accroître les investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique en tenant compte de l’initiative REPowerEU, notamment en recourant à la facilité et à d’autres fonds de l’Union. En 2023, selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire (13) a été expansionniste, de 3,2 % du PIB, dans un contexte d’inflation élevée. En 2023, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) a eu un effet expansionniste de 2,7 % du PIB sur l’orientation budgétaire. La croissance expansionniste des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) s’explique par des mesures d’urgence non ciblées dans le domaine de l’énergie, des augmentations permanentes des salaires du secteur public et des prestations sociales, des investissements publics plus élevés et la réduction d’un point de pourcentage des taux de TVA en 2023. En résumé, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national en 2023 n’a pas été conforme à la recommandation du Conseil du 12 juillet 2022. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité et par d’autres fonds de l’Union se sont élevées à 0,1 % du PIB en 2023. Les investissements financés au niveau national se sont élevés à 4,7 % du PIB en 2023, ce qui représente une augmentation de 0,5 point de pourcentage par rapport à 2022. Le Luxembourg a financé des investissements supplémentaires par l’intermédiaire de la facilité et d’autres fonds de l’Union. Il a financé des investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique, tels que les transports publics, l’efficacité énergétique et la mobilité verte, ainsi que les services publics numériques. Ces investissements publics sont en partie financés par la facilité et d’autres fonds de l’Union.

(12)

Dans le programme de stabilité pour 2024, le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires prévoit une croissance du PIB réel de 2,0 % en 2024 et de 3,0 % en 2025, tandis qu’il prévoit une inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) de 1,9 % en 2024 et de 3,2 % en 2025. Le déficit public devrait augmenter pour atteindre 1,2 % du PIB en 2024 et rester stable à 1,2 % du PIB en 2025, tandis que le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter pour atteindre 26,5 % à la fin de 2024 et 26,9 % à la fin de 2025. Après 2025, le déficit public devrait diminuer progressivement pour passer à 0,9 % du PIB en 2026 et rester stable en 2027. Dès lors, le solde des administrations publiques devrait rester sous la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité pour le déficit au cours de la période couverte par le programme. Après 2025, le ratio de la dette publique au PIB devrait quant à lui augmenter progressivement à 27,3 % en 2026, puis rester stable en 2027.

(13)

Les prévisions du printemps 2024 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel de 1,4 % en 2024 et de 2,3 % en 2025, tandis que l’inflation mesurée par l’IPCH devrait s’établir à 2,3 % en 2024 et à 2,0 % en 2025.

(14)

Les prévisions du printemps 2024 de la Commission annoncent un déficit public de 1,7 % du PIB en 2024, tandis que le ratio de la dette publique au PIB devrait atteindre 27,1 % à la fin de 2024. L’augmentation du ratio de déficit en 2024 résulte essentiellement du maintien de dépenses élevées pour la rémunération des fonctionnaires et les prestations sociales, en raison de l’indexation automatique et d’une baisse des recettes due principalement à des mesures discrétionnaires, telles que l’ajustement à la hausse des tranches de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et les compensations accordées aux entreprises pour la troisième tranche indiciaire des salaires en 2023 sous la forme d’une réduction des cotisations sociales à la charge des employeurs en 2024. Selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire devrait être expansionniste de 0,4 % du PIB en 2024.

(15)

D’après les prévisions du printemps 2024 de la Commission, des dépenses représentant 0,1 % du PIB devraient être financées par un soutien non remboursable (subventions) provenant de la facilité en 2024, contre moins de 0,1 % du PIB en 2023. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité permettront des investissements de qualité et des réformes de nature à améliorer la productivité qui n’auront pas d’incidence directe sur le solde ou la dette des administrations publiques du Luxembourg.

(16)

Le 14 juillet 2023, le Conseil a recommandé (14) au Luxembourg de mener une politique budgétaire prudente, notamment en plafonnant à un maximum de 4,8 % l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes (15) financées au niveau national en 2024. Les États membres ont été invités à tenir compte, lors de l’exécution de leur budget 2023 et de la préparation de leur projet de plan budgétaire pour 2024, du fait que la Commission proposerait au Conseil l’ouverture de procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit en se basant sur les données effectives pour 2023. Selon les prévisions du printemps 2024 de la Commission, les dépenses primaires nettes du Luxembourg financées au niveau national devraient augmenter de 6,8 % en 2024, ce qui est supérieur au taux de croissance maximal recommandé. Ce dépassement des dépenses par rapport au taux de croissance maximal recommandé des dépenses primaires financées au niveau national correspond à 0,9 % du PIB en 2024. Il y a un risque que cela ne corresponde pas à ce qui a été recommandé par le Conseil.

(17)

En outre, le Conseil a recommandé au Luxembourg de s’attacher à supprimer progressivement les mesures d’urgence de soutien à l’énergie en vigueur et à affecter les économies ainsi réalisées à la réduction du déficit public, dès que possible en 2023 et 2024. Le Conseil a également précisé que, dans le cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie nécessiteraient de nouvelles mesures de soutien ou le maintien de mesures de soutien, le Luxembourg devrait faire en sorte que celles-ci soient ciblées pour protéger les ménages et les entreprises vulnérables, soient financièrement abordables et préservent les incitations aux économies d’énergie. Selon les prévisions du printemps 2024 de la Commission, qui partent de l’hypothèse selon laquelle les mesures destinées à limiter la hausse des prix du gaz et de l’électricité ainsi que les subventions visant à contenir les coûts du chauffage resteront en vigueur en 2024 et 2025, le coût budgétaire net (16) des mesures de soutien à l’énergie est estimé à 0,9 % du PIB en 2023 et devrait s’établir à 0,5 % en 2024 et à 0,3 % en 2025 (17).

(18)

Si les économies réalisées étaient affectées à la réduction du déficit public, comme recommandé par le Conseil, ces projections impliqueraient un ajustement budgétaire de 0,5 % du PIB en 2024, alors que les dépenses primaires nettes financées au niveau national (18) apportent une contribution expansionniste de 0,3 % du PIB à l’orientation budgétaire la même année. Les mesures d’urgence de soutien à l’énergie ne seront pas supprimées progressivement dès que possible en 2023 et 2024. Il y a un risque que cela ne corresponde pas à ce qui a été recommandé par le Conseil. De plus, les économies ainsi réalisées ne devraient pas être entièrement affectées à la réduction du déficit public. Il y a un risque que cela ne corresponde également pas à ce qui a été recommandé par le Conseil. Le coût budgétaire des mesures d’urgence de soutien à l’énergie destinées à protéger les ménages et les entreprises vulnérables est estimé à 0,1 % du PIB en 2024 (0,4 % en 2023), dont moins de 0,1 % du PIB préserve le signal prix incitant à réduire la demande d’énergie et à accroître l’efficacité énergétique (0,3 % en 2023).

(19)

Par ailleurs, le Conseil a recommandé au Luxembourg de préserver les investissements publics financés au niveau national et de veiller à l’absorption effective des subventions accordées au titre de la facilité et des autres fonds de l’Union, en particulier pour favoriser les transitions écologique et numérique. Selon les prévisions du printemps 2024 de la Commission, les investissements publics financés au niveau national devraient décroître légèrement pour s’établir à 4,6 % du PIB en 2024 (contre 4,7 % du PIB en 2023). Cela s’explique principalement par le retard pris dans la livraison d’un satellite militaire, qui devrait désormais avoir lieu en 2025. Compte tenu de ce facteur supplémentaire et étant donné que le ratio de l’investissement public au PIB du Luxembourg devrait rester stable et à un niveau élevé sur la période couverte par les prévisions du printemps 2024 de la Commission, l’investissement public en 2024 est jugé conforme à la recommandation du Conseil. Quant aux dépenses publiques financées par des fonds de l’Union, notamment les subventions au titre de la facilité, elles devraient atteindre 0,1 % du PIB en 2023 et augmenter à 0,2 % du PIB en 2024.

(20)

Sur la base des mesures connues à la date d’arrêté des prévisions et selon une hypothèse de «politiques inchangées», les prévisions du printemps 2024 de la Commission tablent sur un déficit public de 1,9 % du PIB en 2025. Le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter pour s’établir à 28,5 % à la fin de 2025. La hausse du ratio de déficit en 2025 est due principalement à l’augmentation des dépenses consacrées à la rémunération des fonctionnaires, aux prestations sociales et à l’investissement public.

(21)

La transition démographique prévue vers le vieillissement de la population, conjuguée à une réduction du solde migratoire, devrait augmenter considérablement les dépenses publiques liées aux retraites dans les décennies à venir. Les dépenses liées aux retraites devraient dépasser les recettes provenant des cotisations au cours de la seconde moitié de cette décennie, ce déficit se creusant progressivement par la suite. Ce déséquilibre est en grande partie imputable à un nombre croissant de retraités par personne active, conséquence du vieillissement de la population, qui entraîne un taux de dépendance plus élevé des personnes âgées. Dans le rapport 2024 de la Commission sur le vieillissement, sans ajustements des mesures, la réserve conçue pour protéger l’équilibre financier du système de retraites devrait passer sous le seuil prévu par la législation nationale d’ici le début des années 2040. Selon les projections, une fois ce seuil atteint, la réserve sera épuisée dans un délai de 5 ou 6 ans. À plus long terme, l’augmentation des dépenses de retraites devrait doubler pour atteindre environ 17 % du PIB en 2070, soit la proportion potentiellement la plus élevée au sein de l’Union. Cela mettrait en péril la viabilité financière du système de retraites luxembourgeois, tout en accroissant la dette publique. Des mesures visant à encourager l’allongement de la vie active et l’augmentation des taux de participation des travailleurs âgés contribueraient à résoudre ce problème et à soutenir la croissance économique.

(22)

La croissance démographique rapide et la progression des prêts hypothécaires ont dépassé la croissance de l’offre sur le marché immobilier au cours de la décennie précédant le récent choc énergétique. La rigidité de l’offre de logements est principalement due aux pratiques de rétention foncière. Cette situation a entraîné une pénurie importante de logements, une augmentation des coûts et des risques de surévaluation du marché et de réduction de l’accessibilité financière, autant de problèmes qui affectent de manière disproportionnée les populations vulnérables et peuvent également nuire à l’attractivité du Luxembourg tant pour les travailleurs que pour les entreprises. En 2023, le marché de l’immobilier a connu une forte récession en raison des effets à retardement de la hausse des prix de l’énergie et du resserrement monétaire, qui ont érodé la confiance des consommateurs. La baisse historique de l’offre de nouveaux logements et de terrains qui en a découlé a empêché les corrections de prix nécessaires et a précipité une nette diminution de l’activité de construction. Les efforts déployés de longue date pour stabiliser les prix du marché n’ont pas abouti, en partie parce que le système fiscal génère davantage de recettes provenant des ventes et des achats de biens immobiliers que de la propriété foncière, ce qui contribue à la rigidité des prix et aux hausses conjoncturelles. Bien que les récentes mesures budgétaires aient atténué la pression financière pesant sur les ménages et le secteur de la construction, les aides pour accéder à la propriété ont gonflé les prix hors taxe des logements, profitant principalement aux propriétaires fortunés et aux investisseurs.

(23)

Le Luxembourg est une petite économie ouverte dotée d’un important secteur financier international, dans lequel de nombreux groupes multinationaux canalisent des flux financiers entrants et sortants considérables dans le cadre de leurs activités. Une part importante de cette activité se déroule toutefois entre des entités au sein de groupes multinationaux. Celles-ci peuvent être en mesure d’exploiter les failles du système fiscal luxembourgeois qui réduisent le revenu imposable. Des préoccupations subsistent quant aux mesures dont le champ d’application est trop limité, qui permettent une retenue à la source faible ou inexistante sur les paiements d’intérêts et de redevances à destination de juridictions à fiscalité faible ou nulle (19). Le 1er janvier 2024, la directive (UE) 2022/2523 du Conseil (20) («directive sur le deuxième pilier») est entrée en vigueur au Luxembourg, introduisant un taux d’imposition effectif minimal de 15 % sur les sociétés pour les entreprises multinationales actives dans le pays. En raison de son champ d’application, ladite directive ne devrait résoudre que partiellement le problème des paiements sortants, car elle se limite aux grandes entreprises multinationales et exclut certains secteurs.

(24)

Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), du règlement (UE) 2021/241, et au critère 2.2 de l’annexe V dudit règlement, le plan pour la reprise et la résilience prévoit un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre pour 2026 au plus tard. Ces réformes et ces investissements doivent permettre au pays de relever efficacement l’intégralité, ou une partie significative, des défis recensés dans les recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées. Dans ce délai serré, il est essentiel de poursuivre la mise en œuvre rapide et efficace du plan pour la reprise et la résilience, y compris du chapitre REPowerEU une fois adopté, pour renforcer la compétitivité à long terme du Luxembourg par les transitions écologique et numérique, tout en veillant à l’équité sociale. Pour honorer les engagements du plan pour la reprise et la résilience au plus tard en août 2026, il est essentiel que le Luxembourg poursuive la mise en œuvre des réformes et des investissements. Associer systématiquement les collectivités locales, les partenaires sociaux, la société civile et les autres parties prenantes concernées demeure essentiel afin de garantir une large appropriation en vue de la bonne mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience.

(25)

Dans le cadre de l’examen à mi-parcours des programmes de la politique de cohésion, conformément à l’article 18 du règlement (UE) 2021/1060 du Parlement européen et du Conseil (21), le Luxembourg est tenu de réexaminer chaque programme soutenu par le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen Plus (FSE+), le Fonds de cohésion et le Fonds de transition juste (FTC) d’ici à mars 2025, en tenant compte entre autres des défis recensés dans les recommandations par pays de 2024, ainsi que de son plan national en matière d’énergie et de climat. Cet examen constitue la base de l’allocation définitive des fonds de l’Union inclus dans chaque programme. Bien que le Luxembourg ait réalisé certains progrès dans la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion et du socle européen des droits sociaux, il lui reste des défis à relever. Le Luxembourg continue également de présenter des disparités socio-économiques considérables entre les villes, les agglomérations, les banlieues et les zones non urbaines. Il importe d’accélérer la mise en œuvre de la politique de cohésion, et les priorités arrêtées dans les programmes demeurent pertinentes. Il est particulièrement important de veiller à une mise en œuvre rapide des investissements liés aux transitions écologique et numérique. Investir dans les compétences pour faciliter les transitions professionnelles et la mobilité professionnelle en fonction des besoins du marché du travail, en accordant une attention particulière aux travailleurs âgés et aux personnes peu qualifiées, ainsi qu’à l’activation et à l’intégration sociale des personnes vulnérables, en particulier celles issues de l’immigration, demeure une priorité. La mise en œuvre de la garantie européenne pour l’enfance, établie par la recommandation (UE) 2021/1004 du Conseil (22), en particulier l’intégration des élèves défavorisés au moyen d’une éducation et d’une formation de qualité, reste importante. Le Luxembourg pourrait également utiliser l’initiative de la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe», établie par le règlement (UE) 2024/795 du Parlement européen et du Conseil (23), pour soutenir la transformation industrielle, notamment en investissant dans des chaînes de valeur stratégiques telles que l’industrie «zéro net», la décarbonation des industries à forte intensité énergétique et l’innovation numérique.

(26)

Outre les enjeux économiques et sociaux abordés par le plan pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union, le Luxembourg est confronté à plusieurs autres défis liés aux faiblesses du système éducatif qui aggravent les inégalités et aux questions relatives aux investissements des entreprises, notamment en matière de R & D, à la politique énergétique et à la transition écologique, y compris les obstacles potentiels à l’abandon des combustibles fossiles et les problèmes concernant le réseau de transports.

(27)

Les compétences de base et les performances globales des élèves dépendent largement de leur milieu socio-économique et linguistique. Les niveaux moyens de connaissances et de compétences fondamentales à l’âge de 15 ans, tels que mesurés par le programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) dans la dernière enquête de 2018 à laquelle le Luxembourg a participé, sont nettement inférieurs à la moyenne de l’Union. L’écart entre les étudiants favorisés et leurs pairs défavorisés est plus important au Luxembourg que dans n’importe quel autre État membre. Le système éducatif ne dote pas tous les élèves des compétences de base nécessaires pour répondre aux besoins du marché du travail national. Les tests de compétence nationaux montrent que lorsqu’ils entrent à l’école, les élèves possèdent les compétences de base essentielles pour commencer à acquérir les aptitudes à lire et à écrire, même s’il existe des différences significatives dans ces compétences initiales. Toutefois, au moment où les élèves entament leur troisième année de primaire, à l’âge de huit ans, l’écart de compétences se creuse. Les résultats des élèves en compréhension de l’écrit en allemand et en mathématiques chutent de façon marquée, en particulier ceux des élèves issus de milieux défavorisés ou dont la première langue n’est ni l’allemand ni le luxembourgeois. La transition écologique implique des changements structurels sur le marché du travail. Dans ce contexte, le perfectionnement et la reconversion professionnels dans les secteurs en déclin et en transformation ont augmenté, et des mesures supplémentaires sont prévues pour combler les déficits de compétences par la création d’une formation professionnelle continue adaptée au marché du travail. Cependant, les risques d’inadéquation des compétences persistent.

(28)

La participation à la formation au cours des 12 derniers mois est supérieure à la moyenne de l’Union (50 % contre 46,6 %), mais reste inégale d’un groupe à l’autre. Bien qu’elle soit très élevée chez les chômeurs, elle est plus faible chez les personnes peu qualifiées (24,2 %) et chez les travailleurs âgés (32,5 %). Des études sectorielles sur les professions et les compétences, menées par le service public de l’emploi en partenariat avec l’Union des entreprises luxembourgeoises, montrent que, dans tous les secteurs, les exigences en matière de compétences requises ne cessent de croître dans tous les domaines, notamment en ce qui concerne l’importance des compétences transversales (par exemple, comportementales, numériques, managériales et linguistiques) et la capacité à s’adapter au changement. L’OCDE a confirmé la haute performance du Luxembourg en matière de compétences en 2023, mais elle a également mis en évidence des défis majeurs tels que la pénurie de talents, la faible participation à l’éducation et à la formation des adultes parmi les plus défavorisés et le manque de données fiables sur les besoins en matière de compétences. Malgré les nombreuses initiatives prises ces dernières années en vue de promouvoir la formation professionnelle auprès des demandeurs d’emploi, relever les défis de la numérisation et renforcer la capacité d’anticipation des besoins futurs en compétences, des solutions efficaces restent nécessaires pour améliorer l’accès à l’apprentissage tout au long de la vie des travailleurs les moins qualifiés et des travailleurs âgés.

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La productivité de la main-d’œuvre au Luxembourg reste l’une des plus élevées de l’Union. Toutefois, depuis la crise financière mondiale, elle a connu un net recul, qui s’est récemment accéléré. Depuis des décennies, l’investissement des entreprises est parmi les plus faibles de l’Union, en particulier dans le domaine de la R & D. Les niveaux d’investissement traditionnellement faibles, justifiés par les besoins réduits d’une économie luxembourgeoise axée sur les services, pourraient ne plus suffire à la lumière des défis émergents des transitions écologique et numérique, qui s’ajoutent aux défis préexistants. La pénurie de travailleurs constitue un obstacle majeur à l’investissement et cette situation pourrait s’aggraver en raison des prix élevés des logements, de la longueur des temps de trajet et de la congestion routière, réduisant l’attractivité du Luxembourg en tant que lieu de travail. Les trois indexations salariales consécutives déclenchées par une forte inflation en 2023 — une première historique — ont affecté la compétitivité des entreprises dans différents secteurs, les secteurs non financiers, en particulier les moins productifs, étant les plus touchés, malgré la compensation publique partielle octroyée aux entreprises lors de la troisième indexation. Si cette tendance persiste, elle pourrait entraver les investissements de création et influencer les décisions de relocalisation des entreprises.

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Le soutien public à l’innovation des entreprises au Luxembourg est aujourd’hui limité par rapport à d’autres pays, qui fournissent souvent un soutien indirect au moyen de crédits d’impôts recherche. Le gouvernement consacre actuellement 25 % de son budget de R & D à des projets spécifiques, dont certains font intervenir des partenaires privés, tandis que la majorité, soit 75 %, est consacrée au soutien des institutions. La R & D des entreprises reçoit une part relativement faible de son financement de la part du gouvernement, à savoir 6 %. Afin de favoriser l’innovation de manière plus efficace, le Luxembourg pourrait envisager de renforcer son modèle de financement pour y intégrer davantage de projets en collaboration avec le secteur privé. En investissant directement dans l’innovation émanant des entreprises, le pays pourrait stimuler les efforts privés en matière de R & D et augmenter sa productivité globale.

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Maintenir le rôle du Luxembourg en tant que plateforme financière mondiale tout en garantissant la robustesse de l’économie nationale représente un défi de taille. Le secteur financier, qui contribue pour près d’un tiers au PIB, a largement bénéficié de l’intégration internationale. Toutefois, la valeur ajoutée du secteur par travailleur a chuté de 15 % entre 2021 et 2023, une baisse qui a doublé depuis 2007, signe d’une diminution des gains liés à la participation mondiale. Dans un contexte de recul de la productivité, la diversification pourrait contribuer à réduire l’exposition aux fluctuations du commerce et de la finance à l’échelon mondial. En outre, l’écart entre le PIB et le revenu national s’élève désormais à 30 % du PIB, un écart qui s’est creusé depuis la crise financière mondiale. Encourager les investissements dans des projets locaux de R & D à forte valeur ajoutée pourrait réduire l’écart entre le PIB et le revenu national brut et favoriser la richesse et l’équité nationales.

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Le système énergétique luxembourgeois se caractérise par sa forte dépendance aux importations et aux combustibles fossiles (77 % du bouquet énergétique en 2022). Le Luxembourg est un gros importateur net d’énergie. Il dépend presque entièrement des importations d’énergie primaire et affichait un taux de dépendance de 91 % en 2022. La capacité totale installée de production d’énergies renouvelables a atteint 782 MW en 2023, soit une augmentation de 13,5 % par rapport à 2022. La part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie reste cependant l’une des plus faibles de l’Union.

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Le Luxembourg a accompli des progrès significatifs dans la réalisation des objectifs de l’Union à l’horizon 2030 en matière d’efficacité énergétique, bien que la plupart des dispositifs soient encore fondés sur des subventions et que l’utilisation d’instruments financiers reste très limitée, en particulier pour les entreprises et l’industrie. Les meilleurs résultats sont enregistrés dans le secteur des services, tandis que le secteur résidentiel doit encore rattraper son retard: sa consommation d’énergie finale est restée stable depuis 2015. Une nouvelle révision à la hausse des ambitions en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’augmentation de la part des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique sera nécessaire pour que le Luxembourg atteigne ses objectifs énergétiques à l’horizon 2030, à savoir atteindre 25 % d’énergie produite à partir de sources renouvelables et réduire sa consommation finale d’énergie de 40 % à 44 % par rapport à 2007. Les pénuries de main-d’œuvre et de compétences dans les secteurs et les professions clés de la transition écologique, y compris en ce qui concerne la fabrication, le déploiement et l’entretien des technologies «zéro net», créent des goulets d’étranglement dans la transition vers une économie «zéro net». Afin de libérer le potentiel de main-d’œuvre inexploitée, ces mesures doivent être accessibles, notamment pour les particuliers, ainsi que pour les secteurs les plus touchés par la transition écologique.

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La congestion du trafic routier pèse sur l’économie et la viabilité environnementale. Le secteur du transport routier demeure celui qui contribue le plus aux émissions de gaz à effet de serre au Luxembourg et reste un élément clé de la décarbonation. La transition du Luxembourg vers des transports durables progresse, avec une part des véhicules utilitaires électriques légers supérieure à la moyenne de l’Union. Des investissements supplémentaires sont néanmoins nécessaires pour augmenter la part du transport ferroviaire de passagers et de marchandises, la route étant utilisée pour 86 % du transport de passagers et de marchandises, y compris dans les régions frontalières afin d’améliorer la connectivité transfrontière.

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Compte tenu de la forte interdépendance entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l’Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé, en 2024, que les États membres de la zone euro prennent des mesures, notamment dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience, pour mettre en œuvre la recommandation pour la zone euro de 2024. En ce qui concerne le Luxembourg, les recommandations 1, 2, 3 et 4 contribuent à la mise en œuvre des première, deuxième, troisième et quatrième recommandations énoncées dans la recommandation pour la zone euro de 2024,