Décision32025D0396

Décision (PESC) 2025/396 du Conseil du 24 février 2025 modifiant la décision (PESC) 2022/266 concernant des mesures restrictives en réponse à la reconnaissance, à l’occupation ou à l’annexion illégales par la Fédération de Russie de certaines zones de l’Ukraine non contrôlées par le gouvernement

CELEX	32025D0396
Type	Décision
Date	lundi 24 février 2025

Résumé IA

Cette décision du Conseil modifie le régime de sanctions instauré par la décision (PESC) 2022/266, en réponse à la reconnaissance et à l'annexion illégales de territoires ukrainiens par la Russie. Elle ajuste les mesures restrictives existantes, notamment en matière de restrictions à l'exportation et de gel des avoirs, pour renforcer leur efficacité face à l'évolution de la situation. Pour le praticien français, ce texte implique une mise à jour des obligations de conformité pour les opérateurs économiques et les établissements financiers concernant les transactions liées à ces zones.

Texte intégral

Journal officiel
de l'Union européenne

Série L

2025/396

24.2.2025

DÉCISION (PESC) 2025/396 DU CONSEIL

du 24 février 2025

modifiant la décision (PESC) 2022/266 concernant des mesures restrictives en réponse à la reconnaissance, à l’occupation ou à l’annexion illégales par la Fédération de Russie de certaines zones de l’Ukraine non contrôlées par le gouvernement

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur l’Union européenne, et notamment son article 29,

vu la proposition du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité,

considérant ce qui suit:

(1)	Le 23 février 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/266 (1).

(2)

Le 6 octobre 2022, en réaction à l’annexion illégale des régions ukrainiennes de Donetsk, Kherson, Louhansk et Zaporijjia par la Fédération de Russie, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/1908 (2). Cette décision a modifié le titre de la décision (PESC) 2022/266 et a étendu le champ d’application géographique des restrictions afin de couvrir l’ensemble des zones de l’Ukraine non contrôlées par le gouvernement dans les oblasts de Donetsk, Kherson, Louhansk et Zaporijjia.

(3)

Dans ses conclusions du 19 décembre 2024, le Conseil européen a de nouveau condamné résolument la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, qui constitue une violation manifeste de la charte des Nations unies, et il a réaffirmé l’engagement inébranlable de l’Union de continuer d’apporter à l’Ukraine et à sa population un soutien politique, financier, économique, humanitaire, militaire et diplomatique.

(4)	L’Union ne reconnaît pas et continue de rejeter et de condamner l’annexion illégale par la Russie des régions ukrainiennes de Donetsk, Kherson, Louhansk et Zaporijjia. L’Union reste résolue à mettre pleinement en œuvre sa politique de non-reconnaissance.

(5)

Compte tenu de la gravité de la situation et de la poursuite par la Fédération de Russie d’actions illégales violant des règles fondamentales du droit international, y compris, en particulier, l’interdiction de recourir à la force consacrée à l’article 2, paragraphe 4, de la charte des Nations unies, et violant les règles fondamentales du droit international humanitaire, il convient d’adopter de nouvelles mesures restrictives.

(6)

L’Union reste déterminée à utiliser tous les instruments diplomatiques, économiques et juridiques à sa disposition pour empêcher la consolidation de l’occupation illégale par la Russie des zones de l’Ukraine non contrôlées par le gouvernement dans les oblasts de Donetsk, Kherson, Louhansk et Zaporijjia (ci-après dénommées «zones non contrôlées par le gouvernement») et pour soutenir le rétablissement intégral de la souveraineté de l’Ukraine sur l’ensemble de son territoire internationalement reconnu. Afin d’empêcher l’intégration économique, financière et juridique des zones non contrôlées par le gouvernement dans la Fédération de Russie, ainsi que d’éviter le contournement, par la Fédération de Russie par l’intermédiaire de ces zones non contrôlées par le gouvernement, des mesures restrictives de l’Union énoncées dans la décision 2014/512/PESC du Conseil (3), il convient d’étendre les mesures restrictives figurant dans la décision (PESC) 2022/266.

(7)

En particulier, il convient d’imposer des restrictions aux services qui facilitent l’occupation illégale par la Russie et permettent aux acteurs économiques de s’intégrer dans le système juridique et financier de la Russie, principalement en ce qui concerne la fourniture aux zones non contrôlées par le gouvernement de services de comptabilité, de contrôle des comptes, de tenue des livres, de conseils fiscaux, de conseil en matière d’entreprise et de gestion, de relations publiques, de construction, d’architecture, d’ingénierie, de conseil juridique, de conseil en informatique, d’études de marché et de sondages d’opinion, d’essais et d’analyses techniques et de publicité.

(8)

Dans l’objectif d’éviter les pratiques de contournement, il convient d’interdire la fourniture aux zones non contrôlées par le gouvernement de certains logiciels pour la gestion d’entreprises et logiciels de conception et de fabrication industrielles, ainsi que d’y transférer les droits de propriété intellectuelle ou les secrets d’affaires y afférents.

(9)	Il convient également d’interdire la fourniture aux zones non contrôlées par le gouvernement de billets de banque libellés dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre.

(10)	Afin de réduire les risques de contournement au minimum, il convient de restreindre l’exportation vers les zones non contrôlées par le gouvernement de certains biens et technologies qui font également l’objet de restrictions prévues par la décision 2014/512/PESC.

(11)

Par souci de mise en conformité avec l’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne dans l’affaire C-72/11 (4), il convient de modifier la disposition interdisant un contournement afin de clarifier le fait que les exigences relatives à la connaissance et à la volonté sont réunies non seulement lorsqu’une personne recherche délibérément l’objet ou l’effet, direct ou indirect, attaché au contournement des mesures restrictives, mais également lorsqu’une personne participant à une activité ayant pour objet ou pour effet de contourner les mesures restrictives sait qu’une telle participation peut avoir cet objet ou cet effet, et qu’elle accepte cette possibilité.

(12)	Il y a donc lieu de modifier la décision (PESC) 2022/266 en conséquence,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La décision (PESC) 2022/266 est modifiée comme suit:

1)	Les articles 3 et 4 sont supprimés.

2)	À l’article 5, le paragraphe 3 est supprimé.

L’article 6 est modifié comme suit:

le paragraphe 1 est remplacé par le texte suivant:

«1. Sont interdits la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation, directs ou indirects, de biens et de technologies par des ressortissants des États membres ou depuis le territoire des États membres, ou au moyen de navires ou d’aéronefs relevant de la juridiction d’États membres, qu’ils proviennent ou non de l’Union,

a)	à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme situés dans les zones non contrôlées par le gouvernement visées à l’article 1er; ou

destinés à être utilisés dans les zones non contrôlées par le gouvernement visées à l’article 1er,

dans les secteurs suivants:

i)	les transports;

ii)	les télécommunications;

iii)	l’énergie; et

iv)	la prospection, l’exploration et la production pétrolières, gazières et minières.»

;

b)	le paragraphe 3 est supprimé.

L’article 7 est modifié comme suit:

le paragraphe 1 est remplacé par le texte suivant:

«1. Il est interdit de fournir, directement ou indirectement, des services de comptabilité, de contrôle des comptes, y compris de contrôle légal des comptes, de tenue de livres ou de conseils fiscaux, ou des services de conseil en matière d’entreprise et de gestion ou des services de relations publiques à des personnes morales, des entités ou des organismes dans les zones non contrôlées par le gouvernement.»

;

les paragraphes suivants sont insérés après le paragraphe 1:

«1 -bis. Il est interdit de fournir, directement ou indirectement, des services de construction, d’architecture et d’ingénierie, des services de conseil juridique et des services de conseil en informatique à des personnes morales, des entités ou des organismes dans les zones non contrôlées par le gouvernement.

1 -ter. Il est interdit de fournir, directement ou indirectement, des services d’études de marché et de sondages d’opinion, des services d’essais et d’analyses techniques ainsi que des services de publicité à des personnes morales, des entités ou des organismes dans les zones non contrôlées par le gouvernement.

1 -quater. Il est interdit de vendre, de fournir, de transférer, d’exporter ou de mettre à disposition, directement ou indirectement, des logiciels pour la gestion d’entreprises et des logiciels de conception et de fabrication industrielles à des personnes morales, des entités ou des organismes dans les zones non contrôlées par le gouvernement.

L’Union prend les mesures nécessaires pour déterminer à quels articles le présent paragraphe doit s’appliquer.

1 -quinquies. Il est interdit:

a)	de fournir, directement ou indirectement, une assistance technique ou des services de courtage directement liés à des infrastructures dans les zones non contrôlées par le gouvernement dans les secteurs visés à l’article 6, paragraphe 1, quelle que soit l’origine des biens et des technologies;

de fournir une assistance technique, des services de courtage ou d’autres services en rapport avec les biens et services visés aux paragraphes 1, 1 -bis, 1 -ter et 1 -quater aux fins de leur fourniture, directement ou indirectement, à des personnes morales, des entités ou des organismes dans les zones non contrôlées par le gouvernement;

de fournir un financement ou une aide financière en rapport avec les biens et services visés aux paragraphes 1, 1 -bis, 1 -ter et 1 -quater aux fins de leur fourniture, ou pour la fourniture d’une assistance technique, de services de courtage ou d’autres services connexes, directement ou indirectement, à des personnes morales, des entités ou des organismes dans les zones non contrôlées par le gouvernement;

de vendre, de concéder sous licence ou de transférer de toute autre manière des droits de propriété intellectuelle ou des secrets d’affaires, ainsi que d’accorder des droits permettant de consulter ou de réutiliser tout matériel ou toute information protégés par des droits de propriété intellectuelle ou constituant des secrets d’affaires, en rapport avec les logiciels visés au paragraphe 1 -quater et avec la fourniture, la fabrication, l’entretien et l’utilisation de ces logiciels, directement ou indirectement, à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme dans les zones non contrôlées par le gouvernement ou aux fins d’une utilisation dans les zones non contrôlées par le gouvernement.

1 -sexies. Les paragraphes 1 et 1 -bis ne s’appliquent pas à la prestation de services qui sont strictement nécessaires à l’exercice des droits de la défense dans le cadre d’une procédure judiciaire et du droit à un recours effectif.

1 -septies. Les paragraphes 1 et 1 -bis ne s’appliquent pas à la prestation de services qui sont strictement nécessaires pour garantir l’accès aux procédures judiciaires, administratives ou d’arbitrage dans un État membre, ainsi que pour la reconnaissance ou l’exécution d’un jugement ou d’une sentence arbitrale rendu(e) dans un État membre, à condition qu’une telle prestation de services soit compatible avec les objectifs de la présente décision et de la décision 2014/145/PESC du Conseil (*1).

1 -octies. Les paragraphes 1 -bis, 1 -ter et 1 -quater ne s’appliquent pas à la vente, à la fourniture, au transfert, à l’exportation ou à la prestation de services qui sont nécessaires à des urgences de santé publique, à la prévention ou à l’atténuation à titre urgent d’un événement susceptible d’avoir des effets graves et importants sur la santé et la sécurité humaines ou sur l’environnement, ou en réaction à des catastrophes naturelles.

1 -nonies. Par dérogation au paragraphe 1 -quater, les autorités compétentes peuvent autoriser la fourniture de services qui y sont visés, dans les conditions qu’elles jugent appropriées, après avoir établi que ces services sont nécessaires à la contribution de ressortissants ukrainiens à des projets open source internationaux.

1 -decies. Par dérogation aux paragraphes 1 à 1 -quinquies, les autorités compétentes peuvent autoriser la vente, la fourniture, le transfert, l’exportation ou la prestation des services qui y sont visés, dans les conditions qu’elles jugent appropriées, après avoir établi que cela est nécessaire:

a)	à des fins humanitaires, telles que l’acheminement d’une assistance ou la facilitation de cet acheminement, y compris en ce qui concerne les fournitures médicales et les denrées alimentaires ou le transfert de travailleurs humanitaires et de l’aide connexe, ou à des fins d’évacuation;

b)	à des activités de la société civile qui promeuvent directement la démocratie, les droits de l’homme ou l’état de droit dans les zones non contrôlées par le gouvernement;

c)	au fonctionnement des organisations internationales jouissant d’immunités conformément au droit international et situées dans les zones non contrôlées par le gouvernement;

d)	pour assurer un approvisionnement énergétique critique dans l’Union et à l’achat, à l’importation ou au transport dans l’Union de titane, d’aluminium, de cuivre, de nickel, de palladium et de minerai de fer;

e)	pour assurer le fonctionnement continu d’infrastructures, de matériels et de logiciels qui sont critiques pour la santé et la sécurité humaines ou pour la sécurité de l’environnement;

à l’établissement, à l’exploitation, à l’entretien, à l’approvisionnement en combustible et au retraitement du combustible et à la sûreté des capacités nucléaires civiles, à la poursuite de la conception, de la construction et de la mise en service exigées pour la réalisation d’installations nucléaires civiles, à la fourniture de matériaux précurseurs pour la production de radio-isotopes médicaux et d’applications médicales similaires, ou de technologies critiques pour la surveillance des rayonnements dans l’environnement, ainsi que pour une coopération nucléaire civile, en particulier dans le domaine de la recherche et du développement;

à la fourniture, par les opérateurs de télécommunications de l’Union, de services de communications électroniques nécessaires au fonctionnement, à l’entretien et à la sécurité, y compris la cybersécurité, des services de communications électroniques, en Ukraine, dans l’Union, et entre l’Ukraine et l’Union, ainsi qu’aux services de centres de données dans l’Union.

1 -undecies. L’État membre concerné informe les autres États membres et la Commission de toute autorisation accordée en vertu des paragraphes 1 -nonies ou 1 -decies dans un délai de deux semaines suivant l’autorisation.

(*1) Décision 2014/145/PESC du Conseil du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de Ukraine [JO L 78 du 17.3.2014, p. 16, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2014/145(1)/oj].»;"

c)	dans la partie introductive du paragraphe 1 bis, le membre de phrase «Les interdictions visées au paragraphe 1 ne s’appliquent pas:» est remplacée par le membre de phrase «Les interdictions visées aux paragraphes 1 à 1 -quinquies ne s’appliquent pas:»;

d)	au paragraphe 1 ter, le membre de phrase «Dans les cas non couverts par le paragraphe 1 bis,» est remplacé par le membre de phrase «Dans les cas non couverts par les paragraphes 1 à 1 -quinquies,»;

e)	les paragraphes 2 et 3 sont supprimés.

À l’article 8, paragraphe 1, le point a) est remplacé par le texte suivant:

«a)	nécessaires pour les besoins officiels d’organisations internationales jouissant d’immunités conformément au droit international et situées dans les zones non contrôlées par le gouvernement; ou».

6)	À l’article 9, les paragraphes 2 et 3 sont supprimés.

Les articles suivants sont insérés:

«Article 9 bis

1. Il est interdit de vendre, de fournir, de transférer ou d’exporter des billets de banque libellés dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre dans les zones non contrôlées par le gouvernement ou vers ces zones, ou à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme dans les zones non contrôlées par le gouvernement, ou vers une telle personne ou entité ou un tel organisme, ou encore aux fins d’une utilisation dans les zones non contrôlées par le gouvernement.

2. L’interdiction prévue au paragraphe 1 ne s’applique pas à la vente, à la fourniture, au transfert ou à l’exportation de billets de banque libellés dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre pour autant que cette vente, cette fourniture, ce transfert ou cette exportation soit nécessaire:

a)	à l’usage personnel des personnes physiques se rendant dans les zones non contrôlées par le gouvernement ou de leurs parents proches qui voyagent avec elles;

b)	pour les besoins officiels d’organisations internationales jouissant d’immunités conformément au droit international et situées dans les zones non contrôlées par le gouvernement; ou

c)	à des activités de la société civile et des médias qui promeuvent directement la démocratie, les droits de l’homme ou l’état de droit dans les zones non contrôlées par le gouvernement et qui bénéficient d’un financement public de l’Union, des États membres ou de pays énumérés dans l’annexe.

Article 9 ter

Il est interdit de participer, sciemment et délibérément, à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les interdictions prévues par la présente décision, y compris sans rechercher délibérément cet objet ou cet effet, mais en sachant qu’une telle participation peut avoir cet objet ou cet effet et en acceptant cette possibilité.

Article 9 quater

1. Il n’est fait droit à aucune demande à l’occasion de tout contrat ou toute opération dont l’exécution a été affectée, directement ou indirectement, en tout ou en partie, par les mesures instituées en vertu de la présente décision, y compris à des demandes d’indemnisation ou à toute autre demande de ce type, telle qu’une demande de compensation ou une demande à titre de garantie, en particulier une demande visant à obtenir la prorogation ou le paiement d’une obligation, d’une garantie ou d’une contre-garantie, notamment une garantie ou une contre-garantie financière, quelle qu’en soit la forme, présentée par:

a)	des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes désignés énumérés à l’annexe de la décision 2014/145/PESC;

b)	toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme ayant fait l’objet d’une décision arbitrale, judiciaire ou administrative qui aura jugé qu’il ou elle a enfreint les interdictions visées dans la présente décision;

c)	toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme, si la demande se rapporte à des marchandises dont l’importation est interdite en vertu de l’article 1er;

d)	toute personne, toute entité ou tout organisme dans les zones non contrôlées par le gouvernement;

e)	toute personne, toute entité ou tout organisme russe;

f)	toute personne, toute entité ou tout organisme agissant par l’intermédiaire ou pour le compte de l’une des personnes ou entités ou de l’un des organismes visés aux points a) à e) du présent paragraphe.

2. Dans toute procédure visant à donner effet à une demande, la charge de la preuve que le paragraphe 1 n’interdit pas de satisfaire à la demande incombe à la personne physique ou morale, à l’entité ou à l’organisme cherchant à donner effet à cette demande.

3. Le présent article s’applique sans préjudice du droit des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes visés au paragraphe 1 au contrôle juridictionnel de la légalité du non-respect des obligations contractuelles conformément à la présente décision.».

8)	Une annexe est ajoutée conformément à l’annexe de la présente décision.

Article 2

La présente décision entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.

Fait à Bruxelles, le 24 février 2025.

Par le Conseil

La présidente

K. KALLAS

(1) Décision (PESC) 2022/266 du Conseil du 23 février 2022 concernant des mesures restrictives en réponse à la reconnaissance, à l’occupation ou à l’annexion illégales par la Fédération de Russie de certaines zones de l’Ukraine non contrôlées par le gouvernement ( JO L 42 I du 23.2.2022, p. 109, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2022/266/oj).

(2) Décision (PESC) 2022/1908 du Conseil du 6 octobre 2022 modifiant la décision (PESC) 2022/266 concernant des mesures restrictives en réponse à la reconnaissance des zones des oblasts ukrainiens de Donetsk et de Louhansk non contrôlées par le gouvernement et à l’ordre donné aux forces armées russes d’entrer dans ces zones (JO L 259 I du 6.10.2022, p. 118, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2022/1908/oj).

(3) Décision 2014/512/PESC du Conseil du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO L 229 du 31.7.2014, p. 13, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2014/512/oj).

(4) Arrêt de la Cour de justice (troisième chambre) du 21 décembre 2011, Procédure pénale contre Mohsen Afrasiabi et autres, C-72/11, ECLI:EU:C:2011:874, paragraphe 67.

ANNEXE

L’annexe suivante est ajoutée à la décision (PESC) 2022/266:

«ANNEXE

Liste des pays visés à l’article 9 bis, paragraphe 2, point c)

ÉTATS-UNIS D’AMÉRIQUE

JAPON

ROYAUME-UNI

CORÉE DU SUD

AUSTRALIE

CANADA

NOUVELLE-ZÉLANDE

NORVÈGE

SUISSE

LIECHTENSTEIN

ISLANDE».

ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2025/396/oj

ISSN 1977-0693 (electronic edition)

Documents similaires

Décision32026D0115

Décision (UE) 2026/115 de la Banque centrale européenne du 31 décembre 2025 concernant la libération du capital, le transfert d’avoirs de réserve de change ainsi que la contribution aux réserves et aux provisions de la Banque centrale européenne par la Българска народна банка (Banque nationale de Bulgarie) (BCE/2025/44)

31/12/2025

Décision52025PC0806

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant une coopération renforcée concernant l’établissement d’un prêt en faveur de l’Ukraine

23/12/2025

Décision32026D0066

Décision (UE) 2026/66 de la Commission du 23 décembre 2025 modifiant les décisions 2014/350/UE, 2014/391/UE, (UE) 2016/1332, (UE) 2016/1349 et (UE) 2017/176 en ce qui concerne la période de validité des critères du label écologique de l’UE et des exigences d’évaluation et de vérification s’y rapportant pour les produits textiles, les matelas de lit, les produits d’ameublement, les articles chaussants et les revêtements de sol à base de bois, de liège et de bambou [notifiée sous le numéro C(2025) 9163]

23/12/2025

Décision32026D03952

Décision de la Commission du 23 décembre 2025 relative à l’aide d’État SA.109662 (2024/C) (ex 2020/N) que la France envisage de mettre à exécution en faveur de Corsair [notifiée sous le numéro C(2025) 9292]

23/12/2025

← Retour au droit européen Voir aussi sur EUR-Lex →