Décision (UE) 2026/241 de la Commission du 14 juillet 2025 relative à l’aide d’état SA.21143 — affaire C 41/08 (ex NN 35/08) mise à exécution par le Danemark concernant les contrats de service public entre le ministère danois des transports et Danske Statsbaner [notifiée sous le numéro C(2025) 4676]

(1)

À la suite de deux plaintes, reçues le 3 février 2003 et le 1er juin 2006, concernant les contrats de service public attribués à Danske Statsbaner SV (ci-après «DSB»), une entreprise publique et l’entreprise ferroviaire historique au Danemark (voir considérant 84), et compte tenu des informations fournies par le Danemark (2), la Commission européenne (anciennement Commission des Communautés européennes, ci-après la «Commission») a ouvert, le 10 septembre 2008, la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») (3) [ex-article 88, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne (ci-après le «TCE») (4)].

(2)

La décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (5). La Commission a invité le Danemark et les autres parties intéressées à présenter leurs observations.

(3)

La décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen a fait l’objet d’un recours en annulation formé devant le Tribunal par l’un des plaignants. Ce recours a été rejeté comme irrecevable par ordonnance du Tribunal du 25 novembre 2009 (6).

(4)

Par lettre du 17 décembre 2009, la Commission a invité le Danemark et les parties intéressées à lui présenter leurs observations concernant la base juridique appropriée pour l’examen de la compatibilité des aides d’État dans le présent dossier, compte tenu de l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 (7) et (CEE) no 1107/70 (8) du Conseil [ci-après le «règlement (CE) no 1370/2007»] (9).

(5)

À l’issue de la procédure formelle d’examen, le 24 février 2010, compte tenu des informations fournies par le Danemark et par DSB (10), la Commission a adopté la décision 2011/3/UE concernant les contrats de service public entre le ministère danois des transports et DSB (ci-après la «décision de 2010») (11). Dans cette décision, la Commission a constaté que les compensations versées à DSB en vertu des contrats de service public conclus pour les périodes 2000-2004 et 2005-2014 constituaient des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (ex-article 87, paragraphe 1, du TCE). Ces aides d’État ont été jugées compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 93 du TFUE (ex-article 73 du TCE) au titre du règlement (CE) no 1370/2007, sous réserve des conditions énoncées aux articles 2 et 3 de la décision de 2010. À cet égard, l’article 2 de la décision de 2010 décrit un mécanisme de récupération devant être adopté par le gouvernement danois à partir de 2010. L’article 3 dispose que les compensations éventuellement dues à DSB par l’entreprise AnsaldoBreda (12) au titre des retards de livraison du matériel roulant doivent être reversées à l’État danois.

(6)

Par un recours formé le 18 février 2011, l’un des plaignants a demandé l’annulation partielle de la décision de 2010 devant le Tribunal (13).

(7)

Par son arrêt du 20 mars 2013 dans l’affaire T-92/11 (14), le Tribunal a partiellement annulé la décision de 2010. Il a jugé que la compatibilité des aides avec le marché intérieur aurait dû être appréciée au regard des règles matérielles en vigueur à la date de leur versement, à savoir le règlement (CEE) no 1191/69. La Commission a formé un pourvoi contre cet arrêt. Le Danemark et DSB ont introduit un pourvoi incident contre l’arrêt.

(8)

Par son arrêt du 6 octobre 2015 dans l’affaire C-303/13 P (15), la Cour a jugé que le Tribunal avait commis une erreur de droit, dans la mesure où les aides versées après l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1370/2007 le 3 décembre 2009 auraient dû être appréciées au regard de ce règlement au lieu du règlement (CEE) no 1191/69. Dès lors, pour les aides versées après le 3 décembre 2009, l’affaire a été renvoyée devant le Tribunal. En ce qui concerne les aides versées avant le 3 décembre 2009, l’annulation de la décision de 2010 est devenue définitive.

(9)

Par arrêt du 18 janvier 2017 dans l’affaire T-92/11 RENV (16), le Tribunal a confirmé les constatations de la Commission relatives à la compatibilité avec le marché intérieur en ce qui concerne les compensations de service public versées après le 1er janvier 2010 à la lumière de l’introduction du mécanisme de récupération prévu à l’article 2 de la décision de 2010. Le Tribunal a toutefois annulé la décision de 2010 pour défaut de motivation en ce qui concerne les paiements effectués après le 3 décembre 2009 mais avant le 1er janvier 2010, ce qui concerne de facto un seul paiement du 21 décembre 2009, qui a été octroyé au titre du second contrat de service public de transport conclu pour les années 2005 à 2014 (voir considérant 118). Il a plus précisément considéré que la Commission n’avait pas fourni d’appréciation de la surcompensation pour cette période et n’avait pas justifié les raisons pour lesquelles ce paiement était jugé compatible avec le marché intérieur (17). Le Tribunal a limité son réexamen à cette période parce que le règlement (CE) no 1370/2007 est entré en vigueur le 3 décembre 2009, fournissant un nouveau cadre juridique pour l’appréciation des aides d’État, tandis que le mécanisme de récupération introduit par l’État danois à partir du 1er janvier 2010 permettait d’éviter toute surcompensation. En conséquence, seul le paiement du 21 décembre 2009 était concerné, puisqu’il était intervenu entre l’entrée en vigueur du nouveau règlement et la mise en place du mécanisme de restitution (18).

(10)

Par conséquent, ces arrêts ont pour effet que la décision de 2010 a été annulée en ce qui concerne l’appréciation des compensations versées à DSB avant le 3 décembre 2009 (arrêt T-92/11, pour défaut d’utilisation de la bonne base juridique) et le 21 décembre 2009 (arrêt T-92/11 RENV, pour défaut de motivation).

(11)

Par lettre du 12 février 2018, la Commission a demandé aux autorités danoises des informations complémentaires concernant la compensation versée à DSB le 21 décembre 2009. La Commission a également invité les autorités danoises à présenter leurs observations sur les arrêts susmentionnés. Les informations et observations demandées ont été fournies par les autorités danoises le 9 avril 2018.

(12)

Par la suite, d’autres échanges ont eu lieu entre la Commission et les autorités danoises, ainsi qu’entre la Commission et l’un des plaignants (voir considérant 98).

(13)

Au début de 2020 a éclaté la pandémie de COVID-19, qui a causé un choc majeur aux économies de l’Union et a exigé une réaction économique coordonnée de la part des États membres et des institutions de l’Union afin d’atténuer les répercussions négatives sur l’économie de l’Union. Dans ces circonstances exceptionnelles, la Commission s’est efforcée de répondre d’urgence aux notifications de mesures d’aide d’État accordées dans le contexte de la pandémie de COVID-19 et de mettre en place tous les assouplissements procéduraux nécessaires pour permettre une procédure d’autorisation rapide par la Commission (19). Pendant la période de crise de la COVID-19, la Commission a dû accorder la priorité aux mesures d’aide d’État liées à la COVID-19 (20); en conséquence, l’achèvement de la procédure formelle d’examen des mesures en cause ainsi que d’autres procédures a été retardé.

(14)

En outre, le 24 février 2022, la Russie a lancé une agression militaire contre l’Ukraine. Les effets directs et indirects de cette agression militaire russe ont eu des répercussions économiques sur l’ensemble du marché intérieur. Cette situation a nécessité une réaction rapide de la part de la Commission afin d’atténuer les répercussions sociales et économiques négatives immédiates dans l’Union. Dans ces circonstances exceptionnelles, la Commission a été appelée à répondre d’urgence aux notifications de mesures d’aide d’État accordées dans le contexte de la crise ukrainienne (21). Au cours des années 2022 et 2023, la Commission a dû accorder la priorité à l’examen de ces mesures d’aide d’État (22), ce qui a retardé davantage l’achèvement de la procédure formelle d’examen des mesures en cause.

(15)

Le 29 juillet 2024, la Commission a adressé une demande de renseignements aux autorités danoises, à laquelle celles-ci ont répondu le 22 octobre 2024, après avoir demandé et obtenu une prolongation du délai initial fixé pour soumettre leur réponse. À la suite de la demande présentée par la Commission le 31 octobre 2024, des éclaircissements supplémentaires ont été fournis par les autorités danoises le 26 novembre 2024. Ces dernières demandes visaient principalement à clarifier l’éventail des entreprises chargées d’obligations de service public et les détails concernant le paiement effectué le 21 décembre 2009. Plus précisément, elles étaient axées sur la vérification de la séparation correcte de la comptabilité, en précisant quels fonds propres et quels bénéfices devaient être attribués aux activités de service public de DSB et si les potentielles subventions croisées aux opérations commerciales pouvaient être exclues.

(16)

Le 4 juillet 2025, le Danemark a, à titre exceptionnel, accepté de renoncer à ses droits découlant de l’article 342 du TFUE, en liaison avec l’article 3 du règlement no 1/1958 (23), et de voir la présente décision adoptée et notifiée en anglais.

(17)

L’Union européenne a progressivement libéralisé les services de transport ferroviaire de voyageurs grâce à une série de mesures législatives visant à ouvrir le marché, à garantir un accès non discriminatoire et à renforcer la concurrence.

(18)

Ce processus a débuté par la directive 91/440/CEE du Conseil du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires (24), que les États membres étaient tenus de transposer pour le 1er janvier 1993 au plus tard. Cette directive a établi les principes fondateurs de la libéralisation du transport ferroviaire en:

(19)

Ce cadre a été élargi par le premier paquet ferroviaire, composé de la directive 2001/12/CE du Parlement européen et du Conseil (25), de la directive 2001/13/CE du Parlement européen et du Conseil (26) et de la directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil (27). Les mesures prévues par ces directives, que les États membres devaient transposer pour le 15 mars 2003 au plus tard, visaient à:

(20)

Le deuxième paquet ferroviaire (28), adopté en 2004, était principalement axé sur la sécurité et l’interopérabilité ferroviaires, mais a également fourni un cadre réglementaire plus solide pour faciliter l’ouverture du marché.

(21)

Les progrès les plus considérables dans la libéralisation du transport ferroviaire de voyageurs ont été accomplis avec l’adoption de la directive 2007/58/CE du Parlement européen et du Conseil (29) du 23 octobre 2007, qui modifiait la directive 91/440/CEE et la directive 2001/14/CE. Les États membres devaient transposer la directive 2007/58/CE pour le 1er janvier 2010 au plus tard (30). Parmi les principales dispositions de cette directive figuraient:

(22)

Le Danemark a progressivement aligné son cadre national pour le transport de voyageurs par chemin de fer sur les exigences législatives de l’Union européenne.

(23)

Les principes fondamentaux de la directive 91/440/CEE, y compris la séparation fonctionnelle de la gestion de l’infrastructure et de l’activité de transport, ainsi que le droit d’accès des regroupements internationaux, ont été transposés en droit danois en 1991 par la loi danoise sur les chemins de fer (Jernbaneloven) (31). Cet acte a jeté les bases de la modernisation du secteur ferroviaire danois et de son alignement sur les objectifs de l’Union européenne.

(24)

Le premier paquet ferroviaire a été transposé en droit danois par la loi no 1248 du 27 décembre 2003, introduisant des réformes telles que la réglementation indépendante de l’accès à l’infrastructure et la mise en place de mécanismes de tarification de l’infrastructure équitables, transparents et non discriminatoires. Cela a permis de garantir des conditions de concurrence équitables pour les entreprises ferroviaires et de promouvoir l’utilisation efficace de l’infrastructure ferroviaire.

(25)

Le Danemark a ensuite mis en œuvre la directive 2007/58/CE afin de faciliter la libéralisation des services ferroviaires internationaux de transport de voyageurs. À partir du 1er janvier 2010, les entreprises ferroviaires se sont vu accorder le droit d’exploiter des services internationaux, y compris la possibilité de fournir des services de cabotage dans les conditions fixées par cette directive, qui a été transposée en droit danois par la loi no 579 du 6 juin 2007. Cela a marqué une étape importante dans l’ouverture du marché ferroviaire danois à la concurrence transfrontalière.

(26)

L’article 93 du TFUE dispose que sont compatibles avec les traités les aides d’État dans le secteur des transports qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public. Il s’agit là de la base juridique pour réglementer les compensations de service public dans le domaine des transports terrestres.

(27)

Entre 1969 et 2009, les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 régissaient les obligations de service public et les aides d’État dans le secteur des transports en vertu de l’article 93 du TFUE. Le règlement (CEE) no 1191/69 définissait les obligations de service public comme des obligations non assumées par les entreprises dans des conditions commerciales normales et exigeait une comptabilité séparée pour éviter les subventions croisées. Le règlement (CEE) no 1107/70 limitait davantage encore les conditions d’octroi des aides, confirmant que les aides liées à des obligations de service public devaient relever de catégories définies.

(28)

Une modification de 1991 a restreint les obligations de service public aux entreprises assurant des transports urbains, suburbains ou régionaux de voyageurs et a introduit les contrats de service public en tant qu’outil pour garantir des services adéquats. Dans l’arrêt Altmark (32), la Cour a indiqué que le règlement (CEE) no 1191/69 et le règlement (CEE) no 1107/70 étaient réputés avoir énoncé de manière exhaustive les conditions dans lesquelles les autorités des États membres pouvaient accorder des aides au titre de l’article 93 du TFUE. Ce point a ensuite été confirmé par le Tribunal dans son arrêt du 16 mars 2004 dans l’affaire Danske Busvognmænd (également connue sous le nom d’«arrêt Combus») (33).

(29)

Ce cadre a été remplacé par le règlement (CE) no 1370/2007, entré en vigueur le 3 décembre 2009, qui a clarifié et modernisé les règles. Celui-ci a établi les contrats de service public en tant que mécanisme standard de compensation des obligations de service public, aligné la compensation sur les principes Altmark, imposé des méthodes de calcul transparentes et exigé une séparation de la comptabilité afin d’éviter les surcompensations et les distorsions du marché.

(30)

Jusqu’au 1er janvier 2000, DSB avait le monopole des services de transport ferroviaire de voyageurs au Danemark. Depuis, le législateur danois a prévu deux régimes alternatifs pour la prestation de services de transport ferroviaire de voyageurs (34):

(31)

Fin 2009, d’après les autorités danoises, aucun service de transport de voyageurs n’était exploité de manière régulière dans le cadre du régime de libre accès.

(32)

Pour ce qui est des services publics de transport de voyageurs, le cadre réglementaire danois distingue deux types de contrats de service public:

(33)

Conformément à la loi danoise sur les entreprises ferroviaires applicable à l’époque (voir note de bas de page 34), les autorités compétentes n’étaient pas légalement tenues de soumettre l’attribution de certains contrats de service public à une procédure d’appel d’offres. En particulier, l’article 8 de cette loi prévoyait que le ministre des transports pouvait décider de soumettre des contrats de service public de transport de voyageurs à une procédure d’appel d’offres, mais n’imposait pas une telle exigence. La décision d’attribuer un contrat de service public par voie de négociation directe ou de mise en concurrence était laissée à la discrétion de l’autorité compétente.

(34)

DSB exploitait des services de grandes lignes, de lignes régionales et de lignes locales de transport ferroviaire de voyageurs dans le cadre de contrats de service public négociés conclus de gré à gré avec le ministère des transports le 20 décembre 1999, c’est-à-dire avant le début de leur période d’application contractuelle (1er janvier 2000) et avant tout versement de compensations.

(35)

Comme indiqué ci-dessus, le cadre juridique danois applicable n’exigeait pas le recours à des procédures d’appel d’offres pour l’attribution de contrats de service public. L’autorité compétente disposait d’une marge d’appréciation pour attribuer ces contrats soit par négociation directe, soit par mise en concurrence. Par conséquent, l’attribution directe des contrats de service public 2000-2004 ne violait pas le droit national.

(36)

Ce contrat concerne le transport grandes lignes et le transport régional exploité comme service public par DSB pendant la période 2000-2004.

(37)

Son article 1er établit le cadre général et la base juridique de l’accord entre DSB et le ministère danois des transports et dispose que «l’objectif du présent contrat est de promouvoir un développement positif du transport ferroviaire de voyageurs en prenant pour point de départ la situation financière solide de DSB, l’entreprise ferroviaire publique danoise».

(38)

Aux considérants suivants, la Commission résume les dispositions les plus pertinentes pour l’analyse de ce contrat de service public.

(39)

L’article 2 définit le champ d’application territorial du contrat et précise les sections du réseau sur lesquelles des services publics de transport ferroviaire sont fournis dans le cadre du contrat négocié.

(40)

L’article 3 définit le champ d’application contractuel du contrat, en décrivant brièvement les services de transport ferroviaire et les services aux voyageurs couverts. Le contrat ne comprend pas les services publics de transport attribués par appel d’offres ni le transport en libre accès, y compris le transport de marchandises. Le régime de libre accès désigne les services de transport ferroviaire, tant de voyageurs que de marchandises, qui sont fournis sur une base purement commerciale sans compensation de l’État. Ces services sont fournis aux conditions du marché, c’est-à-dire qu’ils ne sont pas soumis à des obligations de service public et qu’ils peuvent être fournis par des opérateurs privés à leurs propres risques financiers (37).

(41)

L’article 4 décrit dans les grandes lignes le cadre financier régissant les paiements du ministère danois des transports à DSB pour les obligations de service public. Le contrat établit que DSB reçoit un paiement contractuel annuel, qui est ajusté sur la base de l’indice des prix nets tel que prévu dans la loi de finances.

(42)

Les services de transport fournis par DSB sont définis en détail à l’article 7 du contrat. DSB a l’obligation de réaliser une certaine quantité de prestations [mesurées en kilomètres de lignes (ci-après les «trains-kilomètres»)] pendant la durée du contrat.

Tableau 1

Production de trains-kilomètres sur la durée du contrat

(43)

L’article 8 précise toutefois que le ministère danois des transports peut décider de lancer un appel d’offres pour une certaine partie de la production de trains-kilomètres, ce qui entraînerait la fin du contrat pour ses parties pertinentes. L’article 8 décrit en détail le régime juridique applicable aux services de transport devant faire l’objet d’un appel d’offres ainsi que les conséquences juridiques de la procédure d’appel d’offres.

(44)

L’article 7 établit également les règles relatives aux horaires et aux fréquences des services de transport. Concernant les horaires, l’article 9 prévoit la coordination des grilles d’horaires. L’article 9 vise également à faire en sorte que DSB s’efforce de mettre en place un système de transport public cohérent assurant la coordination entre les bus et les trains.

(45)

L’article 10 contient des dispositions concernant l’utilisation et l’acquisition de nouveau matériel roulant par DSB.

(46)

Les autres dispositions pertinentes sont les suivantes:

(47)

Le contrat a été conclu en décembre 1999, avant le début de sa période d’application et, par conséquent, avant le début du versement des premières compensations, le 1er janvier 2000. Selon l’article 19.1, le contrat était valable du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2004, conformément à un accord-cadre politique du 26 novembre 1999.

(48)

Comme indiqué au considérant 41 ci-dessus, la compensation financière reçue par DSB est définie à l’article 4 du contrat de service public pour la période 2000-2004.

(49)

Les revenus provenant de la vente de billets reviennent à DSB. De plus, DSB reçoit un paiement contractuel du ministère danois des transports pour les services prévus par le contrat.

(50)

L’article 4.1 dispose que DSB reçoit un paiement annuel fixe du ministère des transports pour l’exploitation de services ferroviaires régionaux et longue distance dans le cadre d’obligations de service public.

(51)

Les paiements contractuels sont indiqués dans le tableau ci-dessous:

Tableau 2

Paiements contractuels 2000-2004

(52)

Le montant des paiements contractuels est fondé sur le budget prévisionnel décennal de DSB qui a été adopté le 11 juin 1999 et qui définit la stratégie financière à long terme de DSB, et a été affiné au moyen d’un accord-cadre quinquennal signé le 26 novembre 1999. En outre, le montant de ces paiements fait l’objet d’un ajustement annuel sur la base de l’indice des prix nets (nettoprisindekset).

(53)

Le contrat prévoit également des ajustements des paiements convenus au moyen de contrats complémentaires (tillægskontrakter) dans des cas tels que l’acquisition de nouveau matériel roulant (articles 4.2 à 4.5), l’extension des niveaux de service ou la modernisation de l’infrastructure. L’article 5.2 prévoit des ajustements ex post pour tenir compte des écarts entre les volumes de service prévus et réels, DSB supportant le coût marginal ou le bénéfice des changements de production (mesurés en trains-kilomètres).

(54)

La méthode de compensation repose sur des paramètres prédéfinis établis par les autorités danoises, qui comprennent les recettes prévues, les améliorations attendues de la productivité, les taux d’intérêt, le rendement des fonds propres et les exigences en matière d’investissement. Plus précisément, les paiements contractuels étaient indexés chaque année sur l’indice des prix nets et étaient déterminés sur la base de prévisions des coûts et des recettes, de sorte à garantir que le niveau des paiements couvrait les obligations découlant du contrat de service public sans dépasser une marge bénéficiaire raisonnable. La compensation était fixée à l’avance et ajustée périodiquement sur la base de données financières actualisées et d’estimations révisées afin de continuer de respecter les règles en matière d’aides d’État et d’éviter toute surcompensation.

(55)

L’article 4 prévoit également certaines adaptations liées à la mise en œuvre de l’accord-cadre quinquennal du 26 novembre 1999 pour le secteur du transport ferroviaire. Cet accord était un accord politique entre le gouvernement danois et les principaux partis parlementaires qui fixait les priorités stratégiques pour le secteur du transport ferroviaire pour la période 2000-2004. Il définissait les priorités d’investissement, les engagements en matière de services et les dispositions financières qui ont ensuite été reprises dans le contrat de service public. Le contrat de service public pour les années 2000-2004 a intégré ces engagements au moyen de dispositions spécifiques et de modifications contractuelles visant à garantir leur mise en œuvre.

(56)

L’accord-cadre a conduit à l’adoption de plusieurs avenants spécifiques au contrat concernant:

(57)

Les paiements contractuels couvrent l’amortissement et les intérêts relatifs au matériel roulant acquis conformément à l’article 10 du contrat.

(58)

L’article 5 porte sur les redevances ferroviaires, en particulier les redevances d’accès aux voies (baneafgifter) dues par DSB pour les trains couverts par le contrat. Les paiements contractuels comprennent les coûts supportés par DSB pour ces droits d’accès, qui sont fixés sur la base des redevances d’accès aux voies applicables au 1er janvier 2000 et ajustés chaque année. Le mécanisme d’ajustement annuel tient compte de l’évolution des droits d’accès aux voies et des modifications prévues du volume de trafic. En outre, un mécanisme de règlement est en place pour corriger les variations imprévues des niveaux de trafic par rapport aux années précédentes. Toutefois, l’ajustement ne couvre pas les coûts d’infrastructure marginaux résultant de l’évolution du volume de trafic, qui continuent de relever de la responsabilité de DSB.

(59)

Le second contrat entre le ministère danois des transports et DSB concerne la prestation de services publics de transport grandes lignes et lignes régionales au cours de la période 2005-2014.

(60)

L’objet de ce contrat est décrit comme suit dans l’introduction: «Établir un cadre clair pour la réalisation de ce service public de manière à garantir à l’État le meilleur résultat possible en termes de transport de voyageurs par chemin de fer, compte tenu des ressources financières mises à disposition du transport ferroviaire, et veiller à ce que DSB ait une situation financière saine».

(61)

L’article 1er définit le champ d’application du contrat. Il mentionne les sections spécifiques du réseau sur lesquelles des services publics de transport ferroviaire sont fournis dans le cadre du contrat négocié.

(62)

Les revenus provenant de la vente de billets reviennent à DSB pour la plupart des liaisons, à l’exception de deux liaisons de service public spécifiques: Århus–Langå–Struer et Struer–Thisted, pour lesquelles les recettes des billets sont affectées à l’exploitant du trafic faisant l’objet de l’appel d’offres. En outre, le contrat couvre des liaisons ferroviaires internationales avec l’Allemagne, dont des services de Copenhague à Hambourg via Rødby et Padborg. Le contrat inclut également la liaison Copenhague-Ystad, qui était auparavant exploitée en libre accès, mais qui a ensuite été intégrée dans le contrat de service public. Le mécanisme de compensation tient compte des ajustements indexés visant à tenir compte de l’inflation et des variations de l’indice des prix nets, d’un modèle de partage des recettes pour les services internationaux et des dispositions en matière de règlement pour faire face aux fluctuations des projections relatives au trafic et aux recettes.

(63)

Les services de transport à fournir par DSB sont définis dans un plan de trafic (nombre et espacement des trains), un plan des arrêts (desserte des arrêts) et un plan des lignes (exigences de connexions). Ces trois plans sont décrits à l’article 1.3 et figurent à l’annexe 1 (Bilag 1) du contrat de service public pour la période 2005-2014, tout comme les règles relatives à la capacité en sièges, à la fréquence, à la fiabilité, à la satisfaction des voyageurs, aux interruptions de service et aux autres conditions spéciales.

(64)

L’article 2 prévoit les modalités de fixation des prix, y compris des dispositions spécifiques concernant les trajets de traversée de l’Øresund.

(65)

L’article 3 porte sur le champ d’application des services de transport concernés par rapport à ceux opérés en libre accès. En particulier, il est précisé à l’article 3.3 qu’il est possible d’étendre les services publics de transport fournis au-delà du cadre actuel, sans augmentation des paiements contractuels. Cela signifie que DSB peut introduire des services supplémentaires au cours de la période contractuelle, mais doit en supporter l’intégralité des coûts, étant donné qu’aucune compensation supplémentaire n’est fournie au titre du contrat pour de telles extensions.

(66)

L’article 4 établit les règles, les tâches et les obligations liées à la modernisation des gares, y compris la responsabilité de DSB d’élaborer et de soumettre des plans de modernisation des gares au ministère danois des transports pour examen.

(67)

L’article 5 énumère les obligations de DSB relatives à l’exploitation des activités de transport. Ces obligations concernent, entre autres, l’information, les inspections des équipements, la mise de matériel roulant à la disposition des opérateurs qui remportent les appels d’offres sur certaines liaisons, ou encore les conditions spécifiques pour l’émission de billets ou de cartes pour certaines catégories de voyageurs.

(68)

Enfin, l’article 6 décrit la possibilité de lancer des procédures d’appel d’offres et les critères d’organisation de ces procédures sur des liaisons spécifiques, ce qui pourrait entraîner une réduction des paiements contractuels pour les services concernés. En vertu de l’article 6.1.1, le ministère des transports conserve le pouvoir de résilier les parties du contrat liées à ces appels d’offres. En cas de résiliation, le paiement contractuel sera réduit en conséquence.

(69)

Parmi les autres dispositions pertinentes du contrat 2005-2014 figurent:

(70)

Ces dispositions contribuent à maintenir la qualité du service, la fiabilité de l’infrastructure, les droits des voyageurs et la responsabilité financière dans le cadre des obligations de service public de DSB.

(71)

Conformément à l’article 1.1, le contrat couvre la période allant du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2014. Le contrat a été conclu le 17 mai 2004, et donc avant son entrée en vigueur le 1er janvier 2005, ainsi qu’avant le versement de toute compensation au titre de l’accord.

(72)

Les compensations financières pour DSB sont indiquées à l’article 7 du contrat.

(73)

Comme indiqué à l’article 7.1.1 du contrat 2005-2014, les revenus provenant de la vente de billets reviennent à DSB (voir considérant 62). En outre, celle-ci reçoit des paiements du ministère danois des transports pour la fourniture des services publics spécifiés dans le contrat.

(74)

Les paiements contractuels sont résumés dans le tableau ci-dessous:

Tableau 3

Paiements contractuels 2005-2014

(75)

Les paiements effectués en faveur de DSB au titre du contrat sont définis à l’avance et intégrés dans les lois de finances annuelles du Danemark (ci-après les «lois»), qui constituent le cadre juridique et financier des dépenses de service public. Ces lois sont des instruments législatifs par lesquels les fonds publics sont approuvés et alloués, y compris les paiements à DSB pour ses obligations de service public. Bien que les paiements ne fassent pas l’objet d’ajustements automatiques, ils peuvent être révisés dans des conditions spécifiques précisées dans le contrat. L’une de ces révisions est l’ajustement annuel pour tenir compte de l’inflation, qui est calculé à l’aide de l’indice des prix nets prévu dans les lois de finances. En outre, le niveau des compensations fait l’objet d’ajustements fondés sur les performances, y compris de sanctions en cas de manque de ponctualité et de non-satisfaction des clients, de modifications des niveaux de service, de déductions de la réserve financière, d’un partage des coûts entre DSB et ses filiales, ainsi que d’ajustements extraordinaires liés à des projets d’infrastructure ou à des investissements ayant une incidence sur les obligations de service public. Par exemple, l’article 1.9.4 lie une partie de la compensation aux résultats de l’enquête de satisfaction de la clientèle, tandis que les articles 1.7.5 et 1.6.3 introduisent des déductions lorsque DSB ne respecte pas les objectifs en matière de ponctualité ou de capacité en sièges. Ces mécanismes sont décrits plus en détail dans les annexes du contrat.

(76)

Le contrat ne précise pas comment le montant numérique des paiements contractuels est calculé. Cependant, le ministère danois des transports a expliqué que ces paiements sont fondés sur un plan budgétaire décennal découlant de projections des coûts et des recettes de DSB. Conformément au cadre réglementaire, DSB est tenue de tenir une comptabilité séparée pour ses obligations de service public et ses activités commerciales. Les paiements contractuels effectués au titre des contrats de service public sont donc comptabilisés séparément des autres recettes et dépenses commerciales (voir considérants 90 et 91). Les dispositions financières garantissent le respect des normes comptables nationales et des règles de concurrence de l’Union, empêchant ainsi les subventions croisées. En outre, DSB est tenue de soumettre au ministère des transports des rapports financiers annuels détaillés, garantissant la transparence et permettant de vérifier que la compensation reste proportionnée aux coûts supportés pour remplir les obligations de service public.

(77)

Entre autres facteurs, les paiements contractuels couvrent à la fois les coûts d’amortissement et les coûts d’intérêt résultant de l’achat de nouveau matériel roulant commandé à AnsaldoBreda. Cette commande, destinée à moderniser et à étendre la flotte de DSB, a connu d’importants retards de livraison, ce qui a eu une incidence sur le déploiement opérationnel des nouveaux trains. L’incidence financière de ces investissements est détaillée dans le tableau suivant:

Tableau 4

Amortissement du nouveau matériel roulant 2005-2014 (en millions de DKK)

(78)

Le plan de livraison escompté pour les investissements annuels en nouveau matériel roulant est présenté dans le tableau ci-dessous:

Tableau 5

Livraison du nouveau matériel roulant

(79)

Toutefois, les retards de fabrication et de livraison ont eu pour conséquence que les livraisons effectives se sont écartées de ce plan. Dès lors, plusieurs dispositions ont été insérées dans le contrat afin de tenir compte des retards affectant la livraison du matériel roulant et de gérer le manque de matériel roulant disponible qui en découlait.

(80)

L’article 7.1.2 prévoit la possibilité d’ajuster chaque année les paiements contractuels en fonction de la livraison effective du nouveau matériel roulant. En cas de retard de livraison, des ajustements financiers pouvaient être opérés pour tenir compte du report des améliorations attendues des services et des extensions de capacité. Il n’était toutefois pas procédé à des ajustements lorsque la somme concernée était inférieure à 8 millions de DKK.

(81)

Pour la période 2000-2009, aucun mécanisme de récupération n’était en place pour récupérer automatiquement une éventuelle surcompensation. Toutefois, la loi de finances no 249/1999 a établi une politique en matière de dividendes, destinée à réguler les fonds propres de DSB et à garantir que les excédents de résultats dépassant les niveaux escomptés étaient restitués à l’État.

(82)

Les autorités danoises signalent que cette politique visait à réguler les fonds propres de DSB et à prévenir l’accumulation de ressources financières excessives susceptibles de fausser la concurrence. Elles affirment en outre que les versements de dividendes étaient financés à partir des recettes de DSB, reflétant les gains d’efficacité réalisés au fil des ans, et que ces versements faisaient office de mécanisme de restitution de facto, garantissant que tout excédent de résultats dépassant les niveaux escomptés était restitué à l’État.

(83)

Entre 2000 et 2009, DSB a versé 5 212 millions de DKK de dividendes, soit 3 390 millions de DKK (environ 455 millions d’EUR) de plus que les montants prévus dans le budget prévisionnel décennal. Rien qu’en 2008, 364 millions de DKK ont été distribués, soit 150 millions de DKK de plus que prévu initialement. Les autorités danoises soutiennent que ces versements étaient conformes à la planification financière et aux prévisions budgétaires de DSB, et empêchaient effectivement toute surcompensation.

(84)

DSB est l’entreprise ferroviaire publique historique au Danemark. Elle exploite des services de transport ferroviaire de voyageurs grandes lignes et lignes régionales dans le cadre de contrats de service public conclus avec le ministère des transports (38). À la fin de l’année 2009, elle exerçait également des activités en Suède, en Norvège et au Royaume-Uni par l’intermédiaire de ses filiales DSB Sverige AB, DSB Norge et DSB UK Ltd AS (voir considérant 95).

(85)

En 2008, DSB comptait quelque 9 200 salariés. Son chiffre d’affaires en 2008 s’élevait à environ 9,85 milliards de DKK (soit environ 1,32 milliard d’EUR (39)).

(86)

En 1999, DSB est devenue une entreprise publique indépendante (40). Auparavant, DSB faisait partie du système de crédits publics et était donc tenue d’exploiter toutes les lignes ferroviaires en assurant un niveau minimal donné de service de transport de voyageurs. Les dépenses nettes liées au respect de cette obligation étaient prévues au moyen de crédits dans le budget annuel.

(87)

En 1999, un nouveau modèle de gestion financière de l’entreprise a été établi. Le bilan d’ouverture de l’entreprise a été élaboré sur la base d’une évaluation de ses actifs et de son passif. Les autorités danoises ont indiqué que, pour tous les postes significatifs, DSB avait obtenu une deuxième évaluation faite par des experts indépendants.

(88)

Les autorités danoises ont expliqué que les fonds propres de DSB ont été déterminés par comparaison avec des entreprises similaires disposant d’actifs fixes importants. Le bilan d’ouverture final de l’entreprise reposait sur un ratio de fonds propres de 36 %, qui représente la proportion des actifs totaux financée par les fonds propres des actionnaires plutôt que par la dette. Un ratio de fonds propres élevé indique généralement une grande stabilité financière et une moindre dépendance à l’égard du capital emprunté. En outre, le bilan reposait sur la dotation de départ (comme indiqué au considérant 86, l’entreprise publique indépendante DSB a été créée en 1999), ce qui signifie que le capital nécessaire pour les investissements et les activités initiaux était obtenu à l’avance par des injections de capital, plutôt que d’être progressivement acquis au moyen de recettes d’exploitation ou de futurs dispositifs de financement. Ces paiements ne sont pas couverts par la présente décision.

(89)

Par ailleurs, il convient de relever que le cadre juridique applicable à DSB a été complété par des normes comptables et des lignes directrices nationales en matière de concurrence qui obligent l’entreprise à tenir une comptabilité séparée de ses principales activités et à éviter toute forme de subvention croisée. Les paiements pour le trafic longue distance et régional sont comptabilisés dans la société mère de DSB (DSB SOV). En particulier, les comptes financiers établissent une distinction entre les recettes et les coûts liés aux contrats de service public et ceux liés aux activités commerciales de DSB. Afin d’éviter les subventions croisées, les finances de DSB SOV sont réparties entre les secteurs d’activité «Opérations de service public (secteur d’activité A)» et «Activités soumises à la concurrence (secteur d’activité B)». Cette séparation garantit que les compensations accordées par l’État au titre des contrats de service public ne sont pas utilisées pour subventionner des activités concurrentielles sur le marché, et respectent donc les règles de l’Union en matière d’aides d’État. Les états financiers des secteurs d’activité sont soumis au règlement comptable de DSB et aux lignes directrices relatives au droit de la concurrence à l’intention de DSB, et font l’objet d’un audit externe.

(90)

Les paiements contractuels versés à DSB sur la base des contrats de service public sont ainsi comptabilisés séparément des autres activités réalisées sur une base purement commerciale. Ces comptes sont soumis à des obligations de surveillance réglementaire et de déclaration afin de garantir la transparence et le respect des règles.

(91)

Les comptes de produits de DSB sont tenus pour chaque activité et sont fondés sur une comptabilité analytique par activité documentée utilisant des clés de répartition des coûts et des produits. Pour les contrats de service public, cela signifie que tous les coûts directs liés à l’exécution des obligations de service public (tels que les coûts de personnel, l’amortissement du matériel roulant et les redevances d’accès à l’infrastructure) sont répartis en conséquence, tandis que les coûts indirects sont répartis à l’aide de clés de répartition des coûts normalisées. Les recettes générées par la vente de billets dans le cadre des contrats de service public sont également comptabilisées séparément, ce qui garantit que la compensation publique ne couvre que le coût net de la fourniture du service public.

(92)

DSB S-tog a/s est entièrement détenue par DSB et assure l’ensemble des services ferroviaires urbains et suburbains du Grand Copenhague.

(93)

Dans la mesure où il s’agit d’une société indépendante, la comptabilité de DSB S-tog a/s est tenue séparée de celle de DSB. De même, le règlement comptable de DSB prévoit que les transactions entre DSB et DSB S-tog a/s doivent se faire aux conditions du marché.

(94)

Les contrats conclus entre le ministère danois des transports et DSB S-tog a/s concernant la fourniture de services publics de transport urbain et suburbain ne font pas l’objet de la décision de la Commission d’ouvrir la procédure ni, donc, de la présente décision.

(95)

DSB détient à 100 % DSB Sverige AB, DSB Norge et DSB UK Ltd AS dont l’activité consiste notamment à fournir des services de transport de voyageurs et d’autres activités annexes, respectivement en Suède, en Norvège et au Royaume-Uni (voir considérant 84).

(96)

Par souci d’exhaustivité, DSB détient également 60 % de Roslagståg AB, qui exploitait fin 2009 la ligne Roslag dans la région de Stockholm. DSB détient la société de droit privé BSD ApS, chargée de la protection des droits de propriété intellectuelle. En outre, fin 2009, DSB et DSB S-tog a/s détenaient conjointement la holding DSB Rejsekort A/S, qui possédait 52 % de Rejsekort A/S, opérateur de billetterie électronique de transport public. Ces filiales ne sont toutefois pas couvertes par les contrats de service public à l’examen et tiennent une comptabilité séparée, ce qui démontre qu’elles n’ont pas reçu de fonds alloués au titre des mesures examinées.

(97)

Le groupe DSB exerce d’autres activités purement commerciales qui sont confiées à des sociétés liées et associées. Ces sociétés exercent les activités de DSB à l’étranger (telles que DSB Roslagståg AB et DSB Tågvärdsbolag AB) et assurent les ventes de kiosque et de produits de restauration [DSB Kort & Godt A/S (anciennement DSB Detail A/S)]. DSB ne reçoit aucun paiement au titre d’une obligation de service public pour ces activités.

(98)

M. Jørgen Andersen exerce, sous le nom commercial Gråhundbus v/Jørgen Andersen («Gråhundbus»), des activités de services de transport par autocar au Danemark et à l’étranger. Gråhundbus est une entreprise privée qui fournit des services de transport de voyageurs par autocar et qui exploite en particulier une liaison entre Copenhague (au Danemark) et Ystad (en Suède). Ystad est reliée par ferry à l’île de Bornholm (au Danemark).

(99)

Dansk Kollektiv Traffik (ci-après «DKT») est une association professionnelle représentant plusieurs transporteurs danois.

(100)

À la suite de deux plaintes déposées par les deux plaignants, M. Andersen et DKT, concernant les contrats de service public attribués à DSB, la Commission a décidé, le 10 septembre 2008, d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE (ex-article 88, paragraphe 2, du TCE) (41) (ci-après la «décision d’ouverture»).

(101)

Dans la décision d’ouverture, la Commission européenne a exprimé des doutes quant à la compatibilité avec le marché intérieur des compensations de service public versées à DSB au titre des deux contrats de service public, notamment en ce qui concerne les excédents de résultats, les fonds propres et le risque de surcompensation (42). Elle s’est demandé si les paiements contractuels se limitaient à ce qui était nécessaire pour couvrir les coûts des obligations de service public tout en garantissant un bénéfice raisonnable (43). Des inquiétudes ont également été exprimées au sujet des retards de livraison du matériel roulant (44), de la liaison Copenhague-Ystad (45) et de l’absence de procédure de mise en concurrence, ce qui pourrait indiquer que les compensations n’étaient pas fondées sur les conditions réelles du marché (46).

(102)

La Commission a ensuite examiné si les compensations au titre des deux contrats de service public étaient compatibles avec le marché intérieur sur la base de l’article 14 du règlement (CEE) no 1191/69, qui régit les obligations de service public dans le domaine des transports (47), et a émis des doutes quant à la stricte limitation des compensations à la couverture des coûts nécessaires (48). En outre, elle a examiné si la déduction des dividendes et les réductions des paiements contractuels par le gouvernement danois étaient suffisantes pour éviter toute surcompensation, en veillant à ce que les fonds publics ne confèrent pas un avantage économique indu à DSB (49).

(103)

À l’issue de cette procédure, la Commission a adopté, le 24 février 2010, sa décision de 2010 (50).

(104)

Dans cette décision, la Commission a conclu que les compensations au titre des deux contrats de service public constituaient des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (ex-article 87, paragraphe 1, du TCE), étant donné que le quatrième critère Altmark n’était pas rempli. La Commission a toutefois considéré que ces aides étaient compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 93 du TFUE (ex-article 73 du TCE), quoique sous certaines conditions (voir considérants 109 et 110).

(105)

La Commission a fondé son appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur sur le règlement (CE) no 1370/2007. Elle a indiqué à cet égard que le règlement (CE) no 1370/2007 est entré en vigueur le 3 décembre 2009 et a abrogé le règlement (CEE) no 1191/69. En conséquence, la Commission était d’avis que l’examen de la compatibilité avec le marché intérieur devait reposer sur le règlement (CE) no 1370/2007 plutôt que sur le règlement (CEE) no 1191/69, étant donné qu’il s’agissait de la législation applicable au moment de la décision de la Commission. La Commission a fondé cette position sur le fait que les aides étaient, selon elle, des aides illégales accordées en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE (ex-article 88, paragraphe 3, du TCE), qui, aux fins de l’application dans le temps des dispositions juridiques, constituaient une situation en cours dont les effets futurs étaient régis par le droit en vigueur à la date de la décision de la Commission. Sur cette base, la Commission est parvenue aux conclusions exposées ci-après.

(106)

Premièrement, l’attribution directe des contrats de service public à DSB sans appel d’offres public était conforme à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1370/2007 et aux dispositions transitoires énoncées à l’article 8 dudit règlement, autorisant les attributions directes jusqu’au 3 décembre 2019.

(107)

Deuxièmement, les contrats de service public remplissent toutes les conditions énoncées à l’article 4 du règlement (CE) no 1370/2007. En particulier, ils définissaient clairement les obligations de service public et les zones géographiques concernées [article 4, paragraphe 1, point a)]; les paiements étaient fondés sur des paramètres préétablis, objectifs et transparents afin d’éviter toute surcompensation [article 4, paragraphe 1, point b)]; les contrats précisaient la part des recettes liées à la vente des billets que DSB pouvait conserver (article 4, paragraphe 2); et la durée des contrats était limitée à cinq et 10 ans, conformément à l’obligation d’une durée maximale de 15 ans imposée par le règlement (article 4, paragraphe 3).

(108)

Troisièmement, pour ce qui est de la période allant de 2000 à 2009, la Commission a estimé que DSB avait réalisé 3 390 millions de DKK (environ 455 millions d’EUR) de bénéfices de plus que ceux prévus dans le budget décennal initial de DSB. Elle a constaté que les compensations dépassaient le niveau nécessaire pour couvrir les coûts supportés par DSB pour s’acquitter de ses obligations au titre des contrats de service public, majoré d’un bénéfice raisonnable, que le Danemark estimait à 6 %. Le Danemark a fait valoir que DSB avait également versé 3 500 millions de DKK (environ 470 millions d’EUR) de dividendes de plus que prévu initialement. La Commission a admis que, en percevant ces dividendes supplémentaires, les autorités danoises avaient corrigé la situation excédentaire de DSB de telle sorte que DSB n’avait, en pratique, pas bénéficié d’une surcompensation au cours de cette période. En conclusion, la Commission a donc établi à l’article 1er de la décision de 2010 que les compensations versées au titre des contrats de service public conclus entre le ministère danois des transports et DSB au cours de la période allant de 2000 à 2009 constituaient des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (ex-article 87, paragraphe 1, du TCE) (article 1er, premier alinéa), qui étaient compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 93 du TFUE, conformément au règlement (CE) no 1370/2007 (article 1er, deuxième alinéa).

(109)

En ce qui concerne les paiements effectués à partir de janvier 2010, afin d’éviter toute surcompensation à l’avenir, la Commission a, dans la décision de 2010, exigé du Danemark qu’il introduise un mécanisme de récupération tel que décrit aux considérants 222 à 240 et 356 de la décision de 2010, qui serait déclenché si les compensations accordées à DSB étaient jugées trop élevées à l’issue d’un examen ex post. Selon ce mécanisme, DSB pouvait conserver un bénéfice raisonnable (également 6 %) (voir article 2 de la décision de 2010).

(110)

La Commission a par ailleurs exigé du Danemark qu’il assure le reversement à l’État danois des compensations dues à DSB par l’entreprise AnsaldoBreda au titre des retards de livraison du matériel roulant (voir article 3 de la décision de 2010).

(111)

Par requête déposée au greffe du Tribunal le 18 février 2011, M. Andersen a formé un recours tendant à obtenir l’annulation de l’article 1er, deuxième alinéa, de la décision de 2010 (voir considérant 108) au motif que les aides supposaient une surcompensation et que la Commission avait appliqué une base juridique erronée lors de l’appréciation de la compatibilité des aides avec le marché intérieur.

(112)

M. Andersen avait soulevé trois moyens à l’appui de son recours: le premier moyen était tiré d’une erreur de droit en ce que la Commission aurait considéré que le gouvernement danois n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en qualifiant la liaison Copenhague-Ystad de service public et en l’incluant dans le mécanisme des contrats de service public. Le deuxième moyen était pris d’une erreur de droit en ce que la Commission n’aurait pas ordonné la récupération de la surcompensation incompatible au titre des contrats de service public. Le troisième moyen était pris de ce que la Commission aurait commis une erreur de droit en appliquant le règlement (CE) no 1370/2007 aux faits de l’espèce au lieu du règlement (CEE) no 1191/69.

(113)

Dans son arrêt du 20 mars 2013 (ci-après le «premier arrêt du Tribunal»), le Tribunal a annulé l’article 1er, deuxième alinéa, en ce qui concerne la compatibilité des aides constatée dans la décision de 2010.

(114)

Cette annulation était fondée sur la constatation que la Commission avait appliqué la mauvaise base juridique, à savoir le règlement (CE) no 1370/2007, au lieu du règlement (CEE) no 1191/69, lors de l’appréciation de la compatibilité des aides avec le marché intérieur. Le Tribunal a souligné que, pour les aides versées sans être notifiées, les règles matérielles applicables sont celles en vigueur au moment du versement des aides, dès lors que les avantages et désavantages suscités par ces aides se matérialisent durant la période au cours de laquelle elles sont accordées: «la compatibilité des aides en cause avec le marché intérieur aurait dû être appréciée au regard des règles matérielles en vigueur au moment de leur versement, à savoir le règlement no 1191/69» (52).

(115)

Selon le premier arrêt du Tribunal, l’appréciation des aides au regard des règles en vigueur au moment du versement garantit donc la sécurité juridique, protège la confiance légitime et respecte le principe selon lequel les règles matérielles ne doivent pas être appliquées rétroactivement, à moins que le règlement lui-même ne le prévoie expressément, ce qui n’était pas le cas du règlement (CE) no 1370/2007 (53).

(116)

À la suite d’un pourvoi formé par la Commission contre le premier arrêt du Tribunal, la Cour a, dans son arrêt du 6 octobre 2015 dans l’affaire C-303/13 P, jugé que, lors de l’adoption de la décision de 2010, la Commission aurait dû examiner au préalable à l’aune du règlement (CEE) no 1191/69 les aides versées au titre du premier contrat de service public conclu pour les années 2000 à 2004 et les aides versées avant le 3 décembre 2009 au titre du second contrat de service public conclu pour les années 2005 à 2014, afin de vérifier si ces aides respectaient les conditions énoncées aux sections II, III et IV de ce règlement et étaient ainsi dispensées de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE (55).

(117)

En ce qui concerne les aides versées avant le 3 décembre 2009, la Cour a confirmé le premier arrêt du Tribunal dans la mesure où ce dernier avait annulé l’article 1er, deuxième alinéa, de la décision de 2010 en raison de l’utilisation d’une base juridique erronée [règlement (CE) no 1370/2007 au lieu du règlement (CEE) no 1191/69].

(118)

Quant aux aides versées après le 3 décembre 2009 au titre du second contrat de service public, couvrant la période 2005-2014, la Cour a jugé que le Tribunal avait commis une erreur de droit en n’examinant pas si les aides accordées au cours de cette période étaient conformes aux exigences de fond du règlement (CE) no 1370/2007, qui est devenu applicable le 3 décembre 2009.

(119)

Par conséquent, la Cour a renvoyé l’affaire devant le Tribunal pour que celui-ci réévalue la légalité de la décision de 2010 en ce qui concerne l’appréciation des aides au regard des dispositions du règlement (CE) no 1370/2007, dans la mesure où les aides ont été versées au cours de la période suivant son entrée en vigueur.

(120)

Dans son arrêt du 18 janvier 2017 dans l’affaire T-92/11 RENV (ci-après le «deuxième arrêt du Tribunal»), le Tribunal a confirmé la majorité des conclusions de la Commission concernant la compatibilité des compensations de service public versées à DSB au titre de contrats de service public. Il a toutefois annulé la constatation de compatibilité relative à un paiement spécifique effectué le 21 décembre 2009 en raison d’un défaut de motivation.

(121)

Plus particulièrement, à l’appui de son recours, le requérant avait soulevé trois moyens (voir aussi considérant 112 ci-dessus): premièrement, c’est à tort que la Commission n’a pas conclu à l’existence d’une erreur manifeste en ce que la liaison Copenhague-Ystad a été qualifiée de service public; deuxièmement, elle a commis une erreur en n’ordonnant pas la récupération des surcompensations incompatibles avec le marché intérieur; et, troisièmement, elle a, à tort, appliqué le règlement (CE) no 1370/2007 au lieu du règlement (CEE) no 1191/69.

(122)

En ce qui concerne le premier moyen du plaignant, le Tribunal l’a rejeté, déclarant que les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation en vertu du droit de l’Union pour définir les services d’intérêt économique général (ci-après les «SIEG»), sous réserve d’un contrôle uniquement en cas d’erreur manifeste. Le Tribunal a insisté sur le fait que la qualification de la liaison Copenhague-Ystad de service public était fondée sur les objectifs d’intérêt public consistant à garantir l’accès à l’île de Bornholm et à renforcer la cohérence du système de transport danois. Par conséquent, il n’a constaté aucune erreur manifeste dans l’acceptation par la Commission de la désignation par le Danemark de cette liaison en tant que service public et de son inclusion dans les contrats de service public.

(123)

Dans le cadre de l’examen du deuxième moyen, le Tribunal a conclu que la Commission n’avait, en violation de l’article 296 du TFUE, pas suffisamment justifié sa décision de ne pas ordonner la récupération des surcompensations versées à DSB en lien avec une mission de service public, en particulier en ce qui concerne un paiement effectué le 21 décembre 2009. Le Tribunal a relevé que la Commission s’était fondée sur sa théorie des dividendes pour apprécier la compatibilité avec le marché intérieur, mais avait omis tout examen détaillé ou toute motivation détaillée concernant les surcompensations au cours de la période pertinente. En revanche, le Tribunal a reconnu qu’à partir du 1er janvier 2010, un mécanisme de restitution avait été mis en place par l’État danois, ce qui, ainsi que le requérant l’a lui-même admis, a effectivement empêché toute surcompensation pendant cette période. En conséquence, le Tribunal n’a annulé la décision attaquée que dans la mesure où elle concernait le paiement du 21 décembre 2009.

(124)

Le Tribunal a rejeté le troisième moyen, concluant à l’absence d’erreur dans la décision de la Commission d’appliquer le règlement (CE) no 1370/2007 pour apprécier la compatibilité avec le marché intérieur des aides versées à partir du 3 décembre 2009 au titre du second contrat de service public.

(125)

Afin de se conformer aux premier (57) et deuxième arrêts du Tribunal, conformément à l’article 266 du TFUE, la Commission est tenue de réadopter une décision de clore la procédure formelle d’examen en application du règlement (CEE) no 1191/69 en tant que base juridique appropriée pour apprécier si les paiements de compensations effectués au titre des deux contrats de service public avant l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1370/2007 le 3 décembre 2009 satisfaisaient aux exigences applicables du règlement (CEE) no 1191/69 et étaient dispensés de l’obligation de notification préalable en vertu de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, sur la base des dispositions applicables du règlement (CEE) no 1191/69. En outre, la Commission doit réadopter sa décision en ce qui concerne l’appréciation du paiement effectué le 21 décembre 2009 au titre du second contrat de service public, apprécié au regard du règlement (CE) no 1370/2007, en veillant à ce qu’une motivation suffisante soit fournie pour étayer cette décision.

(126)

Comme indiqué aux considérants 11 et 12, le Danemark a formulé des observations et fourni des explications supplémentaires à la suite des arrêts de la Cour annulant partiellement la décision de 2010, dans lesquelles il a maintenu sa position initiale. Ces observations complétaient les informations communiquées précédemment au cours de la procédure formelle d’examen qui a conduit à l’adoption de la décision de 2010 (voir considérant 4).

(127)

Le Danemark a fait valoir que les compensations fournies au titre de contrats de service public devraient être exemptées de l’obligation de notification si elles respectaient la réglementation applicable. Plus précisément, les autorités danoises contestent l’interprétation présentée par la Commission dans la décision d’ouverture, en se fondant sur l’arrêt Combus, selon laquelle les contrats de service public négociés comportant des aides d’État ne bénéficient pas d’une exemption par catégorie et doivent lui être notifiés en vertu du règlement (CEE) no 1191/69. Au contraire, les autorités danoises affirment que, lorsque le règlement (CEE) no 1191/69 s’applique, les compensations fournies au titre d’un contrat de service public sont exemptées de l’obligation de notification si elles sont conformes à ce règlement. Cette interprétation repose sur l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69, qui exempte expressément les compensations de service public remplissant les conditions du règlement de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(128)

Les autorités danoises soutiennent que les conditions du règlement (CEE) no 1191/69 sont remplies parce que les compensations se limitent strictement à la couverture des coûts nets des obligations de service public, comme l’exigent les articles 10 et 11 dudit règlement. Elles soulignent que les compensations sont calculées sur la base de modèles financiers détaillés, y compris de budgets pluriannuels, qui tiennent compte de tous les facteurs pertinents, tels que les recettes attendues, les coûts d’exploitation et une marge bénéficiaire raisonnable. Bien que les contrats eux-mêmes ne comportent pas de mécanisme formel de récupération, les autorités danoises insistent sur le fait que les excédents de résultats sont gérés au moyen d’autres mesures, telles que les versements de dividendes à l’État et les ajustements des niveaux de compensation dans les contrats ultérieurs. Elles affirment également que ces mesures empêchent effectivement toute surcompensation. Les autorités danoises mentionnent également les obligations de service public clairement définies dans les contrats de service public, telles que les exigences en matière de continuité, de qualité et de couverture du service, comme preuves du respect des dispositions du règlement.

(129)

Sur la base de ces éléments, les autorités danoises maintiennent que les compensations accordées à DSB sont pleinement conformes au règlement (CEE) no 1191/69, et ne devaient donc pas être notifiées au titre des règles de l’Union en matière d’aides d’État.

(130)

Les autorités danoises sont d’avis que les compensations versées avant le 3 décembre 2009 sont compatibles avec le marché intérieur.

(131)

Les autorités danoises font observer que la Commission a, dans la décision d’ouverture, exprimé des doutes quant à la question de savoir si les paramètres sur la base desquels les compensations ont été calculées avaient été établis à l’avance de façon objective et transparente en ce qui concerne les paiements effectués entre 2009 et 2014.

(132)

Les autorités danoises estiment que ces doutes sont dus à un malentendu, en ce que les compensations, comme dans le cas de la période précédente, ont été calculées sur la base d’un budget décennal pour la période 2005-2014. En réponse aux doutes de la Commission, le Danemark a fourni des précisions supplémentaires en présentant le budget décennal pour la période 2005-2014, qui était fondé sur des projections opérationnelles et financières spécifiques. Les paramètres utilisés pour déterminer le niveau des compensations comprenaient des facteurs tels que l’inflation attendue, les ajustements des prix des billets, les améliorations de la productivité, les taux d’intérêt, le rendement des fonds propres et les prévisions d’investissement dans le matériel roulant. Les autorités danoises ont fait valoir que ces paramètres avaient été fixés d’avance et intégrés dans la législation danoise et dans les contrats de transport public. Par ailleurs, le Danemark a soutenu que la méthode appliquée était cohérente avec celle utilisée au cours de la période précédente (1999-2008) et que les compensations avaient été déterminées sur la base d’une planification budgétaire prévisionnelle détaillée.

(133)

Les autorités danoises ont transmis ce budget à la Commission et ont présenté les estimations et hypothèses retenues pour élaborer ce budget, à savoir:

(134)

Par ailleurs, le Danemark indique que ce budget a été élaboré sur la base des obligations liées aux droits d’accès aux voies, des obligations liées à l’infrastructure et des ajustements financiers effectués en 2003, qui ont ensuite été pris en considération tant dans les paiements contractuels que dans la loi de finances afin de garantir l’alignement sur les obligations fixées à l’époque. Les modifications apportées à ces obligations et la diminution des compensations versées à DSB qui s’est ensuivie ont été, entre-temps, incorporées au contrat avant sa signature. Le ministère des transports a défini le contenu du contrat et le budget dans la loi no 112/2004, et ces données ont été reprises dans la loi de finances (voir article 28.61.01, paragraphe 10, de la loi de finances de 2003).

(135)

Les autorités danoises ont formulé des commentaires sur les trois aspects au sujet desquels la Commission avait exprimé des doutes concernant un risque de surcompensation, à savoir i) les excédents de résultats de DSB, ii) les fonds propres de DSB et iii) les résultats d’exploitation de DSB, et ont fourni des arguments supplémentaires qui, selon elles, réfutent le risque de surcompensation (voir, par exemple, considérants 88 à 90 et 126 à 131 de la décision d’ouverture).

(136)

Tout d’abord, les autorités danoises estiment que les excédents de résultats de DSB ne sont pas dus à une surcompensation. Selon le Danemark, les bases de calcul des compensations étaient correctes et les excédents de résultats ne sont donc pas imputables à une éventuelle surcompensation, mais sont dus à d’autres circonstances. Les autorités danoises allèguent notamment que les paramètres utilisés pour calculer les compensations ont été établis correctement et que les excédents de résultats observés sont dus à des facteurs qui n’auraient pas pu être prévus lors de la détermination du niveau des compensations.

(137)

Selon le Danemark, les variations des performances financières par rapport aux projections budgétaires initiales sont inhérentes aux contrats de service public pluriannuels. Les autorités soulignent qu’il n’est pas possible de prédéterminer les compensations d’une manière qui garantisse une correspondance exacte entre les coûts, les recettes et les bénéfices raisonnables prévus et réels. Elles font valoir que, même lorsque les contrats de service public sont attribués au moyen d’appels d’offres concurrentiels, les conditions du marché et la situation commerciale évoluent, ce qui conduit à des résultats financiers qui divergent des projections initiales.

(138)

Les autorités danoises recensent plusieurs facteurs contribuant à l’amélioration des performances financières de DSB, dont:

(139)

En conclusion, le Danemark soutient que ce sont ces facteurs, plutôt que des compensations excessives, qui expliquent les excédents de résultats de DSB.

(140)

S’agissant des résultats d’exploitation prévus avant distribution des bénéfices, les autorités danoises signalent que les améliorations des résultats observées ne constituent pas une indication du fait que DSB ait reçu une surcompensation. Ces améliorations seraient plutôt dues à une série de facteurs (ayant des incidences tant positives que négatives) qu’il n’était pas possible de prendre en considération au moment où le niveau des compensations a été établi.

(141)

Le Danemark considère que de telles variations par rapport au budget initial sont inévitables lorsqu’il s’agit de contrats pluriannuels relatifs à l’exécution d’une obligation de service public. Il est impossible dans ces cas-là de fixer le montant des compensations d’une manière qui permette de confirmer, après un examen ex post, qu’il correspondait exactement aux coûts réels, déduction faite des recettes et d’un bénéfice raisonnable.

(142)

Selon les autorités danoises, même dans le cas où une obligation de service public résulte de l’attribution d’un appel d’offres, des changements peuvent survenir sur le marché et dans la situation de l’entreprise concernée, de sorte que les résultats effectivement obtenus ne correspondent pas à ce que l’entreprise attributaire avait prévu lors de la conclusion du contrat.

(143)

Le Danemark estime donc qu’on ne peut pas tirer argument d’améliorations ou de dégradations des résultats imputables à ce type de facteurs imprévus pour affirmer que les compensations ont été fixées d’une manière qui implique l’octroi d’une surcompensation ou d’une sous-compensation.

(144)

En l’espèce, les améliorations de résultats constatées sont dues à l’action simultanée de plusieurs facteurs tels que les tendances économiques générales, l’évolution du marché concerné et les gains de productivité (par exemple, des réductions du coût de main-d’œuvre ou d’accès à l’infrastructure à la suite de la cession de la branche de fret, des réductions d’amortissement ou des améliorations de la gestion financière).

(145)

Le Danemark ajoute par ailleurs que les contrats conclus avec DSB se caractérisent par le fait que les partenaires contractuels ont convenu d’un paiement sur la base de considérations habituelles relatives à l’économie de marché, le niveau du paiement ayant été déterminé de manière à couvrir les coûts de DSB, tout en tenant compte des recettes attendues et d’un bénéfice raisonnable. Le fait que DSB ait finalement obtenu des résultats financiers meilleurs que ceux prévus par le budget n’indique pas que les montants des compensations fixés dans les contrats étaient trop élevés. Par ailleurs, le Danemark souligne que les excédents de résultats générés par DSB étaient soumis à la politique de l’État en matière de dividendes, telle que définie dans la loi de finances no 249/1999, qui garantissait que les ressources financières excédentaires seraient restituées à l’État plutôt que conservées par DSB (voir considérant 146 ci-après).

(146)

Les autorités danoises font observer que, même s’il n’y a pas eu de surcompensation, le risque de surcompensation a de toute façon été éliminé par la politique du gouvernement danois en matière de dividendes énoncée dans la loi de finances no 249/1999 et par la réduction des compensations qui s’est ensuivie dans l’accord passé avec DSB.

(147)

En effet, le Danemark considère s’être assuré, avec sa politique en matière de dividendes, que DSB n’accroîtrait pas ses fonds propres au-delà du niveau prévu, et donc pas au-delà du niveau nécessaire. Bien qu’aucune règle juridique contraignante n’ait été fixée, les autorités danoises affirment que la politique en matière de dividendes a été conçue pour mettre en balance deux types de considérations clés:

(148)

Les autorités danoises précisent que les paiements de dividendes à l’État doivent être utilisés comme un moyen de correction de l’ampleur des fonds propres de DSB dans les années suivant sa constitution et comme un moyen de restituer l’excédent d’exploitation s’il apparaissait par la suite que DSB a effectivement obtenu des résultats supérieurs à ceux qui étaient escomptés. Ce principe résulte de la loi de finances no 249/1999. Le paiement de dividendes doit être utilisé pour réguler en permanence la structure du capital de DSB et, par là même, la subvention de fonctionnement nette réelle. La politique en matière de dividendes prévoyait également que DSB soit incitée à améliorer son efficacité car le point de départ était que les dividendes devaient correspondre à la moitié de l’excédent après impôts de DSB. Ces améliorations de l’efficacité profiteraient ainsi, dans une certaine mesure, à DSB et ne se traduiraient pas uniquement par une restitution ultérieure de la subvention de fonctionnement.

(149)

Les autorités danoises estiment qu’il est tout à fait conforme aux considérations générales d’une économie de marché de pouvoir d’utiliser des incitations pour déterminer ce qui constitue un bénéfice raisonnable, au sens préconisé par la Commission (58).

(150)

Le Danemark relève que l’application de cette politique en matière de dividendes a conduit, pour la période 1999-2006, en ce qui concerne les activités entreprises en exécution des contrats, au versement à l’État de près de 3 milliards de DKK de plus que le chiffre initialement prévu.

(151)

Selon les autorités danoises, la politique en matière de dividendes a donc fonctionné, de fait, comme un mécanisme de restitution, permettant de compenser une éventuelle surcompensation. Elles soulignent que la partie de la compensation de DSB qui a été restituée à l’État sous forme de dividendes est, de surcroît, nettement supérieure à la différence entre l’excédent qui était prévu par le budget de DSB et celui qui a été effectivement réalisé. La politique en matière de dividendes a donc contribué, de cette façon, à garantir que DSB ne puisse pas profiter de la subvention de fonctionnement de l’État pour obtenir un avantage concurrentiel, par exemple en accroissant ses fonds propres au-delà du niveau prévu ou en exploitant les excédents annuels.

(152)

En outre, les autorités danoises estiment qu’il est très difficile d’établir des règles relatives à une correction a posteriori de la subvention de fonctionnement. En revanche, l’État est en mesure, grâce à la politique en matière de dividendes, conformément au droit des sociétés danois, de s’assurer que la subvention de fonctionnement nette est effectivement corrigée, si le résultat de l’année est supérieur à ce qui était attendu ou prévu lors de la conclusion du contrat. Selon les autorités danoises, les distributions de dividendes constituent donc, dans la pratique, un instrument efficace pour se prémunir de la surcompensation.

(153)

Par ailleurs, les autorités danoises mentionnent que le Tribunal a aussi établi que les États membres pouvaient disposer d’une large marge d’appréciation quant à la détermination de la compensation lorsqu’elle dépend d’une appréciation de faits économiques complexes (59). Elles signalent aussi qu’il n’existe, dans le droit de l’Union, aucune obligation prévoyant qu’une révision à la baisse de la subvention de fonctionnement nette doive toujours se faire d’une certaine manière, par exemple en appliquant des règles contractuelles ou d’une manière équivalente.

(154)

Les autorités danoises soutiennent que le paiement unique effectué le 21 décembre 2009 ne doit pas être apprécié isolément, car il serait trop difficile, voire pratiquement impossible avec une précision appropriée, pour DSB, de reconstituer ses comptes financiers pour la période allant du 3 au 31 décembre 2009. En lieu et place, la Commission devrait apprécier le paiement unique en tenant compte d’un calcul proportionnel fondé sur les comptes annuels de DSB pour l’exercice 2009.

(155)

Les autorités danoises ont fait observer qu’en 2009, le rendement des fonds propres de DSB, avant de verser des dividendes, était inférieur à 6 % et qu’il n’y avait donc pas de risque de surcompensation en 2009.

(156)

Selon les autorités danoises, l’application du mécanisme de récupération à l’exercice 2009 n’aurait entraîné aucun ajustement des paiements contractuels effectués en faveur de DSB.

(157)

Les bénéfices après impôts de DSB concernant l’activité de service public en 2009, sur la base de son rapport annuel 2009 et sans tenir compte des sociétés liées et associées (60), étaient les suivants (en millions de DKK):

Tableau 6

(164)

DSB indique partager totalement les observations des autorités danoises et se limite à examiner si la Commission peut exiger la récupération des aides si elle devait aboutir à la conclusion que les contrats de service public comportent des aides d’État incompatibles avec le marché intérieur.

(165)

DSB considère que la récupération de ces aides, en l’espèce, serait contraire au principe de protection de la confiance légitime, faisant ainsi obstacle à l’application de l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (le «règlement de procédure de 1999»).

(166)

Premièrement, DSB ne partage pas l’interprétation faite par la Commission de l’article 17 du règlement (CEE) no 1191/69 dans la décision d’ouverture, selon laquelle la dispense de notification prévue dans cette disposition s’applique uniquement aux compensations pour les obligations de service public imposées unilatéralement et non aux contrats de service public (62).

(167)

Deuxièmement, DSB estime qu’elle pouvait légitimement croire que les paiements contractuels du gouvernement danois relatifs aux contrats de cinq ans et de dix ans ne constituaient pas des aides d’État. Elle considère en effet que la situation n’était pas claire en ce qui concerne le contrôle qu’il convenait d’effectuer pour vérifier l’existence d’aides d’État dans le domaine des transports terrestres. DSB est d’avis qu’il convient de se replacer à l’époque où la transaction a eu lieu pour apprécier si le gouvernement danois lui a octroyé un avantage. Le fait qu’il puisse exister une certaine incertitude concernant les coûts pour le prestataire de services et les éventuelles autres sources de revenu ne saurait, à lui seul, empêcher l’État de conclure un accord à un prix reflétant les conditions du marché. Selon DSB, tout accord comporte en général une incertitude et, dans des relations contractuelles normales, c’est l’entreprise qui assume ce risque. Un accord dans le cadre duquel DSB supporte seule le risque de fluctuation imprévue des ventes de billets ou des dépenses serait le meilleur moyen de l’inciter à améliorer ses services et à attirer davantage de voyageurs (63), permettant ainsi à l’État de valoriser au mieux les paiements contractuels qu’il verse à DSB, qui supporte le risque en cas de performances à la baisse, par exemple en raison d’une mauvaise gestion ou d’une perte de revenus. DSB est ainsi de l’avis que l’État, au moment de la conclusion des deux contrats, a donc agi en tant qu’investisseur rationnel optimisant ses possibilités d’obtenir le meilleur rendement possible desdits contrats.

(168)

Troisièmement, DSB estime qu’elle était fondée à avoir une confiance légitime dans le fait que les paiements contractuels respectaient de toute façon les critères fixés par le règlement (CEE) no 1191/69 et pouvaient bénéficier d’une exemption par catégorie au titre de ce règlement. Elle émet des doutes quant à l’interprétation de l’article 17 dudit règlement par la Commission dans la décision d’ouverture (64).

(169)

DSB signale que la section V du règlement (CEE) no 1191/69, qui ne contient pas de dispositions relatives au montant des compensations, contraste avec les sections II à IV du même règlement, qui portent sur les obligations de service public. Selon DSB, le règlement (CEE) no 1191/69 visait à assurer une compensation raisonnable aux opérateurs. Or, s’agissant d’engagements pris volontairement, les transporteurs liés par des contrats de service public sont dans une situation bien différente de celle des opérateurs à qui l’État impose des obligations de service public de façon unilatérale, et cet état de fait est reflété dans ledit règlement. Dans ces conditions, la Commission ne peut interpréter le règlement (CEE) no 1191/69 à la lumière de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE (ex-article 86, paragraphe 2, du TCE).

(170)

DKT ne partage pas l’avis préliminaire de la Commission concernant la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur (65). Elle considère en effet que le règlement (CEE) no 1191/69 fait une distinction entre, d’une part, une approche fondée sur les coûts réels reprise dans les sections II, III et IV dudit règlement et, d’autre part, une approche fondée sur le prix offert par un prestataire par rapport à celui offert par un concurrent pour le même service, reprise dans la section V dudit règlement. Selon DKT, cette distinction se reflète dans la différence de nature entre les obligations et les contrats de service public, qui reposent sur des exigences procédurales différentes.

(171)

Par conséquent, le raisonnement de la Commission, fondé sur une approche du coût réel et les principes liés à la mise en œuvre de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE (ex-article 86 du TCE), ne saurait être appliqué à l’examen d’un prix fixé en lien avec des contrats de service public. DKT considère qu’une telle approche est contraire à la jurisprudence des juridictions de l’Union (par exemple, à l’arrêt Combus), à la pratique de la Commission (encadrement communautaire des aides d’État sous forme de compensations de service public (66)) et à la décision d’ouverture, qui confirme elle-même le caractère de lex specialis de l’article 93 du TFUE (ex-article 73 du TCE).

(172)

Partant du constat qu’en l’espèce, la Commission envisage d’appliquer une approche fondée sur les coûts réels aux contrats de service public, DKT a formulé des observations sur cette approche.

(173)

DKT conteste le raisonnement de la Commission selon lequel le budget décennal sur lequel repose le calcul des compensations de DSB permettrait de répondre au deuxième critère de l’arrêt Altmark. Elle estime en effet que ce budget ne contient pas les paramètres ni une analyse détaillée des coûts permettant d’établir le niveau des compensations requises pour chacune des lignes ferroviaires concernées.

(174)

DKT considère que les informations présentées par les autorités danoises pour étayer l’absence de surcompensation sont incorrectes. Elle invoque plusieurs arguments:

(175)

Les bénéfices élevés de DSB sont, selon DKT, la preuve que l’entreprise a bénéficié d’une surcompensation, et ce pour les raisons suivantes:

(176)

Enfin, DKT considère que l’argument selon lequel le versement de dividendes a permis d’éviter toute surcompensation doit être réfuté pour les raisons suivantes:

(177)

Selon le Danemark, les observations de DKT ne donnent pas lieu à une appréciation différente des faits en question. Le Danemark maintient en particulier que DSB n’a reçu aucune surcompensation.

(178)

Le Danemark est rigoureusement en désaccord avec l’argument de DKT selon lequel les compensations devaient être déterminées sur la base d’analyses des coûts au niveau de chaque ligne concernée. Aucune base juridique ne permet d’exiger que la compensation versée en application d’un contrat global pour l’exécution d’une obligation de service public soit calculée sur la base d’analyses, à un «microniveau», de chacune des obligations que le prestataire de services a acceptées.

(179)

Les autorités danoises soutiennent en outre que la fixation du niveau des compensations sur la base d’une analyse ligne par ligne est superflue et pourrait conduire à des résultats trompeurs. Elle entraînerait des incertitudes plus importantes concernant la répartition de charges communes que ne le fait un état récapitulatif de l’ensemble des recettes et des dépenses liées à l’exécution des obligations de service public imposées par le contrat.

(180)

Elles signalent en revanche que les données comptables de DSB se rapportant aux prestations liées aux obligations de service public peuvent être examinées isolément puisqu’elles sont basées sur des comptabilités distinctes.

(181)

Les autorités danoises ne partagent pas l’avis selon lequel une prestation de services pouvant être effectuée sans aide financière ne peut pas constituer une obligation de service public. L’État peut décider de l’inclure dans une obligation de service d’envergure (exigences concernant les horaires de départ, les capacités, les tarifs, etc.), ce qui est le cas en l’espèce car cette ligne est étroitement intégrée au reste des services de DSB du fait des correspondances vers le nord d’Århus, ainsi que de la connexion avec d’autres lignes et du dégroupement ou du regroupement des rames y circulant.

(182)

De plus, les autorités danoises indiquent que les compensations versées à DSB sont calculées sur la base des recettes et des coûts liés à l’ensemble des obligations de service public. Si des lignes ou certains services susceptibles de générer des bénéfices sont inclus, les recettes y afférentes sont alors intégrées aux comptes dans l’ensemble. Dès lors, l’exclusion de certaines lignes capables en soi d’être rentables ne ferait qu’entraîner une augmentation de l’aide totale versée à DSB et l’inclusion d’une ligne non déficitaire ne conduit pas nécessairement à une surcompensation.

(183)

Du reste, les autorités danoises font remarquer que les calculs de DKT concernant la ligne Copenhague-Århus sont inexacts et apportent des éléments permettant de l’étayer. Elles soulignent que DKT ne précise pas suffisamment comment les calculs ont été effectués et indiquent ne pas connaître les chiffres avancés. Selon le Danemark, une estimation optimiste aboutit à des recettes sur cette ligne inférieure de plus de 300 millions de DKK à celles citées par DKT.

(184)

Les autorités danoises réfutent l’argument selon lequel DSB n’a pas enregistré de gains de productivité significatifs entre 1999 et 2007. Elles remettent en question la méthode de calcul de DKT fondée sur un ratio frais de personnel nominaux/chiffre d’affaires. Or, le chiffre d’affaires de DSB est influencé par un certain nombre de facteurs micro et macroéconomiques, ce qui signifie qu’il n’y a pas de corrélation proportionnelle constante entre la production et le chiffre d’affaires de DSB (facteurs: concurrence locale, évolution de la situation économique, priorités politiques, inflation, évolution de la composition sociale des voyageurs, etc.).

(185)

Les autorités danoises proposent deux méthodes d’évaluation de la productivité des activités de DSB:

(186)

Ces deux méthodes montrent une augmentation de la productivité de respectivement 1,9 % et 2 % par an.

(187)

Les autorités danoises affirment que les chiffres avancés par DKT à cet égard sont inexacts. Les «paiements contractuels» figurant dans les comptes de DSB et utilisés par DKT concernent à la fois le contrat conclu avec l’État qui est visé en l’espèce et d’autres paiements relatifs à d’autres contrats [contrats conclus par DSB en Suède, contrat passé avec Hovedstadens Udviklingsråd (HUR) et contrat de transport temporaire sur la ligne Langå-Struer].

(188)

Elles expliquent que la réduction d’un milliard de DKK fait clairement suite à la loi de finances de 2003 (article 28.61.01, paragraphe 10). Les lois de finances de 2003 et 2004 font en outre apparaître qu’il a été procédé à un réajustement à la hausse des montants qui avaient été réduits en 2003 et 2004. Le Danemark soumet des informations qui montrent que la réduction totale s’élevait à 1 018 millions de DKK.

(189)

Les autorités danoises indiquent que l’obligation prévue dans le contrat en ce qui concerne la production de trains-kilomètres est inférieure au chiffre présenté par DKT, puisqu’il faut tenir compte de l’appel d’offres portant sur le service de transport du Jutland du Centre et de l’Ouest en novembre 2003. Elles transmettent dans un tableau les chiffres exacts, qui démontrent qu’au total, DSB a effectué 1,5 million de trains-kilomètres de plus que ne le prévoyait le contrat, de sorte qu’il ne saurait être affirmé que DSB a reçu une compensation pour des services qui n’ont pas été fournis. De plus, elles soulignent que DSB a adressé trimestriellement au ministère des transports un rapport sur sa production contractuelle.

(190)

Le Danemark considère que le budget prévisionnel de DSB (fondé sur un taux prévisionnel de marge bénéficiaire de 6 %) était raisonnable et réaliste. Le fait que le taux de marge bénéficiaire s’est avéré plus élevé que prévu est imputable à une série de circonstances imprévisibles dont le gouvernement a éliminé l’effet en procédant à un abaissement extraordinaire des paiements contractuels, d’une part, et en prélevant des dividendes, d’autre part.

(191)

En outre, les autorités danoises mettent en cause la pertinence des données sur les performances des entreprises européennes de transport ferroviaire de voyageurs. Elles mettent aussi en évidence la difficulté à réaliser de telles comparaisons (différences de structure du capital et de niveau de capitaux investis, risques opérationnels, facteurs macroéconomiques et structurels influant sur les données comptables des entreprises) et citent un rapport réalisé par la Commission européenne qui ne fait pas apparaître DSB comme étant plus rentable que ses concurrents sur le marché européen.

(192)

Par ailleurs, le Danemark ne conteste pas que l’évolution des résultats de DSB se soit avérée plus favorable que ne le prévoyaient les budgets initiaux. Les autorités danoises apportent cependant des clarifications concernant les effets de l’évolution des taux d’imposition et transmettent un tableau récapitulatif des résultats de DSB. Il ressort des informations communiquées par les autorités danoises que DSB a enregistré des bénéfices après impôts de respectivement 670 millions de DKK en 2007 et 542 millions de DKK en 2008 (69).

(193)

Le Danemark estime que, associée à un budget minutieux, la politique en matière de dividendes constitue un moyen très efficace de se prémunir contre la surcompensation car elle est un outil offrant de la souplesse pour éviter toute surcompensation dans le cas où les hypothèses de travail du budget s’avèrent déficientes. La politique en matière de dividendes fonctionne comme un complément au budget minutieux sur lequel s’appuie le contrat de transport.

(194)

Les autorités danoises indiquent que les compensations sont définies à l’avance sur la base d’une estimation étayée des revenus et des coûts et qu’elles ne constituent pas une ressource illimitée pour DSB. Elles précisent également que si les chiffres réels marquent un écart négatif par rapport au budget prévisionnel, par exemple du fait d’une augmentation non voulue des coûts (erreurs de gestion; hausse des salaires, des coûts ou des achats) ou d’une perte de revenus associée à une baisse de l’activité par rapport aux prévisions, DSB ne peut pas non plus obtenir une compensation supplémentaire de la part de l’État. DSB assume donc une part de risque en cas de mauvaises performances.

(195)

Par conséquent, la politique en matière de dividendes joue le rôle d’une sécurité supplémentaire contre toute surcompensation dans les cas où les résultats marquent un écart positif par rapport au budget prévisionnel. Elle constitue un instrument souple par lequel l’État peut s’assurer qu’un montant donné est perçu auprès de la société.

(196)

Le Danemark précise que DSB n’a pas eu la possibilité de profiter d’un éventuel avantage en matière de liquidités pour fausser la concurrence sur le marché en offrant d’autres services, notamment au moyen de subventions croisées.

(197)

Bien que le Danemark confirme que les versements de dividendes n’ont pas été calculés uniquement pour remédier à une éventuelle surcompensation, les montants prélevés par le gouvernement danois excédaient manifestement les différences entre les résultats prévus et les résultats réels. Tout excédent dégagé par DSB au-delà des chiffres prévisionnels a été intégralement retiré de la société sous forme de dividendes. Par conséquent, le Danemark allègue qu’il n’y a pas eu de surcompensation.

(198)

La conclusion de la Commission figurant à l’article 1er, premier alinéa, de la décision de 2010, selon laquelle les contrats de service public en cause constituaient des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (ex-article 87, paragraphe 1, du TCE), reste valable, étant donné que cette partie de la décision de 2010 n’a pas été contestée. Par conséquent, l’existence d’aides d’État ne sera pas appréciée plus avant dans la présente décision, puisqu’elle a été établie dans la décision de 2010.

(199)

L’article 93 du TFUE fait partie du titre VI «Les transports», dont les dispositions s’appliquent exclusivement aux transports par chemin de fer, par route et par voie navigable. L’article 93 du TFUE dispose que «[s]ont compatibles avec les traités les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public». Cet article est une lex specialis par rapport à l’article 106, paragraphe 2 (70), et à l’article 107, paragraphes 2 et 3, du TFUE (71).

(200)

En vertu de l’article 93 du TFUE, le Conseil a adopté le règlement (CEE) no 1191/69 du Conseil du 26 juin 1969 relatif à l’action des États membres en matière d’obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable. En ce qui concerne les services de transport de voyageurs, ce règlement fixait les règles applicables aux obligations de service public applicables dans le domaine des services de transport ferroviaire du 1er juillet 1969 au 2 décembre 2009 (inclus).

(201)

L’article 2 du règlement (CEE) no 1191/69 définit les obligations de service public comme étant les «obligations que, si elle considérait son propre intérêt commercial, l’entreprise de transport n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure ni dans les mêmes conditions». Les obligations de service public au sens dudit règlement consistaient en des obligations d’exploiter (72), des obligations de transporter (73) et des obligations tarifaires (74). Les paramètres à prendre en considération au moment de déterminer les désavantages économiques causés par l’imposition d’obligations de service public et les méthodes de compensation étaient définis aux articles 5 et 10 à 13 du règlement (CEE) no 1191/69. Lorsqu’une entreprise de transport exploitait non seulement des services soumis à des obligations de service public, mais aussi d’autres activités, l’article 1er, paragraphe 5, dudit règlement exigeait une séparation des comptes ainsi que la mise en place de mécanismes permettant d’éviter toute subvention croisée entre la division du service public et la division chargée des autres activités.

(202)

Le règlement (CEE) no 1893/91 (75) du Conseil modifiant le règlement (CEE) no 1191/69 a éliminé la possibilité pour les États membres de maintenir ou d’imposer des obligations de service public aux entreprises de transport, à l’exception de celles dont les activités se limitaient exclusivement à l’exploitation de services urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs (76). Cette modification introduisait dans le règlement (CEE) no 1191/69 une nouvelle section sur les contrats de service public, composée d’un article unique (article 14), offrant aux États membres la possibilité de conclure des contrats de service public dans le but de fournir au public des services de transport suffisants (77).

(203)

En vertu de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69, les compensations versées à une entreprise de transport en contrepartie des charges résultant de l’obligation de service public qui lui était imposée étaient dispensées de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE lorsqu’elles satisfaisaient aux conditions énoncées dans les sections II, III et IV dudit règlement. De telles aides étaient, en effet, considérées par ce règlement comme compatibles avec le marché intérieur.

(204)

Le règlement (CEE) no 1107/70 régissait plus avant l’octroi d’aides dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (78). Ce règlement prévoyait que les États membres ne pouvaient pas imposer d’obligations de service public impliquant l’octroi d’une aide au titre de l’article 93 du TFUE, à l’exception des obligations tarifaires non reprises dans le règlement (CEE) no 1191/69 (79) et des entreprises ou activités de transport exclues du champ d’application de ce règlement.

(205)

Dans l’arrêt Altmark (80), la Cour a indiqué que le règlement (CEE) no 1191/69 et le règlement (CEE) no 1107/70 étaient réputés avoir énoncé de manière exhaustive les conditions dans lesquelles les autorités des États membres pouvaient accorder des aides au titre de l’article 93 du TFUE. Ce point a de nouveau été confirmé par le Tribunal dans l’arrêt Combus (81).

(206)

Le règlement (CE) no 1370/2007 a abrogé à la fois le règlement (CEE) no 1191/69 et le règlement (CEE) no 1107/70; il est entré en vigueur le 3 décembre 2009. Le règlement (CE) no 1370/2007 ne s’applique qu’au transport de voyageurs par chemin de fer et autres modes ferroviaires ainsi que par route, à l’exclusion du transport de marchandises (article 1er). Le règlement (CE) no 1370/2007 définit les conditions dans lesquelles les autorités compétentes, lorsqu’elles imposent des obligations de service public ou qu’elles en confient l’exécution à une entreprise, octroient une compensation aux opérateurs de service public en contrepartie des coûts supportés et/ou leur accordent des droits exclusifs en contrepartie de l’exécution d’obligations de service public. L’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1370/2007 prévoit une période transitoire (du 3 décembre 2009 au 2 décembre 2019) permettant aux États membres de se conformer progressivement aux dispositions de l’article 5 dudit règlement concernant l’attribution de contrats de service public de transport par chemin de fer ou par route.

(207)

En vertu de l’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1370/2007, la compensation de service public au titre de l’exploitation de services publics de transport de voyageurs versée conformément audit règlement est compatibles avec le marché commun et exonérée de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(208)

En déterminant les règles applicables pour apprécier l’exemption, pour les aides mises à exécution par les États membres pour l’exécution d’obligations de service public, de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, les juridictions de l’Union ont jugé que les règles applicables sont les règles en vigueur au moment du versement des aides (82). En particulier, dans son arrêt Andersen (83), la Cour a indiqué, au moment de se prononcer sur l’application dans le temps du règlement (CE) no 1370/2007 et du règlement (CEE) no 1191/69, que la date pertinente pour déterminer la législation applicable à l’exemption de notification de la compensation accordée au titre d’un contrat de service public attribué dans le secteur du transport terrestre était la date à laquelle la compensation avait été versée. La Cour a également indiqué que des aides versées à une entreprise de transport public à une date où le règlement (CEE) no 1191/69 était encore en vigueur et qui respectaient les conditions énoncées dans ce règlement relevaient d’une situation définitivement acquise antérieurement à l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1370/2007.

(209)

En conséquence, lorsque des aides sont versées dans le cadre d’un contrat de service public conclu alors que le règlement (CEE) no 1191/69 était encore en vigueur, la Commission doit examiner la dispense de notification sur la base des conditions prévues par ledit règlement pour les compensations versées lorsqu’il était encore en vigueur, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1370/2007, le 3 décembre 2009, pour les services de transport de voyageurs par chemin de fer et par route. En revanche, en ce qui concerne les aides versées à compter de la date d’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1370/2007, la Commission doit examiner à la fois la légalité et la compatibilité de ces aides avec le marché intérieur à l’aune du règlement (CE) no 1370/2007, et sous réserve des règles transitoires prévues par ce règlement (84).

(210)

En conclusion, les paiements effectués avant le 3 décembre 2009 et les paiements effectués à compter de cette date doivent être appréciés séparément, sur la base de la législation en vigueur au moment du versement des compensations de service public. Dès lors, la Commission appréciera la légalité des aides versées avant le 3 décembre 2009 sur la base du règlement (CEE) no 1191/69 et du règlement (CEE) no 1107/70 (section 9.2.2) et la légalité des aides versées à compter du 3 décembre 2009 sur la base du règlement (CE) no 1370/2007 en tenant compte des règles transitoires énoncées à l’article 8 de ce règlement.

(211)

Conformément aux principes établis par la Cour en l’espèce (85), la Commission considère que le règlement (CEE) no 1191/69 couvre la légalité des compensations versées jusqu’au 3 décembre 2009 pour des obligations de service public dans le secteur des services de transport de voyageurs par chemin de fer remplissant les conditions énoncées dans ledit règlement.

(212)

Le champ d’application du règlement (CEE) no 1191/69 est défini comme suit en son article 1er, paragraphe 1: «Le présent règlement s’applique aux entreprises de transport qui exploitent des services dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable. Les États membres peuvent exclure du champ d’application du présent règlement les entreprises dont l’activité est limitée exclusivement à l’exploitation de services urbains, suburbains ou régionaux».

(213)

Aux termes de l’article 1er, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1191/69, «les autorités compétentes des États membres peuvent maintenir ou imposer les obligations de service public visées à l’article 2 pour les services urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs. Les conditions et les modalités, y compris les méthodes de compensation, sont arrêtées aux sections II, III et IV».

(214)

L’article 2, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1191/69 précise ce qui suit:

«Est considérée au sens du présent règlement comme obligation tarifaire, l’obligation pour les entreprises de transport d’appliquer des prix fixés ou homologués par voie d’autorité contraires à l’intérêt commercial de l’entreprise et résultant soit de l’imposition, soit du refus de modification de mesures tarifaires particulières, notamment pour certaines catégories de voyageurs, certaines catégories de produits ou pour certaines relations.

Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas aux obligations découlant de mesures générales de politique des prix s’appliquant à l’ensemble des activités économiques ou de mesures prises en matière de prix et conditions généraux de transport en vue de l’organisation du marché des transports ou d’une partie de celui-ci».

(215)

En l’espèce, les services fournis dans le cadre des contrats de service public (pour lesquels le Danemark a accordé des compensations à DSB) concernent des services nationaux et internationaux de transport ferroviaire de voyageurs exploités par DSB, un opérateur ferroviaire détenu par l’État. Les premier et second contrats concernaient donc une entreprise de transport opérant dans des secteurs couverts par le règlement (CEE) no 1191/69 et dont les activités ne se limitaient pas exclusivement à l’exploitation de services urbains, suburbains ou régionaux.

(216)

Conformément à l’article 1er, paragraphe 4, du règlement (CEE) no 1191/69, les États membres peuvent conclure des contrats de service public avec une entreprise de transport «[p]our garantir des services de transport suffisants, compte tenu notamment des facteurs sociaux, environnementaux et d’aménagement du territoire, ou en vue d’offrir des conditions tarifaires déterminées en faveur de certaines catégories de voyageurs».

(217)

Les dispositions applicables aux contrats de service public sont détaillées dans la section V du règlement (CEE) no 1191/69. Cette section se compose d’un article unique (article 14), qui dispose que «[p]ar “contrat de service public” on entend un contrat conclu entre les autorités compétentes d’un État membre et une entreprise de transport dans le but de fournir au public des services de transport suffisants», et précise ce qu’un tel contrat peut comporter (86) et comprend (87).

(218)

L’article 14 du règlement (CEE) no 1191/69 repose sur la notion de «services de transport suffisants» (88). À cet égard, la Commission fait observer que l’article 1er, paragraphe 4, du règlement (CEE) no 1191/69 autorise les États membres à conclure des contrats de service public avec une entreprise de transport pour garantir des services de transport suffisants, compte tenu notamment des facteurs sociaux et environnementaux.

(219)

La Cour a précisé que, lorsqu’ils étaient applicables, le règlement (CEE) no 1191/69 et le règlement (CEE) no 1107/70 énonçaient de manière exhaustive les conditions dans lesquelles les autorités des États membres pouvaient accorder des aides au titre de l’article 93 du TFUE (89) et que la compatibilité avec le droit communautaire des compensations relevant du champ d’application du règlement (CEE) no 1191/69 devait être appréciée selon les dispositions prévues par ce règlement (90).

(220)

Toutefois, le règlement (CEE) no 1191/69 ne précise pas expressément les critères de compatibilité pour les contrats de service public. Il se concentre plutôt sur la définition du cadre pour l’établissement des contrats de service public et la compensation des obligations de service public.

(221)

Dans des décisions antérieures, la Commission a donc apprécié la compatibilité des contrats de service public en appliquant l’article 14 du règlement (CEE) no 1191/69, qui établit le cadre pour les contrats de service public dans le secteur des transports, en exposant les principes clés de leur conclusion et les obligations qu’ils comportent, en combinaison avec les principes généraux établis en vertu de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, la jurisprudence pertinente et sa pratique décisionnelle dans d’autres secteurs (91). Ces principes exigent, d’une part, l’existence d’un mandat formel qui définit clairement les obligations de service public confiées à l’entreprise et la nature de la compensation. D’autre part, ils exigent l’absence de surcompensation, en veillant à ce que les aides ne dépassent pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets de l’exécution des obligations de service public, compte tenu d’un bénéfice raisonnable. Cette approche garantit que les compensations de service public sont conformes aux règles de l’Union en matière d’aides d’État et évite les distorsions indues de la concurrence dans le marché intérieur (92).

(222)

En ce qui concerne l’existence d’un mandat, la jurisprudence constante prévoit que les entreprises chargées de l’exécution d’obligations de service public doivent avoir été investies de cette mission par un ou plusieurs actes de puissance publique, dont la forme peut être déterminée par chaque État membre (93). Ces actes doivent fournir une définition claire et précise des activités faisant partie de la mission de service public et des conditions dans lesquelles ces activités doivent être exercées. Le mandat doit exister avant que soit versée toute compensation.

(223)

En ce qui concerne le mandat, l’application de l’article 1er, paragraphe 4, et de l’article 14 du règlement (CEE) no 1191/69 aux contrats de service public dans le secteur du transport ferroviaire de voyageurs, ainsi que les principes généraux découlant du traité, exigent de la Commission qu’elle vérifie si:

(224)

Le contrat conclu entre le ministère danois des transports et DSB constitue un mandat confié par une autorité compétente d’un État membre à une entreprise de transport, et a été conclu avant que les paiements correspondants ne soient effectués (voir considérant 36). Son objectif est d’assurer la fourniture de services de transport ferroviaire de voyageurs suffisants conformément à la mission de service public (voir considérant 37). Pour le contrat 2000-2004, cela est expressément indiqué à l’article 2, qui définit l’objet et les obligations d’assurer des services de transport continus sur des itinéraires prédéfinis (voir considérant 39). Pour le contrat 2005-2014, cela est prévu aux articles 1.2 et 1.3, qui définissent le plan de trafic et les obligations de DSB (voir considérant 61).

(225)

Les contrats comportent des dispositions spécifiques garantissant que les services de transport répondent à des normes fixées de continuité, de régularité, de capacité et de qualité. Dans le contrat 2000-2004, ces exigences sont détaillées à l’article 4 (voir considérant 41), tandis que le contrat 2005-2014 contient des obligations similaires à l’article 3, précisant les normes applicables aux services de transport de voyageurs et à la réponse aux fluctuations de la demande (voir considérant 65).

(226)

Ces contrats peuvent donc être considérés comme des contrats de service public au sens de l’article 14 du règlement (CEE) no 1191/69, puisqu’ils définissent les responsabilités de DSB en ce qui concerne la fourniture de services de transport suffisants en fonction des besoins publics.

(227)

Les contrats 2000-2004 et 2005-2014 remplissent tous deux les critères énoncés à l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1191/69. Ils sont conçus pour fournir des services publics de transport suffisants au moyen d’opérations ferroviaires régionales et interurbaines, garantissant ainsi l’accessibilité et la fiabilité aux voyageurs. Par exemple, le contrat 2000-2004 définit des lignes et des horaires spécifiques à l’annexe 1 (voir considérant 44), tandis que le contrat 2005-2014 détaille les services à exploiter dans le cadre du service public en son article 1.3, qui décrit le plan de trafic (Trafikeringsplan) en précisant les lignes, les fréquences et les obligations d’exploitation (voir considérant 63).

(228)

Le contrat 2000-2004 précise en son article 2.1 l’obligation pour DSB d’exploiter des services ferroviaires régionaux et longue distance sur des liaisons prédéfinies, en assurant la continuité et la qualité (voir considérant 50). La Commission considère que le contrat satisfait aux exigences énoncées à l’article 14, paragraphe 1, point a), du règlement (CEE) no 1191/69, étant donné qu’il définit de manière contraignante les caractéristiques, la portée et la qualité des obligations de service public imposées à DSB, y compris les conditions dans lesquelles ces services doivent être offerts. En particulier, le contrat fixe des exigences claires en ce qui concerne la continuité, la régularité, la capacité et la qualité des services.

(229)

La continuité est assurée par la spécification d’objectifs en matière de production de trafic et par l’obligation de maintenir un niveau de service constant dans le temps. L’article 7.1 du contrat précise le nombre annuel de trains-kilomètres à exploiter, ventilé par année dans le tableau 2. Ces chiffres sont basés sur les horaires existants et ajustés conformément aux dispositions contractuelles. L’article 7.2 oblige en outre DSB à maintenir les niveaux de service de l’horaire de 1999 jusqu’à la mise en œuvre de l’horaire d’été 2000, tandis que l’article 7.4 garantit, à partir de 2001, une fréquence de service minimale dans toutes les gares (au moins un départ toutes les deux heures chaque jour et plus fréquemment sur des liaisons données). Ces dispositions prévoient un service stable et continu tout au long de la période contractuelle.

(230)

La régularité est traitée aux articles 12.1 et 12.2, qui définissent une exigence de ponctualité minimale de 90 % des trains arrivant dans les cinq minutes qui suivent l’heure prévue. Les performances doivent être calculées à l’aide des données du gestionnaire de l’infrastructure (système RDS de Banestyrelsen). Le contrat permet également au ministère d’évaluer les modifications importantes des horaires ou les niveaux de service des gares et d’y réagir (articles 7.3 et 7.5) en veillant à ce que les écarts éventuels soient surveillés et corrigés. Ces mécanismes garantissent la régularité des opérations, comme l’exige l’article 14, paragraphe 1, point a), du règlement (CEE) no 1191/69.

(231)

Les exigences de capacité sont expressément énoncées à l’article 7.6, qui dispose que DSB doit prévoir des places assises pour les passagers sur 90 % des trains aux heures de pointe et 95 % des trains en heures creuses. Il prévoit en outre que, lorsqu’il est attendu que des passagers devront rester debout, leur proportion ne doit pas dépasser 20 % (avec un taux d’occupation total plafonné à 125 %) pour une durée maximale de 30 minutes. Ces seuils démontrent que le contrat définit des conditions claires et applicables pour garantir que DSB fournit des capacités suffisantes pour répondre à la demande du public, comme le prévoit le règlement (CEE) no 1191/69.

(232)

La qualité du service est garantie par les dispositions générales relatives au service à la clientèle énoncées dans la section 12 du contrat. DSB est tenue de fournir ses services d’une manière qui réponde à des normes prédéfinies tout au long de l’expérience des passagers. L’article 12.1 fournit le cadre général, tandis que le ministère conserve le contrôle des normes minimales acceptables en matière de service. En outre, en vertu de l’article 7.7, DSB est tenue d’améliorer constamment ses processus de planification sur la base des données relatives au remplissage et des performances opérationnelles. Ces dispositions garantissent que les services fournis sont constamment de haute qualité et font l’objet d’une surveillance mesurable.

(233)

À la lumière des éléments qui précèdent, la Commission considère que le contrat 2000-2004 définit clairement les caractéristiques, la portée et la qualité des obligations de service public imposées à DSB, et comprend des conditions objectives et mesurables relatives à la continuité, à la régularité, à la capacité et à la qualité. Ces éléments sont établis de manière contraignante et exécutoire et satisfont donc aux conditions de l’article 14, paragraphe 1, point a), du règlement (CEE) no 1191/69, permettant à l’autorité compétente d’accorder des compensations sans enfreindre l’article 93 du TFUE.

(234)

Le contrat de service public 2005-2014 contient également des dispositions détaillées précisant les caractéristiques, la portée et la qualité des obligations de service public imposées à DSB. Son article 3.2 impose à DSB d’adapter ses services en fonction de la demande réelle des voyageurs tout au long de la période contractuelle. Cela garantit que l’offre de transport reste conforme aux besoins du public et soutient l’objectif du règlement (CEE) no 1191/69 consistant à garantir des services publics de transport de voyageurs suffisants et fiables là où ces services ne seraient sinon pas fournis aux conditions du marché.

(235)

La continuité des services est assurée par le cadre de planification et de service défini à l’article 1.3 du contrat. DSB est tenue d’élaborer et de maintenir un plan de trafic (trafikeringsplan), un plan des arrêts (standsningsplan) et un plan de ligne (linjeplan), qui définissent collectivement l’étendue et la fréquence minimales du service à fournir sur 41 segments de trafic désignés. Ces plans sont révisés chaque année (article 1.3.9), ce qui permet de procéder à des ajustements en fonction de l’évolution de la situation opérationnelle. L’obligation de maintenir une couverture de service complète tout au long de la période garantit le respect de l’exigence énoncée à l’article 14, paragraphe 1, selon laquelle les obligations de service public doivent être définies en ce qui concerne leur continuité.

(236)

La régularité est traitée aux articles 1.7.4 et 1.7.5 du contrat, qui établissent des normes minimales en matière de ponctualité. DSB est tenue d’atteindre au moins 90 % de ponctualité, passant à 93 % en 2014, avec une marge d’écart de maximum cinq minutes par rapport aux horaires publiés. Des déductions s’appliquent si ces seuils ne sont pas atteints. Ces obligations font l’objet d’un suivi des performances, tel que détaillé dans le régime de performance prévu dans le contrat, garantissant ainsi la force exécutoire et la transparence.

(237)

La capacité est couverte par des normes claires et mesurables. En vertu de l’article 1.6.1 du contrat, DSB doit veiller à ce que tous les passagers soient assis dans au moins 90 % des trains pendant les heures de pointe et 95 % pendant les heures creuses. Lorsque ces niveaux ne peuvent être atteints, DSB est tenue d’affréter des trains supplémentaires ou d’adapter les services en conséquence, sans avoir droit à une compensation accrue ou au déploiement de matériel roulant (article 1.6.3). Ces obligations contractuelles garantissent que les services de transport sont bien dimensionnés pour répondre à la demande réelle.

(238)

La qualité du service est régie par les articles 1.9.3 et 1.9.4 du contrat, qui prévoient des enquêtes régulières de satisfaction de la clientèle et un régime de sanctions financières en cas de performances inférieures aux seuils de satisfaction définis. Ces dispositions lient la compensation à des indicateurs de qualité mesurables et créent une incitation continue pour l’opérateur à maintenir un niveau de service élevé.

(239)

Compte tenu des éléments qui précèdent, la Commission considère que le contrat 2005-2014 satisfait aux exigences de l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1191/69. Il définit de manière contraignante et vérifiable les caractéristiques, la portée et la qualité des obligations de service public confiées à DSB et fixe des conditions objectives régissant la continuité, la régularité, la capacité et la qualité des services. Ces paramètres, associés aux mécanismes de suivi et d’exécution applicables, garantissent que les compensations accordées au titre du contrat se limitent à ce qui est nécessaire pour exécuter les obligations de service public et n’entraînent pas de surcompensation.

(240)

Le contrat 2000-2004 décrit les conditions financières en son article 4.1, qui indique que DSB reçoit un paiement contractuel annuel fixe du ministère danois des transports en contrepartie de l’exécution des obligations de service public spécifiées aux articles 3.1 et 3.2 du contrat (voir section 2.3.3). Le contrat prévoit expressément que ce paiement fait l’objet d’un ajustement annuel fondé sur l’évolution de l’indice des prix nets (nettoprisindekset), reflétant ainsi les variations des coûts liées à l’inflation dans le temps. Les montants sont indiqués dans le tableau 1 du contrat et sont basés sur le budget décennal actualisé de DSB, ce qui garantit l’alignement entre les obligations contractuelles et les coûts prévus. D’autres ajustements peuvent être effectués au moyen d’accords complémentaires (tillægskontrakter), par exemple en ce qui concerne les investissements dans du nouveau matériel roulant (articles 4.2 à 4.5), la modernisation des gares ou les extensions de service, toutes ces modifications nécessitant un accord préalable et un nouveau calcul des compensations.

(241)

Le contrat opère également une distinction entre les volumes de production prévus et réels, ce qui permet des corrections ex post en cas d’écart par rapport au volume de trafic prévu (article 5.2). En outre, l’article 5 prévoit que DSB supporte le coût marginal ou le bénéfice de toute modification de la production, ce qui garantit que des compensations supplémentaires ne sont pas automatiquement accordées en cas de variations de l’activité. Ces caractéristiques renforcent la discipline budgétaire ancrée dans le contrat et réduisent le risque de surcompensation.

(242)

De même, le contrat 2005-2014 comporte des dispositions financières détaillées en son article 7.1, qui stipule que les compensations versées à DSB doivent correspondre aux coûts nets supportés pour l’exécution des obligations de service public (voir section 2.4.3). Le contrat est structuré comme un contrat concernant les coûts nets, en vertu duquel DSB conserve les recettes de la vente des billets et reçoit un paiement contractuel destiné à couvrir l’écart entre ces recettes et les coûts d’exploitation des services convenus. Les compensations sont calculées sur la base de prévisions budgétaires détaillées et ajustées chaque année pour refléter l’évolution des coûts, y compris les mécanismes d’indexation liés aux catégories de coûts des intrants.

(243)

Le contrat contient également des mécanismes spécifiques de correction financière qui permettent des ajustements à la baisse ou à la hausse du paiement en cas de modifications importantes de paramètres opérationnels, d’indicateurs de qualité ou d’événements exogènes (par exemple, perturbations de l’infrastructure), comme décrit dans les annexes qui l’accompagnent. En particulier, l’article 1.9.4 établit un lien entre une partie de la compensation et les résultats en matière de satisfaction de la clientèle, des sanctions étant appliquées lorsque les normes minimales ne sont pas respectées. De même, les articles 1.7.5 et 1.6.3 prévoient des conséquences financières en cas de performances insuffisantes en matière de ponctualité ou d’absence de fourniture de la capacité en sièges requise.

(244)

Dans les deux contrats, la portée des compensations est clairement limitée à ce qui est nécessaire à l’exécution des obligations de service public. La Commission observe que les contrats définissent les services en détail, plafonnent les coûts admissibles et prévoient des mécanismes de déduction de sanctions ou d’ajustement des paiements afin d’éviter toute surcompensation. Ces dispositions garantissent la transparence, la responsabilité et un cadre financier clair qui assure la proportionnalité entre les compensations et les coûts du service public.

(245)

Le contrat 2000-2004 comprend des dispositions permettant d’apporter des modifications contractuelles en réponse à l’évolution des besoins en matière de trafic, des priorités politiques ou des hypothèses financières. Plus précisément, l’article 4.2 prévoit la conclusion d’accords complémentaires (tillægskontrakter) afin d’adapter les exigences de production et de performance à la suite de l’acquisition et du déploiement de nouveau matériel roulant. Cela inclut à la fois les services régionaux et les services longue distance couverts par le contrat. Ce même article stipule que ces ajustements doivent être convenus par les parties et reflétés dans un accord financier révisé. Les dispositions supplémentaires des articles 4.3 à 4.5 permettent en outre des modifications liées à l’amélioration des services locaux et régionaux (par exemple, nærbaner), à la modernisation des gares ou à l’amélioration de la qualité du service (par exemple, ligne Odense-Svendborg), et prévoient une révision correspondante du paiement contractuel. Ces mécanismes offrent une souplesse contractuelle pour tenir compte des changements opérationnels ou induits par les politiques, sous réserve de l’accord des deux parties.

(246)

Le contrat mentionne également, en son article 5.2, des ajustements financiers ex post liés aux variations du volume réel du trafic, garantissant que les flux financiers reflètent la fourniture réelle du service. En cas de modification substantielle du niveau attendu du trafic ou de développements imprévus (par exemple, travaux d’infrastructure, réorganisation de DSB ou du marché des transports), les parties peuvent renégocier les dispositions contractuelles, notamment les niveaux de paiement et de production, au moyen de contrats complémentaires. La possibilité de réviser le contrat est également étayée par les dispositions de l’article 8, qui permettent la résiliation partielle du contrat pour les lignes faisant l’objet d’un appel d’offres et des ajustements financiers proportionnels du montant du marché.

(247)

Le contrat 2005-2014 développe et systématise ces mécanismes d’ajustement. À l’article 10.5 du contrat, il est expressément stipulé que toute modification du contrat doit faire l’objet d’un accord écrit entre les deux parties. Cela garantit la sécurité juridique et la responsabilité tout en permettant une certaine souplesse dans l’adaptation à l’évolution de la situation. Outre cette disposition générale, le contrat contient plusieurs clauses de déclenchement dans différents articles qui anticipent des types de modifications spécifiques, tels que des modifications des conditions d’accès à l’infrastructure, de la disponibilité du matériel roulant ou des exigences réglementaires. Par exemple, l’article 1.3.9 exige des mises à jour annuelles du plan de trafic (trafikeringsplan) sur la base de l’évolution réelle de la situation, tandis que les articles 1.6.3, 1.7.5 et 1.9.4 prévoient des conséquences financières automatiques en cas de performances insuffisantes, de déficits de qualité ou de modification des exigences de capacité.

(248)

Ces mécanismes sont intégrés dans une structure contractuelle qui combine obligations fixes et outils adaptables, permettant aux autorités danoises et à DSB de répondre conjointement à l’évolution des besoins opérationnels, financiers ou réglementaires sans compromettre la force exécutoire du contrat ni la transparence des compensations. Cette conception du contrat ménage un équilibre entre flexibilité et prévisibilité, soutenant ainsi la fourniture à long terme d’obligations de service public dans des conditions changeantes.

(249)

La durée de validité est expressément définie dans les deux contrats de service public conclus entre le ministère danois des transports et DSB.

(250)

Dans le cas du contrat 2000-2004, l’article 19.1 dispose que le contrat s’applique pour une durée déterminée allant du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2004 (voir considérant 47). Cette période de cinq ans correspond à l’accord-cadre politique conclu le 26 novembre 1999, mentionné à l’article 2.1, qui définit la base des engagements opérationnels et financiers du contrat, y compris les investissements prévus dans le nouveau matériel roulant et les extensions de service. La durée définie du contrat reflète le cycle de vie prévu de ces mesures et fournit un cadre temporel clair pour l’exécution des obligations de service public.

(251)

De même, le contrat 2005-2014 établit une durée clairement définie. L’article 1.1 de l’accord principal précise que le contrat est valable du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2014 et couvre une période de dix ans (voir considérant 71). Cette durée est alignée sur le cycle sous-jacent de planification budgétaire et d’investissement et vise à soutenir la stabilité du service à long terme, y compris l’évolution majeure des infrastructures et du matériel roulant prévue par l’accord.

(252)

Dans les deux contrats, les dates de début et de fin sont fixées sans ambiguïté, ce qui garantit une sécurité juridique aux parties contractantes et aux fins du contrôle public. Les contrats ne contiennent pas de clauses de renouvellement automatique et toute prolongation ou modification de la période de validité nécessiterait la conclusion d’un nouvel accord ou d’un contrat complémentaire. La durée déterminée des contrats est en outre étayée par l’inclusion de mécanismes d’ajustement et de modification (par exemple, les tillægskontrakter) qui permettent une souplesse opérationnelle dans le délai contractuel défini sans en modifier la durée.

(253)

En conséquence, les deux contrats satisfont à l’exigence énoncée à l’article 14, paragraphe 2, point d), du règlement (CEE) no 1191/69, qui dispose que les contrats de service public doivent indiquer leur durée de validité.

(254)

Les dispositions relatives aux sanctions sont détaillées dans les deux contrats. Le contrat 2000-2004 impose des sanctions en cas de perturbations du service en son article 13, qui prévoit des déductions financières en cas de non-respect (voir considérant 46). Le contrat 2005-2014 donne des précisions à l’article 8.1, qui énonce les conditions détaillées dans lesquelles des sanctions financières ou des réductions des compensations seront appliquées, garantissant ainsi la responsabilité de DSB concernant le respect des obligations contractuelles (voir considérant 69). L’article 8.1 définit les sanctions en cas de manque de ponctualité, en fixant des critères de performance et des déductions financières en cas de non-respect des exigences en matière de fiabilité et de ponctualité des services. En particulier, si le pourcentage de trains arrivant à l’heure tombe en dessous d’une valeur de référence fixée, DSB est passible de sanctions financières. Le niveau de déduction est proportionnel au degré d’écart par rapport à l’objectif de ponctualité. La méthode de calcul et les seuils sont prédéfinis, ce qui garantit la sécurité juridique et la force exécutoire. Outre les déductions liées à la ponctualité, les contrats comprennent également des sanctions et des déductions en cas d’interruption du service. Celles-ci s’appliquent en cas d’annulation ou de non-exécution du service imputable à DSB. En particulier, les contrats prévoient des déductions des compensations si DSB ne fournit pas le nombre convenu de trains-kilomètres ou ne respecte pas les niveaux de qualité de service prévus. Ces déductions sont calculées a posteriori et intégrées dans le règlement financier annuel entre DSB et le ministère des transports. La conception et la mise en œuvre de ces mécanismes de sanction sont conformes à l’article 14, paragraphe 2, point e), du règlement (CEE) no 1191/69, qui exige que les contrats de service public définissent les sanctions applicables en cas d’inexécution ou d’exécution inadéquate des obligations contractuelles. Le système en place répond à cette exigence en établissant des indicateurs objectifs et quantifiables de la ponctualité et du volume du service et en les reliant à des conséquences financières exécutoires. Dès lors, les deux contrats fournissent à l’autorité compétente des moyens fiables et proportionnés pour faire respecter les règles et protéger la qualité des services publics de transport fournis dans le cadre du contrat.

(255)

Les contrats 2000-2004 et 2005-2014 satisfont à toutes les exigences de l’article 1er, paragraphe 4, et de l’article 14 du règlement (CEE) no 1191/69. Ils définissent clairement l’attribution d’obligations de service public à DSB (94), en précisant les caractéristiques des services, les dispositions financières, les procédures de modification, les périodes de validité et les sanctions. Ils constituent donc des mandats valables au titre du cadre de l’Union en matière d’aides d’État, fournissant un cadre global pour l’exploitation de services publics de transport ferroviaire de voyageurs.

(256)

La Commission fait observer que la section II du règlement (CEE) no 1191/69 établit des règles spécifiques applicables à la suppression anticipée ou au maintien des obligations de service public, et que la section III concerne les prix et conditions de transport imposés dans l’intérêt d’une ou de plusieurs catégories sociales particulières. Par conséquent, la Commission considère qu’aucune de ces deux sections n’est applicable au contrat de service public en cause (95). Dès lors, seule la conformité avec les dispositions pertinentes de la section IV du règlement (CEE) no 1191/69 doit être appréciée.

(257)

La section IV, qui se compose des articles 10 à 13, prévoit des méthodes communes de compensation pour les paiements effectués au titre des charges financières résultant des obligations de service public. Dans les sections qui suivent, la Commission va apprécier la conformité des contrats de service public avec ces dispositions.

(258)

L’article 10, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1191/69 définit la méthode de calcul du montant de la compensation. Pour les obligations d’exploiter ou de transporter, le premier alinéa de cette disposition exige une comparaison de la situation réelle avec un scénario contrefactuel. Le deuxième alinéa repose sur la méthode du coût net, et prévoit que le montant de la compensation doit être égal à la différence entre les coûts qui peuvent être affectés à l’activité de service public de l’entreprise et les recettes correspondantes. Conformément à l’article 10, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement (CEE) no 1191/69, cette dernière approche est utilisée dans les cas où, aux fins du calcul du désavantage économique découlant de la fourniture du service public, les coûts totaux supportés par l’entreprise pour ses activités de transport ont été ventilés entre les différentes parties de ses différentes activités de transport.

(259)

En l’espèce, les coûts totaux des activités de transport de DSB ont été répartis entre ses activités commerciales et ses activités de service public (considérants 89 et suivants). La Commission considère donc que la méthode décrite à l’article 10, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement (CEE) no 1191/69 est applicable en l’espèce. Même si l’article 10, paragraphe 1, ne mentionne pas qu’un bénéfice raisonnable fait partie de la compensation, la Commission fait observer que, dans l’arrêt Altmark, la Cour a jugé qu’une mesure ne constitue pas une aide d’État si (outre les trois autres critères Altmark) «la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service publics, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations». La Commission considère donc que, si une compensation comprenant un bénéfice raisonnable ne confère pas d’avantage au titre des conditions Altmark, a fortiori, une telle compensation pourrait être considérée comme une aide compatible avec le marché intérieur. Dès lors, si une telle compensation satisfait aux exigences pertinentes énoncées dans le règlement (CEE) no 1191/69, elle constituera une aide compatible avec le marché intérieur. Sur ces bases, la Commission conclut que les compensations versées au titre d’un contrat de service public relevant du champ d’application du règlement (CEE) no 1191/69 peuvent donc inclure un bénéfice raisonnable.

(260)

La Commission doit donc apprécier si le niveau des compensations se limitait au montant nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution d’une obligation de service public, y compris un bénéfice raisonnable.

(261)

En ce qui concerne les activités de DSB, la Commission fait observer que la compensation des obligations de service public est comptabilisée dans DSB SOV. Aux fins de la présente décision, ces activités seront dénommées ci-après le «secteur d’activité A».

(262)

En plus des activités liées aux obligations de service public, DSB SOV exerce également des activités commerciales mineures (représentant 3,85 % de ses bénéfices après impôts cumulés pour la période 2000-2009 (96)). Parmi ces activités figurent la vente de carburant à d’autres opérateurs à partir des stocks de carburant de DSB, la location de bâtiments à des tiers dans les gares de DSB et la vente d’espaces publicitaires commerciaux. Aux fins de la présente décision, ces activités seront dénommées ci-après le «secteur d’activité B». Elles sont enregistrées dans une comptabilité séparée.

(263)

Le groupe DSB exerce également d’autres activités purement commerciales qui sont confiées à des sociétés liées et associées (25,38 % des bénéfices de DSB SOV après impôts cumulés pour la période 2000-2009). Ces sociétés exercent notamment les activités de DSB à l’étranger (par exemple, DSB Roslagståg AB et DSB Tågvärdsbolag AB) et assurent les ventes de kiosque et de produits de restauration [par exemple, DSB Kort & Godt A/S (anciennement DSB Detail A/S)]. DSB ne reçoit aucun paiement au titre d’une obligation de service public pour ces activités. Dans la comptabilité de DSB SOV, les résultats des sociétés liées et associées sont comptabilisés en tant que produits financiers et contribuent donc au résultat comptable global de DSB SOV. Il est donc nécessaire de soustraire les résultats des sociétés liées et associées de DSB SOV pour établir le résultat de l’obligation de service public.

(264)

Dans ce contexte, il est à noter que la Commission a l’assurance qu’il n’y a eu aucune subvention croisée (voir considérants 15, 76, 89 et 190). Cette assurance découle du fait que le calcul des coûts et des recettes a été effectué conformément à la réglementation fiscale et comptable applicable. Le cadre juridique régissant DSB, y compris les normes comptables et les règles nationales de concurrence, impose la tenue d’une comptabilité séparée pour ses différentes activités. Par conséquent, les paiements contractuels versés à DSB dans le cadre des contrats de service public sont séparés des comptes des autres activités commerciales, empêchant ainsi effectivement les subventions croisées. Les rapports annuels de DSB, qui font l’objet d’un audit externe, contiennent une vue d’ensemble claire des comptes de produits annuels. Ces derniers sont complétés par un rapport d’audit élaboré par les experts-comptables de DSB SV agréés par l’État, dans lequel ils se prononcent sur la question de savoir si DSB SOV a tenu sa comptabilité et mené ses activités conformément aux exigences réglementaires applicables.

(265)

Dans sa décision d’ouverture (97), la Commission s’est déclarée préoccupée par la possibilité que les compensations accordées à DSB aient dépassé le montant nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public. Ces préoccupations concernent en particulier a) les excédents de résultats de DSB, b) les retards de livraison du matériel roulant et c) la liaison Copenhague-Ystad. Conformément à sa décision de 2010 (98), la Commission va apprécier ci-après l’existence d’une surcompensation pour chacun de ces éléments.

(266)

À titre liminaire, il convient de signaler que, conformément à l’appréciation qu’elle avait réalisée dans la décision de 2010, la Commission adopte une approche ex post pour apprécier l’existence d’une éventuelle surcompensation excédant les dividendes versés par DSB à l’État danois au titre de l’activité d’obligation de service public. En 2010, l’appréciation de la Commission était fondée sur les chiffres au niveau du groupe. Dans le cadre de la présente appréciation, la Commission adopte une approche plus étroite en isolant les chiffres imputables uniquement à l’activité liée aux obligations de service public (exercée par le secteur d’activité A).

(267)

La Commission a examiné l’évolution des fonds propres et des bénéfices de DSB, pour ce qui concerne ses activités de service public (secteur d’activité A), pour la durée des contrats en cause. Cet examen repose sur l’analyse détaillée de la situation financière de DSB au cours de la période 2000-2009, en analysant les rapports publics annuels de DSB et les clarifications fournies par les autorités danoises dans le cadre de la procédure formelle d’examen.

(268)

Contrairement à l’avis du plaignant (DKT) selon lequel les paiements contractuels étaient adaptés de manière à garantir à DSB un certain niveau de bénéfice sans analyse détaillée des coûts (voir considérant 168), l’appréciation de la Commission démontre que, si la situation financière de DSB a évolué, c’est en raison de facteurs économiques externes, de réformes fiscales et d’ajustements des règles d’amortissement, et non d’une compensation excessive. La Commission prend acte, en particulier, des informations fournies par les autorités danoises pour expliquer ces évolutions par rapport aux budgets décennaux, notamment s’agissant de l’établissement du budget de constitution de DSB en 1999 et de la modification de certaines règles comptables et du niveau d’imposition. L’évolution des amortissements, de la gestion financière ou des taux d’intérêt est également expliquée par le Danemark (voir considérants 48 et suivants). Contrairement à ce que prétend le plaignant (voir considérant 168), le système de compensation n’était donc pas fondé sur un rendement anticipé arbitraire des fonds propres, mais plutôt sur une méthode établie de planification financière.

(269)

La Commission juge acceptable le niveau de rendement des fonds propres de 6 % fixé en tant que bénéfice raisonnable en plus des coûts occasionnés pour l’exécution de l’obligation de service public (99). La conclusion de la Commission repose sur un faisceau d’indices sur la base des informations dont elle dispose pour apprécier le caractère raisonnable du niveau du bénéfice. Contrairement à l’argument du plaignant (DKT) selon lequel les niveaux de bénéfice de DSB dépassaient ceux des opérateurs ferroviaires européens comparables (voir considérant 168), une étude comparative (100) indique que la rentabilité de DSB se situait dans la fourchette de celle de ses pairs. En effet, si certains opérateurs affichaient des marges plus faibles, d’autres ont atteint des niveaux de rentabilité nettement plus élevés, ce qui démontre que les performances financières de DSB n’étaient pas aberrantes. L’appréciation de la Commission est en particulier fondée sur une étude de la situation des entreprises ferroviaires en Europe (101) qui présente notamment une comparaison de la rentabilité économique (102) des entreprises ferroviaires en 2004. Selon cette analyse, le rendement des fonds propres de DSB en 2004 (9 %) correspond à un rendement des actifs de 3 % pour la société (103). Étant donné que l’indicateur du rendement des fonds propres ne tient pas compte des structures de capital très différentes des entreprises, l’examen de mesures de rentabilité économique telles que le rendement des actifs donne une bonne valeur de référence supplémentaire. L’étude montre que le rendement des fonds propres (9 %) et le rendement des actifs (3 %) de DSB sont alignés sur le rendement des fonds propres (8,7 %) et le rendement des actifs (2,5 %) médians qui en résultent pour toutes les entreprises ferroviaires européennes de transport de voyageurs évaluées. Elle montre également que certaines entreprises ferroviaires affichaient des niveaux de rentabilité économique faibles, voire négatifs, au cours de la période (PKP, Eurostar, NSB), tandis que plusieurs entreprises affichaient, en revanche, des niveaux de rentabilité économique nettement plus élevés que DSB (Arriva Tog a/s, Chiltern Railways, Arriva Trains Wales, Great North Eastern Railway, DB Regio AG). En outre, en 2008, l’État danois a présenté à la Commission un rapport indépendant de KPMG (104) comprenant une évaluation comparative du secteur entre 2004 et 2006 couvrant DSB et deux de ses pairs: Arriva et SJ. L’analyse comparative réalisée à l’aide d’une méthode fondée tant sur le rendement des fonds propres que sur le rendement des actifs confirme que les niveaux de bénéfice de DSB n’ont pas dépassé ceux d’Arriva et de SJ entre 2004 et 2006.

(270)

Pour déterminer si DSB a perçu des excédents de résultats, la Commission a adopté une approche ex post, en analysant les résultats financiers réels de DSB de 2000 à 2009. Bien qu’une appréciation ex ante (évaluant les coûts prévisionnels de l’exécution de l’obligation de service public majorés d’un bénéfice raisonnable) soit en principe la première manière d’apprécier l’existence d’une éventuelle surcompensation dans les contrats de service public, la Commission a jugé plus robuste en l’espèce de recourir à une approche ex post plutôt que de s’appuyer sur les seules hypothèses ex ante sous-tendant le budget décennal de DSB qui ne sont pas suffisamment étayées et détaillées et sur les intrants spécifiques utilisés pour l’exercice de prévision budgétaire (y compris la ventilation des coûts, par exemple).

(271)

Entre 2000 et 2009, les bénéfices réels après impôts réalisés par le secteur d’activité A, à l’exclusion des sociétés associées et liées selon la structure de comptabilité financière (expliquée aux considérants 257 et 258), s’élevaient à 4 669 millions de DKK.

(272)

Pour déterminer les excédents de résultats réalisés par DSB au titre de l’obligation de service public, la Commission estime la différence entre les bénéfices réels après impôts réalisés par DSB entre 2000 et 2009 et le rendement raisonnable fixé à 6 % de rendement des fonds propres par rapport à l’obligation de service public.

(273)

Le bénéfice raisonnable équivalant à un rendement des fonds propres de 6 % pour le secteur d’activité A est déterminé en multipliant 6 % par la part de fonds propres imputable au secteur d’activité A de 2000 à 2009. La part de fonds propres imputable au secteur d’activité A est dérivée des comptes annuels de DSB en soustrayant les fonds propres liés aux sociétés liées et associées des fonds propres de la société mère de DSB (DSB SOV). La Commission relève que les autorités danoises ont confirmé cette approche.

Tableau 7

Observations des autorités danoises relatives à la part de fonds propres du secteur d’activité A pour DSB, 21 octobre 2024

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