Directive (UE) 2025/1788 du Conseil du 24 juin 2025 fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants (refonte)

(1)

La directive 93/109/CE du Conseil (2) doit faire l’objet de plusieurs modifications. Dans un souci de clarté, il convient de procéder à la refonte de ladite directive.

(2)

L’article 20, paragraphe 2, premier alinéa, point b), et l’article 22, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) confèrent aux citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen dans l’État membre où ils résident, dans les mêmes conditions que les ressortissants de l’État membre d’accueil. Ce droit, qui est également consacré à l’article 39 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après dénommée la «Charte»), concrétise le principe d’égalité et de non-discrimination en raison de la nationalité énoncé à l’article 21 de la Charte. Il est aussi un corollaire du droit de circuler et de séjourner librement inscrit à l’article 20, paragraphe 2, premier alinéa, point a), et à l’article 21 du TFUE ainsi qu’à l’article 45 de la Charte.

(3)

Les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen sont décrites dans la directive 93/109/CE.

(4)

Dans le rapport sur la citoyenneté de l’Union de 2020, la Commission a souligné la nécessité de mettre à jour, de clarifier et de renforcer les règles relatives à l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen afin de garantir qu’elles favorisent une participation large et inclusive des citoyens de l’Union mobiles. À cet égard et compte tenu de l’expérience acquise dans le cadre de l’application de la directive 93/109/CE à des élections successives et des changements résultant des modifications apportées aux traités, il y a lieu de mettre à jour plusieurs dispositions de ladite directive.

(5)

L’article 22, paragraphe 2, du TFUE est sans préjudice de la mise en œuvre de l’article 223, paragraphe 1, du TFUE prévoyant l’établissement d’une procédure uniforme dans tous les États membres conformément à des principes communs à tous les États membres pour les élections au Parlement européen.

(6)

Pour faire en sorte que les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants (ci-après dénommés les «citoyens de l’Union non nationaux») puissent exercer leur droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen dans les mêmes conditions que les ressortissants de leur État membre d’accueil, il y a lieu de clarifier les conditions d’inscription et de participation à ces élections afin de garantir l’égalité de traitement des citoyens de l’Union qui sont citoyens de l’État membre concerné et des citoyens de l’Union non nationaux. En particulier, il convient que les citoyens de l’Union souhaitant voter ou présenter leur candidature aux élections au Parlement européen dans leur État membre de résidence soient traités sur un pied d’égalité pour ce qui est des éventuelles durées de résidence à respecter pour pouvoir exercer ce droit ainsi que pour ce qui est de la preuve exigée afin de de démontrer que cette condition est remplie.

(7)

La liberté des citoyens de l’Union de choisir l’État membre dans lequel ils veulent participer aux élections au Parlement européen doit être respectée, tout en prenant les mesures appropriées pour faire en sorte que nul ne puisse voter plusieurs fois ou présenter sa candidature dans plusieurs pays.

(8)

Conformément aux normes internationales et européennes, y compris les exigences du pacte international relatif aux droits civils et politiques et les dispositions de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il convient non seulement que les États membres reconnaissent et respectent le droit de vote et d’éligibilité des citoyens de l’Union, mais aussi qu’ils assurent à ces derniers un accès aisé à leurs droits électoraux en supprimant autant d’obstacles que possible à la participation aux élections.

(9)

Afin de faciliter l’exercice du droit de vote et d’éligibilité par les citoyens de l’Union dans leur pays de résidence, il y a lieu que ces citoyens soient inscrits sur la liste électorale suffisamment longtemps avant le jour du scrutin. Les formalités applicables à leur inscription devraient être aussi simples que possible. Afin d’être inscrit, il devrait suffire que les citoyens de l’Union concernés produisent un document d’identité en cours de validité et une déclaration formelle comportant des éléments démontrant leur droit de participer aux élections. Il convient qu’une fois inscrits, les citoyens de l’Union non nationaux restent sur la liste électorale dans les mêmes conditions que les citoyens de l’Union qui sont ressortissants de l’État membre concerné, aussi longtemps qu’ils remplissent les conditions d’exercice du droit de vote. Le cas échéant, il y a lieu que les citoyens de l’Union puissent fournir aux autorités compétentes des coordonnées permettant à celles-ci de les tenir régulièrement informés.

(10)

Bien que les États membres soient compétents pour statuer sur le droit de vote ou d’éligibilité aux élections au Parlement européen de leurs ressortissants résidant en dehors de leur territoire, le fait que des citoyens de l’Union non nationaux aient été inscrits sur la liste électorale de leur État membre de résidence ne devrait pas constituer en soi un motif de radiation de la liste électorale de leur État membre d’origine pour d’autres types d’élection.

(11)

Afin d’assurer l’égalité de traitement des citoyens de l’Union non nationaux qui souhaitent exercer leur droit d’éligibilité dans leur État membre de résidence, ces citoyens devraient être tenus de produire les mêmes pièces justificatives que celles exigées des candidats ressortissants de l’État membre concerné. Toutefois, pour établir que ces citoyens bénéficient du droit prévu à l’article 20, paragraphe 2, premier alinéa, point b), et à l’article 22, paragraphe 2, du TFUE, les États membres devraient pouvoir exiger la production d’une déclaration formelle comportant les éléments nécessaires pour démontrer leur droit d’éligibilité aux élections en question.

(12)

Afin de faciliter l’identification précise des électeurs et des candidats inscrits tant dans leur État membre d’origine que dans leur État membre de résidence, les États membres devraient pouvoir exiger que les renseignements à fournir par les citoyens de l’Union, lorsqu’ils présentent une demande d’inscription sur les listes électorales ou font une déclaration de candidature dans l’État membre de résidence, comprenne également le numéro d’identification personnel ou le numéro de série d’un document d’identité ou de voyage en cours de validité.

(13)

Il convient que les citoyens de l’Union déchus de leur droit de vote ou d’éligibilité par l’effet d’une décision individuelle en matière civile ou pénale prise par l’autorité compétente soient exclus de l’exercice de ce droit dans l’État membre de résidence lors des élections au Parlement européen. Les États membres devraient pouvoir exiger que les citoyens de l’Union demandant à s’inscrire sur les listes électorales fournissent une déclaration formelle confirmant qu’ils n’ont pas été déchus de leur droit de vote. Lorsqu’ils présentent leur candidature dans leur pays de résidence, les citoyens de l’Union devraient être tenus de produire une déclaration confirmant qu’ils n’ont pas été déchus du droit d’éligibilité aux élections au Parlement européen.

(14)

Il y a lieu que l’État membre de résidence ait la possibilité de s’assurer que les citoyens de l’Union ayant manifesté leur volonté d’exercer leur droit d’éligibilité n’ont pas été déchus de ce droit dans leur État membre d’origine. Lorsqu’un État membre reçoit une demande en ce sens de l’État membre de résidence, il devrait fournir la confirmation nécessaire dans un délai permettant d’évaluer de manière effective si la candidature est recevable. Les données à caractère personnel échangées ne peuvent être traitées qu’à cette fin. Vu l’importance fondamentale des droits électoraux, le fait que l’État membre d’origine ne transmette pas les informations relatives au statut d’un citoyen de l’Union en temps utile ne devrait pas entraîner de déchéance du droit d’éligibilité dans l’État membre de résidence. Si les informations pertinentes sont communiquées ultérieurement, l’État membre de résidence devrait prendre les mesures appropriées conformément aux procédures prévues par son droit national pour que les citoyens de l’Union déchus du droit d’éligibilité dans leur État membre d’origine et qui ont été inscrits en tant que candidats ou qui ont déjà été élus ne puissent pas être élus ou exercer leur mandat.

(15)

Étant donné que la procédure de recevabilité dans un État membre comprend nécessairement des étapes administratives pour un ressortissant d’un autre État membre en plus de celles prévues pour les ressortissants dudit État membre, les États membres devraient pouvoir fixer, pour les citoyens de l’Union qui ne sont pas leurs ressortissants, un délai de dépôt de candidature différent du délai prévu pour les citoyens qui sont leurs ressortissants. Toute différence de délai devrait être limitée à ce qui est nécessaire et proportionné pour que les informations transmises par l’État membre d’origine puissent être prises en compte en temps voulu. La fixation d’un tel délai distinct ne devrait pas avoir d’effet sur les délais dans lesquels les autres États membres sont tenus de procéder aux notifications prévues par la présente directive.

(16)

Afin d’éviter les votes multiples ou les cas où une même personne présenterait sa candidature plus d’une fois aux mêmes élections, les États membres devraient échanger les informations recueillies sur la base des déclarations formelles produites par les électeurs et les citoyens éligibles de l’Union. Étant donné que les États membres s’appuient sur des données différentes pour identifier les citoyens, il convient d’envisager de définir un ensemble commun de données afin d’identifier avec précision les électeurs et les citoyens éligibles de l’Union et de les empêcher de voter ou de présenter leur candidature plus d’une fois. Les données à caractère personnel échangées devraient être limitées au minimum nécessaire pour atteindre ces objectifs. Les États membres devraient fournir ces informations suffisamment de temps avant le scrutin. Les États membres devraient procéder à l’échange d’informations de manière à ne pas créer de charge administrative inutile pour leurs autorités compétentes. Sans préjudice des dispositions nationales relatives à l’inscription des électeurs sur la liste électorale et au dépôt des candidatures, l’État membre de résidence devrait commencer à fournir les données disponibles au plus tard à la date correspondant à six semaines avant la date de début de la période électorale. Les données échangées entre les États membres devraient être aussi précises que possible et les États membres devraient pouvoir les mettre à jour, compte tenu des dispositions nationales relatives à l’inscription des électeurs sur la liste électorale et au dépôt des candidatures.

(17)

L’échange d’informations entre les États membres afin d’éviter les votes multiples ou les cas où une même personne présenterait sa candidature plus d’une fois aux mêmes élections ne devrait pas empêcher leurs ressortissants de voter ou de présenter leur candidature lors d’autres types d’élections. Afin de faciliter la communication entre les autorités nationales, les États membres devraient être tenus de désigner un point de contact unique pour cet échange d’informations. Par le passé, la Commission a mis au point un cadre destiné à n’être utilisé que par les États membres et sous leur responsabilité pour échanger les données nécessaires. Il convient d’intégrer ce cadre sécurisé dans la présente directive, afin de soutenir davantage les échanges entre les autorités compétentes des États membres. Les États membres assumeront le rôle de responsables du traitement distincts pour le traitement de données à caractère personnel qu’ils effectueront dans ce contexte. Ce cadre ne devrait permettre aux États membres d’accéder qu’aux données des citoyens de l’Union résidant sur leur territoire électoral qui ont explicitement exprimé le souhait d’être inscrits sur leurs listes électorales ou d’être candidats et de leurs propres ressortissants qui ont explicitement exprimé le souhait de voter ou d’être candidats dans leur État membre de résidence.

(18)

Il convient de conférer des pouvoirs d’exécution à la Commission aux fins de la définition des responsabilités, des obligations et des normes techniques afférentes à la gestion du cadre conformément au chapitre IV du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil (3). Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil (4).

(19)

L’accessibilité des informations sur les droits électoraux et les procédures électorales est un élément essentiel pour garantir l’exercice effectif du droit consacré à l’article 20, paragraphe 2, premier alinéa, point b), et à l’article 22, paragraphe 2, du TFUE. Cela signifie, en particulier, qu’il convient de rendre ces informations accessibles non seulement aux personnes handicapées, mais aussi à celles dont les compétences numériques sont faibles, en particulier les personnes âgées, en veillant à ce que la communication ne se fasse pas exclusivement par un seul canal.

(20)

Le manque d’informations adéquates, dans le contexte des procédures électorales, nuit à l’exercice, par les citoyens, de leurs droits électoraux dans le cadre de leurs droits en tant que citoyens de l’Union. Il a également une incidence négative sur la capacité des autorités compétentes à exercer leurs droits et à s’acquitter de leurs obligations. Les États membres devraient être tenus de désigner des autorités spécialement chargées de fournir aux citoyens de l’Union des informations appropriées sur leurs droits en vertu de l’article 20, paragraphe 2, premier alinéa, point b), et de l’article 22, paragraphe 2, du TFUE, ainsi que sur les règles et procédures nationales relatives à la participation aux élections au Parlement européen et à l’organisation de ces dernières. Afin de garantir l’efficacité des communications, il convient que les informations soient fournies dans un langage clair et simple. Cela signifie que les informations devraient être fournies d’une manière que la personne concernée comprend ou dont on peut raisonnablement s’attendre qu’elle la comprenne.

(21)

Afin d’améliorer l’accessibilité des informations électorales, ces dernières devraient être mises à disposition, par exemple sur un site internet généralement accessible, dans au moins une langue officielle de l’Union, autre que celle ou celles de l’État membre d’accueil, largement comprise par le plus grand nombre possible de citoyens de l’Union résidant sur son territoire. Les traductions dans ces autres langues devraient avoir un caractère purement informatif et n’avoir aucun effet juridique. En cas de doutes concernant l’exactitude des informations contenues dans ces traductions, seules les versions dans la langue officielle ou les langues officielles de cet État membre devraient être considérées comme juridiquement contraignantes. Les États membres peuvent utiliser des langues officielles de l’Union différentes dans des parties spécifiques de leur territoire ou dans leurs régions en fonction de la langue comprise par le plus grand groupe de citoyens de l’Union y résidant.

(22)

Toute dérogation aux règles générales de la présente directive doit être justifiée, en vertu de l’article 22, paragraphe 2, du TFUE, par des problèmes spécifiques à un État membre et être conforme aux exigences énoncées à l’article 52 de la Charte, y compris l’exigence selon laquelle toute limitation de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen doit être prévue par la loi et respecter les principes de proportionnalité et de nécessité. En outre, toute disposition dérogatoire doit être conforme à l’article 47 de la Charte.

(23)

De tels problèmes spécifiques pourraient se poser, notamment, dans un État membre où la proportion de citoyens de l’Union, qui y résident sans en avoir la nationalité et qui ont atteint l’âge de voter, dépasse très significativement la moyenne. Une proportion de 20 % de ces citoyens par rapport à l’ensemble de l’électorat justifie des dispositions dérogatoires concernant le droit de vote. Ces dérogations se fondent sur le critère de durée de résidence.

(24)

Les États membres où la proportion de citoyens de l’Union non nationaux qui ont atteint l’âge de vote dépasse 20 % de l’ensemble des citoyens de l’Union en âge de vote et qui y résident devraient avoir la possibilité de prévoir des dispositions particulières dans le respect de l’article 22, paragraphe 2, du TFUE quant à la composition des listes de candidats.

(25)

Il faut tenir compte du fait que, dans certains États membres, les ressortissants d’autres États membres qui y résident ont le droit de vote au Parlement national. En conséquence, certaines dispositions de la présente directive peuvent ne pas être appliquées dans lesdits États membres.

(26)

Il peut être utile de disposer de données statistiques relatives à l’exercice des droits électoraux et à l’application de la présente directive pour définir les mesures nécessaires afin de garantir l’exercice effectif des droits électoraux des citoyens de l’Union. Ces données statistiques peuvent aider à évaluer les mesures mises en place pour soutenir la participation des citoyens de l’Union aux élections et pourrait permettre de trouver des solutions plus efficaces. En particulier, lorsqu’elles sont disponibles, les données statistiques relatives à la participation des citoyens de l’Union non nationaux aux élections, telles que les données sur l’inscription des électeurs et des candidats et sur le taux de participation électorale ainsi que les données anonymisées agrégées sur la nationalité, l’âge, la langue et le lieu, pourraient être utiles pour les mesures politiques prises au niveau national et de l’Union en vue de favoriser une participation élevée et de faciliter l’exercice des droits électoraux. La collecte de ces données, dans le plein respect des règles applicables en matière de protection des données, peut être effectuée au moyen, entre autres, d’enquêtes ou de toute méthode d’obtention d’informations à partir de sources publiques ou administratives. Le réseau européen de coopération en matière d’élections pourrait soutenir un tel processus en élaborant des références communes sur la collecte de données relatives à la participation des citoyens de l’Union non nationaux aux élections.

(27)

Afin d’améliorer la collecte de données concernant les élections au Parlement européen, il est nécessaire que les États membres procèdent à un suivi régulier de la mise en œuvre et à l’établissement régulier de rapports à ce sujet. La Commission soutient ce suivi et cet établissement de rapports, notamment en distribuant aux États membres, dans un délai approprié avant la date des élections au Parlement européen, un questionnaire sur la participation des citoyens de l’Union aux élections. Ledit questionnaire est élaboré en coopération avec les membres du réseau européen de coopération en matière d’élections. Parallèlement, la Commission devrait évaluer l’application de la présente directive et présenter un rapport comportant les résultats de cette évaluation au Parlement européen et au Conseil après chaque élection au Parlement européen.

(28)

La collecte et le traitement de données à caractère personnel à des fins de production de données statistiques sur la participation des citoyens de l’Union non nationaux aux élections, ainsi que la fourniture de ces données au public et à la Commission, devraient être effectués dans le plein respect du règlement (UE) 2016/679 et du règlement (UE) 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil (5), y compris des principes de limitation des finalités, de minimisation des données, de limitation de la conservation et d’intégrité et de confidentialité. En particulier, le traitement de données à caractère personnel à des fins statistiques devrait être soumis à des garanties appropriées, conformément à l’article 89, paragraphe 1, du règlement (UE) 2016/679 et à l’article 13 du règlement (UE) 2018/1725. À cet égard, les données devraient être partagées en utilisant des technologies de protection de la vie privée spécifiquement conçues pour mettre en œuvre ces principes. Les données statistiques traitées aux fins de la présente directive devraient être agrégées dans une mesure telle que les personnes ne puissent pas être identifiées et devraient être anonymisées avant leur agrégation.

(29)

Il est nécessaire que la Commission procède à sa propre évaluation de l’application de la présente directive dans un délai raisonnable après au moins deux élections au Parlement européen.

(30)

Les États membres devraient pouvoir exiger des citoyens de l’Union non nationaux qu’ils soumettent des données supplémentaires spécifiques dans le cadre des déclarations formelles qu’ils doivent fournir dans le contexte de l’exercice de leurs droits électoraux. Afin de tenir compte de l’évolution des exigences et des pratiques nationales, il est nécessaire de déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes conformément à l’article 290 du TFUE en ce qui concerne les modifications de la liste de ces données, uniquement en y ajoutant des éléments. Toutes les mesures adoptées dans le cadre de l’exercice de cette délégation devraient être nécessaires et proportionnées à la réalisation de l’objectif de la présente directive. Il importe particulièrement que la Commission procède aux consultations appropriées durant son travail préparatoire, y compris au niveau des experts, et que ces consultations soient menées conformément aux principes définis dans l’accord interinstitutionnel du 13 avril 2016«Mieux légiférer» (6). En particulier, pour assurer l’accès en temps utile à toutes les informations concernant la préparation des actes délégués, le Conseil reçoit tous les documents au même moment que les experts des États membres, et ses experts ont systématiquement accès aux réunions des groupes d’experts de la Commission traitant de la préparation des actes délégués.

(31)

Les États membres, en ratifiant la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, et l’Union, en concluant ladite convention par la décision 2010/48/CE du Conseil (7) se sont engagés à veiller au respect de cette convention. Afin de favoriser une participation électorale inclusive et égale des personnes handicapées, les dispositions permettant aux citoyens de l’Union non nationaux d’y exercer leur droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen devraient tenir dûment compte des besoins des citoyens handicapés et des citoyens âgés.

(32)

Les règlements (UE) 2016/679 et (UE) 2018/1725 s’appliquent aux données à caractère personnel traitées lors de la mise en œuvre de la présente directive.

(33)

Le Contrôleur européen de la protection des données a été consulté conformément à l’article 42, paragraphe 1, du règlement (UE) 2018/1725 et a rendu ses observations formelles le 17 janvier 2022.

(34)

La présente directive respecte les droits fondamentaux et les principes reconnus, en particulier, par la Charte, notamment ses articles 21 et 39. En conséquence, il est essentiel que la présente directive soit mise en œuvre conformément à ces droits et principes en garantissant le plein respect, entre autres, du droit à la protection des données à caractère personnel, du droit à la non-discrimination, du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen, de la liberté de circulation et de séjour et du droit à un recours effectif.

(35)

L’obligation de transposer la présente directive en droit national devrait être limitée aux dispositions qui constituent une modification de fond par rapport aux directives précédentes. L’obligation de transposer les dispositions inchangées résulte des directives précédentes.

(36)

La présente directive devrait être sans préjudice des obligations des États membres concernant les délais de transposition des directives en droit national indiqués à l’annexe III, partie B,